裁判字號：最高行政法院87年判字第1126號判決
裁判日期：民國87年06月11日
裁判案由：退休
行政法院判決八十七年度判字第一一二六號
原告甲○○被告乙○○右當事人間因退休事件，原告不服考試院中華民國八十六年七月十八日（八六）考台訴決字第○三○號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告之退休案，前經被告於民國八十二年九月二十七日以八二台華特二字第○九○二七一五號函核定自000年00月0日生效，並依其任職年資三十年以上之標準，按其最後在職之等級簡任第十一職等年功俸一級七一○俸點，核給月退休金百分之九十在案。被告乃依規定按其退休等級依各年度之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表所定之俸額標準之百分之九十，連同本人實物代金及眷屬一大口實物代金及眷屬補助費，核發其月退休金。惟原告認為月退休金依原公務人員退休法第八條規定，除實領本俸外，應包括其他現金給與，即現職同等級人員之職務加給及專業加給，而多次致函被告陳情，並於八十三年、八十四年間先後提起訴願、再訴願、行政訴訟及再審之訴，均以被告八三台華特二字第一○六八三一二號書函答復原告純屬理由之說明，並非對原告之請求有所准駁，非屬行政處分而以程序不合法予以駁回在案。茲原告再於八十五年八月一日以聲請書致被告，聲請依法追補法定月俸額實領第十一職等現金給與職務加給及專業加給，案經 銓敘 部審酌，以有關退休金其他現金給與補償問題，該部已多次詳復原告在案，爰予簽存，未另函復原告。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、按被告於八十二年九月二十七日，依公務人員退休法第六條核定原告「自八十二年十一月起，月退休金，按月照在職之同職等人員月俸額百分之九十給與」。實則僅以原告實領之年功俸單項俸給折算百分之九十，權充法定月俸額，明顯違背公務人員退休法第八條一項月俸額之立法解釋。又原告退休之時，公務人員退休法第八條第二項之立法授權另定其他現金給與條文，已於八十二年一月二十日隨同修正之現行公務人員退休法之公布而消失，被告已無法定理由，止付原告實領現金給與部分退休金之依據，故原告足認其為剋扣。次按原公務人員退休法設定退休金給付，本以退休人在職實際領有之一切給與，定為月俸額，俗稱全額給付。而現行公務人員退休法，則改以退休人退休時領有之本俸或年功俸，加以倍給付。此所加之一倍，實即等同退休人在職時領有的各種法定加給。其與原公務人員退休法實無差別。惟現行公務人員退休法第十六條之一明定：「本法修正施行前任職年資應領之退休金，依本法修正施行前之公務人員退休法原規定標準，由各級政府編列預算支給」。業已顯示現職公務人員將來退休，凡屬民國八十四年六月以前之任職年資，均將如同原告，遭受同樣剋扣厄運。且此遺害，非至民國一百十九年七月，不能完全自然消除。
二、再按訴願及再訴願決定駁回原告訴願、再訴願，同以銓敘部八十二年九月二十七日八二台華特二字第○九○二七一五號函請轉發原告退休金證書之行文，共認其為原告退休原案之核定處分。又以被告剋扣原告退休金之職務犯行事實，共認其為原告退休給付之核定事實。此有附證一足以認定。又再訴願決定駁回所具理由：其一，引已經消失之公務人員退休法第八條第二項立法授權設定條文，加以臆測飾詞，續接同法施行細則第十八條一項前段實領本俸之補充解釋，隱匿同項後段之其他現金給與補充解釋，而後揑造「公務人員退休金之計算，以實領本俸或年功俸為基礎」。茲證同項後段「所稱其他現金給與，為考試院會同行政院訂定之現金給與，遇待遇調整時隨同調整」明文，適足以證明退休法第八條一項月俸額包括之實領其他現金給與，是指退休人在職實領之現金給與加給。其能隨待遇調整而調整之其他現金給與，自非指立法授權尚未訂定之其他現金給與，其為不法，此為明證。其二，司法院釋字第二四六號解釋，對公務人員之退休，不僅認同法定退休金是公務人員應享之權利，並且堅持給付標準，應由法律或法律授權之命令來定。由於解釋之時，尚無依授權另定其他現金給與事實存在，因此該項解釋，只對公務人員退休法第八條第二項敘而不釋。惟原告認該項立法授權未消失之前，似有止付其他實領現金給與退休金之拘束力，若與原公務人員退休法第六條明文競合解釋，則該項立法授權條文，立即變成具文。同理，果真依該項立法授權訂出不利於原退休法第六條及同法第八條一項明定之法益，應受中央法規標準法第十一條之禁止，按憲法第一百七十二條明定，自始無效，當然無效，絕對無效。其三，政府於八十四年十月十七日發布之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」。準據該辦法第一條「為發給公教人員退休金其他現金給與補償金，特訂定本辦法」明文，足以證明此辦法為補償而發給，並非依法而補給。該辦法以八十五年度公教人員相同俸薪等級之本俸（薪）或年功俸（薪）之百分之十五為補償金基數內涵，以基數乘內涵，定為總額，一次結算，分年三次給付，而所得之值，對領受一次退休金者而言，僅及原法定應給退休金之百分之七，對領受月退休金者而言，只值法定月退休金不足七個月之額數。由於該辦法已經變更原退休核定給付依據及標準，牴觸原退休法第六條及第八條一項立法明文，自無法效。是故，該辦法只能作為被告剋扣退休公務員職務犯行及犯罪之證明，別無他效。被告違法剋扣全國退休公務員法定退休金事件，準據考試院夥同行政院於八十四年十月十七日發布之「公教人員退休金，其他現金給與補償金發給辦法」及執行補償事實，足以認定被告以徒實體違法之罪行。於今原告以被告依法核定，非法剋扣之書證，向被告聲請依法按月追補剋扣部分月退休金，被告拒予給付，受理再訴願機關受訴而包庇被告瀆職，應訴大院依法審決。綜上列證，已足證明被告之職務犯行。為此狀請鈞院撤銷原違法決定處分及判決被告依法按月追補原告所有剋扣之月退休金，並負遲延給付損害賠償責任，以明法治而昭法信等語。
被告答辯意旨略謂︰一、原告之退休案，經本部於八十二年九月二十七日以八二台華特二字第○九○二七一五號函核定自000年00月0日生效，並依其任職年資三十年以上之標準，按其最後在職之等級簡任第十一職等年功俸一級七一○俸點，核給月退休金百分之九十在案。本部依規定按其退休等級依各年度全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表所定之俸額標準之百分之九十，連同本人實物代金及眷屬一大口實物代金及眷屬補助費，核發其月退休金。惟原告認為月退休金依公務人員退休法第八條規定，除實領本俸外，應包括其他現金給與，即現職同等級人員之職務加給及專業加給，而多次致函本部陳情，並於八十三年、八十四年間先後提起訴願、再訴願、行政訴訟及再審之訴，均經駁回在案。由於有關退休金其他現金給與補償問題，本部已多次詳復原告在案，因此，原告再於八十五年八月一日以聲請書致本部，聲請依法追補法定月俸額實領十一職等現金給與職務加給及專業加給，案經本部審酌以，該案所陳事項與其原行政爭訟之標的相同，爰予簽存，故未另函復原告。原告不服，爰於八十六年一月十五日循序向貴院提起行政訴訟。二、查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。復查七十一年二月二日修正發布之公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定，七十八年二月及十一月，本部復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。三、又按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」本部及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議研商合理之補償方案，並由本部研訂「公教人員退休金其他現金給與償金發給辦法」草案，經考試院與行政院於八十四年十月十七日會銜發布，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。綜上所述，考試院八六考台訴決字第○三○號再訴願決定，於法並無不合，並請駁回原告之訴等語。
理由本件分兩部分論述之：
一、程序部分：按訴願法第二條第二項規定：「中央或地方機關對於人民依法聲請之案件，於法定期限內應作為而不作為，致損害人民之權利或利益者，同行政處分。」次按「官署之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟，而經受理訴願之官署，就實體上審查決定而告確定，或經行政法院就實體上判決確定者，即兼有形式上及實質上之確定力。當事人對於同一事項，既不得再行爭執，而為該處分之官署及其監督官署，亦不能復予變更，本院四十五年判字第六十著有判例。依上開判例意及反面解釋，行政機關或法院對於同一事件，未曾就實體上審查者，其行政處分或判決不生實質之確定力，人民即得就該事件再行爭訟。本件原告前以退休金現金給提出陳情，經被告於八十三年十一月二十八日以八三台華特二字第一○六八三一二號書函答復原告。原告不服，提起訴願及再訴願，均以該書函，係就有關退休金其他現金給與補償問題詳為說明，乃純屬理由之說明，並非對原告之請求有所准駁，不發生具體之法律效果，不能謂為行政處分，而以程序不合法予以駁回，原告仍未甘服，提起行政訴訟，經本院八十四年度裁字第九一五號裁定，以其訴為不合法予以駁回，聲請再審，復經本院以八十四年度裁字竹一三一九號裁定駁回在案。則原告上開請求未經行政機關及本院從實體上予以審查，並不生行政處分或判決實質上之確定力，原告自得就同一事件尋求行政救濟。本件原告於八十五年八月一日聲請依法追補法定月俸額實領十一職等現金給與職務加給及專業加給。被告予以簽存，拒為答復，依首揭說明，應同否准原告之請求。乃訴願決定從程序上予以駁回，自非允洽，合先敍明。
二、實體部分：按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」七十一年二月二日修正發布之同法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」本件原告之退休案，經被告於八十二年九月二十七日以八二台華特二字第○九○二七一五號函核定自000年00月0日生效，並依其任職年資三十年以上之標準，按其最後在職之等級簡任第十一職等年功俸一級七一○俸點，核給月退休金百分九十在案。被告依規定按其退休等級依各年度之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表所定之俸額標準之百分之九十，連同本人實物代金及眷屬一大口實物代金及眷屬補助費，核發其月退休金。惟原告認為月退休金依公務人員退休法第八條規定，除實領本俸外，應包括其他現金給與，即現職同等級人員之職務加給及專業加給，而多次致函被告陳情，復於八十五年八月一日聲請依法追補法定月俸額實領十一職等現金給與職務加給及專業加給。案經被告審酌以該案所陳事項與其前行政爭訟之標的相同，爰予簽存，未另函復原告。原告不服，提起訴願及再訴願，分別經銓敘部及考試院決定，從程序及實體上理由，予以駁回，原告遂提起本件行政訴訟。主張：原告之退休，經被告核定「自八十二年十一月起，月退休金按月照在職之同職等人員月俸額百分之九十給與」，僅以原告實領之年功俸單項俸給折算百分之九十權充法定月俸額，明顯違背公務人員退休法第八條第一項月俸額之立法解釋。又同條第二項立法授權另定現金給與之規定，已於八十二年一月二十日修正時刪除，被告已無法定理由止付原告實領現金給與部分。而再訴願決定援引該刪除之規定作為駁回之理由，不無違誤。再者公務人員退休法設定退休金給付，本以退休人在職實領之一切給與，定為月俸額。而現行公務人員退休法，改以退休人在職時領有之本俸或年功俸，加一倍給付，與原公務人員退休法實無差別。惟現行公務人員退休法第十六條之一規定，凡屬八十四年六月以前任職年資，將如同原告遭受剋扣厄運。司法院釋字第二四六號解釋，認同法定退休金為公務人員應享之權利，並堅持給付標準，應由法律或法律授權之命令來定。公務人員退休法第八條第二項規定於立法授權未消失前，似有止付其他實領現金給與退休金之拘束力，若與原公務人員退休法第六條規定競合解釋，該立法授權之規定，即成具文。果真依該立法授權訂出不利於原退休法第六條及第八條第一項，保護之法益，應受中央法規標準法第十一條之禁止，依憲法第一百七十二條規定自始無效、當然無效、絕對無效。至於八十四年十月十七日發布之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，由第一條之規定，足以證明此辦法為補償而發給，並非依法補給。且該辦法已經變更原退休核定給付依據及標準，牴觸原公務人員退休法第六條及第八條之規定，自無法效等語。查本件原告迭次向被告陳情要求補發者為其退休金實領本俸外之其他現金給與部分而已。是以本件爭執之重點在於其他現金給與，而非本俸部分。且原告之退休案經被告八十二年九月二十七日八二台華特二字第○九○二七一五號函，核定自000年00月0日生效，並依其任職年資三十年以上之標準，按其最後在職之等級簡任十一職等年功俸一級七一○俸點，核給月退休金百分之九十。原告於八十二年九月十三日自行填載並蓋用印章申報之「公務人員命令退休事實表」上「擇領退休金種類」及「支領種類」欄，分別填寫「月退休」「月退休金百分之九十」，嗣於同年十月十六日出具「公務員退休金副領據」領取月退休金，有上開文件存原處分卷可稽，可見原告於受領本俸部分之月退休金之內涵早己瞭然，並無異議。則此部分之處分早已確定，乃原告於退休金現金給與部分之本件爭訟中，復對之爭執，指稱此部分違反公務人員退休法之規定云云，自非可取。次查本案應適用之六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法，固於原告退休前之八十二年一月二十日就第六至八、十三之一、十八、六之一、十六之一各條文予以修正或增訂，惟於第十八條第二項訂定：「本法修正條文，由考試院以命令定之。」考試院嗣於八十四年六月二十四日配合同年七月一日修正公布之同法施行細則，以（八四）考台組貳二字第○四六七二號令發布上開公務人員退休法修正條文自八十四年七月一日施行。則本案應適用之六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條第二項及七十一年二月二日修正發布之同法施行細則第十八條第一項之規定，為當時有效之法規，再訴願決定予以援用，自無不合。原告謂前開規定已經修正刪除，再訴願決定據為駁回之依據，不無違誤云云，顯有誤會。再查原告退休時之公務人員退休法第八條第二項規定：「前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之」而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。七十八年二月及十一月，被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定等情，已據被告答辯陳明。則原告據以請求之法令尚未制定，被告無從發給乃屬必然。被告對於原告八十五年八月一日聲請依法追補法定月俸額實領十一職等現金給與職務加給及專業加給，被告予以簽存，拒為答復，其同否准原告之請求，揆之前開規定及說明，洵無違誤；訴願決定從程序上予以駁回，固非允洽，既經再訴願決定從實體上審理，而予以駁回，核其駁回之結果並無不同，與再訴願決定均應維持。至於將來該立法授權制定之現金給與辦法，是否牴觸司法院解釋，或與公務人員退休法規不符，乃屬立法之層次，非本案所得審究者。另考試院會同行政院於八十四年十月十七日發布之「公務人員退休金其他現金給與補償辦法」有無法效，亦非本案審理之範圍，自無論述之必要。綜上以述，原告起訴意旨難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年六月十一日
行政法院第二庭
審判長評事 黃綠星
評事 蔡進田 評事 廖政雄 評事 徐樹海 評事 黃合文 右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國八十七年六月十二日