裁判字號：最高行政法院93年判字第1480號判決
裁判日期：民國93年11月26日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決九十三年度判字第一四八○號
上訴人臺北縣瑞芳鎮公所代表人乙○○被上訴人臺灣電力股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 黃柏夫 律師
蔡馥如 律師右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十二年六月十八日臺北高等行政法院九十一年度訴字第四二號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人（即原審原告）起訴主張：上訴人以被上訴人未依規定貯存其所承購之原屬前台灣金屬礦業股份有限公司（下稱台金公司）廢煙道之有害事業廢棄物，致侵蝕土壤及水流破壞自然生態，並危害人體健康。上訴人於民國（下同）八十八年九月八日函請被上訴人改善，但逾六個月仍未見著手改善，遂告發被上訴人違反廢棄物清理法第十五條規定貯存處理，乃連續依同法第二十五條之規定告發及處罰計五十件（如原判決附表所示），被上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。按系爭廢煙道原係台金公司設置用以排除煉銅所產生之煙塵，台金公司始負有清除廢煙道之義務，而該公司於八十年間因與台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）合併而消滅，由台糖公司概括承受其權利與義務，因此台糖公司即應為廢煙道之清理義務人，被上訴人僅係購買廢煙道所經過之台金公司之部分土地，並未購買廢煙道，並未概括承受台金公司之權利義務，被上訴人自無清理廢煙道之義務；且並無證據證明該廢煙道乃有害事業廢棄物，上訴人所提出之台北縣政府環境保護局廢棄物樣品檢驗報告，其檢驗值亦皆低於有害事業廢棄物認定標準，原處分於法無據。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
二、上訴人（即原審被告）則以：濂洞煉銅之廢煙道，原為煉銅之必要設施與煉銅廠不可分割，被上訴人承受原台金公司水湳洞地區兩座煉銅廠後，應受此部分一切權利及義務，自屬事業廢棄物貯存清除之義務人。本件廢棄物係依有害事業廢棄物認定標準第三條第一款及第二款規定，認定為有害事業廢棄物。原處分係以本件有害事業廢棄物之貯存設施、方法，不符合中央主管機關制定的「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十條第一款、第二款及第四款，暨第十四條第一款、第二款、第三款、第四款及第六款規定而言，原處分並無違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按行為時廢棄物清理法第二條第一項及第二項規定：「本法所稱廢棄物，分左列二種：一般廢棄物：垃圾、糞尿、動物屍體或其他非事業機構所產生足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。事業廢棄物：(一)有害事業廢棄物：由事業機構所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。(二)一般事業廢棄物：由事業機構所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關訂定公告之。」由以上規定可知，行為時廢棄物清理法所指之有害事業廢棄物，以「由事業機構所產生」「具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境」「合於有害事業廢棄物認定標準」為要件。查行為時（九十年三月七日修正發布前）之有害事業廢棄物認定標準第一條規定：「有害事業廢棄物認定方式如左：列表。有害特性認定。其他經中央主管機關公告者。」第二條規定：「列表之有害事業廢棄物種類如左：製程有害事業廢棄物：指附表一所列製程產生之廢棄物。毒性有害事業廢棄物：指附表二所列之廢化學物質或其混合物，或直接接觸上述化學物質或其混合物之盛裝容器。」第三條規定：「有害特性認定之有害事業廢棄物種類如左：溶出毒性事業廢棄物：指事業機構所產生之廢棄物，依成分分析所為之溶出試驗結果，超過附表三之標準者。．．．單一非鐵金屬有害廢料：㈠廢鉛、廢鎘、廢鉻。㈡其他經中央主管機關公告者。經中央主管機關公告之混合五金廢料。」。依上訴人之主張，本件廢棄物係屬於：行為時有害事業廢棄物認定標準第二條第一款所稱之「製程有害事業廢棄物：指附表一所列製程產生之廢棄物」「⒋金屬基本工業⑶其他非鐵金屬基本工業製造初生銅所排放之泥漿濃縮酸廠排放之泥漿或污泥」及「⒌廢料回收工業②廢料回收產生之金屬固體殘留物③廢料回收產生之酸性廢液或污泥」所含鉛、鎘、銅或鋅成份之廢棄物；及同條第二款「混合五金廢料附表二內」及第八款所稱之「單一非鐵金屬有害廢料：㈠廢鉛、廢鎘、廢鉻。㈡其他經中央主管機關公告者。」或第九款所稱之「經中央主管機關公告之混合五金廢料。」惟系爭廢煙道內由原台金公司所產生之廢棄物，並非有害事業廢棄物認定標準所稱之製程有害事業廢棄物，又依毒性特性成分分析所為之溶出試驗結果，其尚未超過上開標準附表三所定之標準，即非溶出毒性事業廢棄物，亦非金屬有害廢料或混五金廢料。依上訴人提出之台北縣政府環境保護局廢棄物樣品檢驗報告，該報告所示之總鉛含量為0.31mg/L、總鎘含量為0.047mg/L、總銅含量為3.27mg/L及總鋅含量為0.50mg/L，較諸上開標準第四條第一項第二款「溶出毒性事業廢棄物」部分所規定依事業廢棄物毒性特性溶出程序所定之標準，總鉛含量標準之5.0mg/L、總鎘含量之1.0mg/L、總銅含量之15mg/L（未規定鋅含量標準），均遠遠不及。是系爭廢棄物連「溶出毒性金屬」都稱不上，自非前述之產生金屬固體殘留物，更亦不可能屬上開標準所稱之如廢鉛、廢鎘等單一非鐵金屬有害廢料或混合五金廢料。綜上所述，系爭廢煙道內由原台金公司所產生之廢棄物，並非有害事業廢棄物認定標準所稱之製程有害事業廢棄物。又依毒性特性成分分析所為之溶出試驗結果，其尚未超過上開標準附表三所定之標準，即非溶出毒性事業廢棄物，亦非金屬有害廢料或混五金廢料，是尚非廢棄物清理法所稱之有害事業廢棄物。再按行為時廢棄物清理法第十三條第一項、第二項、第十項、第十四條第一項、第十五條及第十九條規定並參照同法第二條第二項第二款：「㈠有害事業廢棄物：由事業機構所產生．．．：之廢棄物。」規定可知，事業廢棄物之清除、處理義務人係「產生」該廢棄物之事業機構。而貯存之義務，係發生於事業無法自行清理事業廢棄物亦無事業廢棄物處理機構可供委託，及有需經特殊技術處理之有害事業廢棄物之情形，是無論一般事業廢棄物或有害事業廢棄物，其貯存之義務人自應與清除、處理義務人相同，均係指「產生」該廢棄物之事業機構，此觀之主管機關於命其改善，而無效果時，得於必要時命其停工或停業之規定自明。再依行為時廢棄物清理法第六章附則第三十四條之規定，其立法意旨係在對於直轄巿、縣（巿）主管機關於一定條件下代為清理廢棄物時，有求償必要費用之依據。僅發生求償必要費用之問題，不得藉此擴張認定廢棄物清理義務人之範圍，而以罰則相繩。是本件被上訴人並無貯存乃至清除處理系爭事業廢棄物之義務，被上訴人無違反上開義務之可言。綜上所述，上訴人以被上訴人違反行為時廢棄物清理法第十五條之規定，而依同法第二十五條之規定，作成如附表所示之行政處分五十件，於法尚屬無據，訴願決定未予糾正，亦有未合，被上訴人訴請撤銷訴願決定及如附表所示之原處分，為有理由，應予准許。為其判決之論據。
四、本案按：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」、「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者。」行為時廢棄物清理法第十五條、第二十五條第二款分別定有明文。依上開規定，其處罰以貯存、清除或處理之廢棄物屬於有害事業廢棄物為其前提要件，如所欲規範之標的物並非有害事業廢棄物，則顯與該處罰要件不合，自不能加以處罰。查系爭廢煙道內由原台金公司所產生之廢棄物，並非有害事業廢棄物認定標準所稱之製程有害事業廢棄物，又依臺北縣環境保護局廢棄物樣品檢驗報告，對毒性特性成分分析所為之溶出試驗結果，並未超過上開標準附表三所定之標準，即非溶出毒性事業廢棄物，且系爭廢棄物亦非金屬有害廢料或混五金廢料，業經原審依法查明在案，並敘其認定事實所憑之證據及得心證之理由，自無不合。上訴意旨對此事實亦未加以爭執，僅謂檢驗結果雖未超過上開標準附表三所定之標準，但被上訴人未依行為時有害事業廢棄物認定標準第四條（上訴人誤為第五條）規定，向當地主管機關申請表列排除核准前，仍屬有害事業廢棄物等語。查上開標準第四條規定，係對未達有害廢棄物標準之廢棄物，事業主如欲依一般廢棄物程序處理時，課予申報之義務。惟此與原處分機關就處罰要件應負舉證責任，亦屬不同之二事。主管機關如以事業主違反行為時廢棄物清理法第十五條、第二十五條第二款規定加以處罰時，仍應先舉證證明處分之標的物確實屬於有害事業廢棄物，始得為之，尚不因上開標準第四條規定，而免除主管機關之舉證責任。故上訴人上開主張尚無可取。次查行政事件適用法律，除有特別規定外，以實體從舊程序從新為原則。本件原處分應適用之實體法為行為時廢棄物清理法，並無從新從輕原則之適用，上訴意旨以廢棄物清理法已修正，應適用新法云云，加以爭執，尚屬誤解而無可採據。末查被上訴人與前台金公司原均屬國營企業，被上訴人如係受行政院指令，負責處理前台金公司所遺留之廢棄物，則被上訴人似難謂非系爭廢棄物之清理義務人。原判決就此未詳加審究，以被上訴人非屬系爭廢棄物之義務人，作為判決理由一部分依據，尚嫌速斷，上訴意旨對此部分之主張，雖非全無所據。惟因系爭廢棄物非屬有害事業廢棄物而不符原處分處罰之要件，原處分與原決定應予撤銷，已詳如前述，是原判決部分理由固有未洽，然判決結果則無異，仍應予維持。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予撤銷，核無違誤。
上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違誤求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十一月二十六日
最高行政法院第一庭
審判長法官黃綠星
法官吳明鴻法官蔡進田法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國九十三年十一月二十六日