臺北高等行政法院100年度訴字第881號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第881號判決

裁判日期：民國100年09月01日

裁判案由：全民健康保險

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第881號100年8月18日辯論終結原告西德有機化學藥品股份有限公司代表人 葉佳紋 （董事長）訴訟代理人 蔡調彰 律師
陳鵬光 律師被告行政院衛生署中央健康保險局代表人 戴桂英 （局長）住同上訴訟代理人 洪瑞燦 律師上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國100年4月1日衛署訴字第1000003685號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於94年12月5日以健保藥字第0940033342號公告全民健康保險第5次年度藥價調查及價格調整作業與調查品項，並以同日同字號函通知428家藥商（含原告及其經銷商）配合辦理藥品銷售資料申報作業，俾確認資料之正確性。復於95年10月2日以健保藥字第0000000000-A號公告修訂全民健康保險第5次年度藥價調整原則，嗣因臺灣臺南地方法院檢察署檢察官偵辦詐領全民健康保險藥品給付費案件，建議被告針對第5次年度藥價調查及價格調整作業應申報之藥品供應商及醫療院所，辦理再確認及更正申報作業，被告乃據以95年12月20日健保藥字第0000000000-A號函請包含原告在內之1,339家藥商及528家醫院於文到30日內即96年1月22日前進行再確認及更正申報作業，嗣後並同意於96年1月22日前說明理由備查者，得延長作業時間至96年2月15日。其後，經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官以99年7月9日98年度偵字第19703號案件偵查終結，認定訴外人即原告之經銷商怡和藥品有限公司（下稱怡和公司）兼巨港藥品有限公司（下稱巨港公司）負責人 周志憲 ，以及高一藥品股份有限公司（下稱高一公司）負責人 周根川 就所經銷之原告製造藥品「Bacitracinneomycinoinment"SHITEH"」（下稱系爭藥品）有不實申報交易價格之情事，而對其等為緩起訴處分，被告遂依據全民健康保險藥價基準第4章之7規定，以被告99年11月15日健保審字第0000000000D號函（下稱原處分）將系爭藥品不予列入全民健康保險給付範圍，自000年0月0日生效。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠被告未依全民健康保險藥價基準第4章第7條第2項規定，經
掛號通知藥品許可證持有並製造之原告公司於3週內提出說明及補齊資料，即為行政處分，顯有未依法行政之違失：
⒈被告僅以臺灣高雄地方法院檢察署檢察官98年度偵字第19
703號緩起訴處分書即作成原處分，而全民健康保險藥價基準第4章第7條第2項規定：「未申報或不實申報之藥品經掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商後，自發文日期3週內未提出說明及補齊資料者，以下列方式處理：㈠藥商部分：⒈將該品項不列入全民健康保險給付範圍。」被告未依全民健康保險藥價基準第4章第7條第2項規定，未經掛號通知原告，即將原告公司之系爭藥品不予列入全民健康保險給付範圍，並自100年4月1日起生效，顯有未依法行政之重大疏失。
⒉被告辯稱上述通知內容僅適用於未申報之情形，不實申報
則無適用云云，除與規定明顯不合外，其尚稱「否則不實申報之藥商只要受通知後提出說明及資料，被告即不得將該藥品品項『不列入全民健康保險給付範圍』，顯不符藥價基準制定之目的」云云，顯為「提出說明及資料即不處罰」之不當連結。依全民健康保險藥價基準第4章第7條「不實申報或未申報之處理方式」規定，以掛號通知原告，俾原告於3週內提出說明及補齊資料，係屬裁處之前置程序，被告未踐行該前置程序即將系爭藥品不予列入健保給付範圍，顯有疏失；且行政程序法第134條第1項第3款「應給予當事人陳述意見之機會」之規定並非屬前置程序，與本件裁處之前置程序不同，被告稱可於事後給予陳述意見之機會而補正，顯有違誤。原處分既未依全民健康保險藥價基準第4章第7條第2項規定，以掛號通知屬於藥品許可證持有藥商及交貨廠商之原告，俾使原告於3週內提出說明及補齊資料，顯與法不合而有重大違失，原處分應予撤銷。被告之見解顯然恣意區別「未申報」及「不實申報」之情形，而割裂法令適用，與藥價基準之規範目的不符；藥價基準之制定目的，以及廢止處分之作成理由，均係在於控制健保成本、避免藥價黑洞，而非制裁不實之申報行為，故即便發生不實申報情事，倘藥品許可證持有藥商及時補充資料或說明，使被告不致依錯誤藥品交易資訊而為給付，自無將該藥品排除於給付範圍外之必要，至於個別藥商不實申報行為之究責，應回歸刑法偽造文書印文罪等規定加以處理，並非作成不列入給付範圍處分所應考量之因素。故被告辯稱「若通知不實申報藥商提出說明及資料，被告即無法將該藥品不列入健保給付範圍」云云，顯屬誤解規範目的，更重要的是，被告未能正確認知，本件原處分之相對人即藥品許可證持有藥商，與不實申報藥商並非當然同一，況踐行法定通知程序亦無阻卻不實申報藥商責任之法律效果，是以被告稱不實申報沒有掛號通知之必要云云，純屬曲解法令。至於被告主張100年3月17日提出之藥價基準草案已釐清未申報及不實申報之區別云云，因該草案並未通過，被告援引為論據，亦有未洽。綜上，被告未依法通知原告履行調查協力義務，即難謂原告不履行調查協力義務，被告亦有未盡調查義務之違失，被告逕將系爭藥品排除於健保給付範圍外，原處分顯欠缺合目的性及必要性。
⒊被告辯稱於94年12月5日即以健保藥字第0940033342號函
通知各藥商配合辦理相關事宜，而95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函係進行再確認及更正申報作業，已符合所稱之「通知」云云，惟被告所稱之通知，仍與藥價基準第4章第7條「未申報或申報不實之藥品『經掛號通知藥品許可證持有藥商』及交貨廠商後，自發文日期3週內未提出說明及補齊資料者」之規定不符。臺灣區製藥工業同業公會就被告未依前揭規定掛號通知藥品許可證持有藥商乙事，函請衛生署及被告說明，迄未接獲回覆，顯有未依法行政之違法。
⒋依被告所提鈞院判決見解，以掛號通知持有藥品許可證藥
商及交貨廠商，命提出說明或補齊資料，並非為給予相對人陳述意見之機會，而係課予藥商調查協力義務，並以該協力義務之違反為不列入給付範圍處分之構成要件，是以被告發現某品項藥品有不實申報情形，即應通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商，使其等提出說明或補齊資料，以及時取得完整之藥價資訊，如藥商不配合調查，致被告無從判斷藥品應支付價格及合理性，於藥品交易資訊不足或錯誤之情況下繼續支付，將有損被告及全民之利益，為控制健保成本、避免藥價黑洞，方有將特定藥品排除於健保給付範圍外之必要。從而，實務見解將原處分定性為對物處分，更顯現被告以掛號通知補正之必要；如某品項藥品於國內除藥品許可證持有藥商外，尚有百家藥商均有銷售，而此百家藥商與藥品許可證持有藥商並無合作關係，倘個別藥商之不實申報行為即足以作為該藥品不列入健保給付範圍之事由，除使藥品許可證持有藥商之財產權陷入高度不確定之風險外，更可能引起同業間惡性競爭，為避免前述不合理結果發生，踐行通知說明程序即屬必要，以調節公共利益及藥品許可證持有廠商之權利。是以此通知說明程序與行政程序法第102條以下規定之陳述意見程序不同，其課予藥品許可證持有藥商協力調查義務，以該協力調查義務之違反作為本件原處分之構成要件，自無事後補正之可能。
㈡原告已依被告95年12月20日函完成確認及更正申報作業並填
具切結書，經被告以96年3月15日函通知完成受理，不料3年後竟以原告以外之其他藥商不實申報而處罰原告，顯有違依法行政及信賴保護原則：
⒈本件原告於被告來函命為再確認及更正申報藥價作業後，
即於期限內如實完成，已足使被告充分且及時掌握藥價資訊；另本件所涉申報不實廠商中，僅高一公司為原告之經銷商，且其銷售數量極為有限，另2家則根本不是原告之經銷商，是以本件事實與鈞院99年度訴字第1368號判決之案件事實（藥品許可證持有藥商申報不實且經通知而未說明補正，致被告無從掌握正確藥價資訊）炯然有別，不應比附援引於本件，先予敘明。
⒉被告曾以95年12月20日健保藥字第0000000000-A函通知全
國1,339家藥廠、藥商，原告即為其中之一，該函內容略以：「主旨：…請於發文日期30日內（96年1月22日前）完成『確認及更正申報』作業，並填具切結書回復本局，逾期或仍未據實辦理『確認及更正申報』作業者，檢察機關將從嚴追訴，本局將依『全民健康保險藥品支付價格調整作業要點』相關規定處理。」⒊被告95年12月20日健保藥字第0000000000-A函及函附臺灣
臺南地方法院檢察署95年12月4日南檢 朝川 95偵12712字第86602號函，均未涉及本件相關資料，抑或原告之藥品涉有不實申報，尤以函附臺灣臺南地方法院檢察署上開函文略以：「…二、本署自95年5月起，開始偵辦藥價黑洞詐領健保費案，接連搜索生達、中國化學、永信及南光等藥廠，復搜索12家醫學中心及長庚大學後…。」均未指名原告之任何藥品受被告處分。
⒋原告即依被告95年12月20日健保藥字第0000000000-A函附
參加95年12月27日宣導說明會，並於30日內之96年1月8日、1月11日具結申報，經被告96年3月15日函覆「本局業完成受理」，不料事隔3年，被告突然以原處分就原告之系爭藥品，以原告以外完全無關之藥商不實申報，即將原告公司該項產品不列入全民健康保險給付範圍，並自100年4月1日起生效，完全無視原告早已依被告95年12月20日函通知配合申報並經被告完成受理，即不應以原告以外完全無關之藥商不實申報而處罰原告，既違依法行政，更有違行政程序法第119條信賴保護原則。
㈢原告以外之其他藥商所為申報行為，實不符全民健康保險藥
價基準所稱不實申報之要件；退步言之，被告以原告以外之藥商不實申報處罰完全不知情之原告，有違行政罰法第1條以違反行政法上之義務、第7條以有責任始有處罰原則，被告據以處罰原告之「不實申報」，顯不符「全民健康保險藥價基準」之規定：
⒈全民健康保險藥價基準第4章第7條所稱不實申報係指申
報資料有下列情事之一者：㈠未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓者；㈡僅申報部分院所交易資料者；㈢其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節。依臺灣高雄地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書附表所載巨港公司不實申報增加藥費支出金額、高一公司不實申報增加藥費支出金額，其等不實申報藥價為57元，即係原告依生產及銷售成本逐年調降申報之「92年3月1日至94年8月31日」之價格，巨港公司及高一公司於95年申報時不知原告依生產銷售成本，及市場競爭而調降為47元，核與上開不實申報之定義不符。
⒉依臺灣高雄地方法院檢察署檢察官98年度偵字第19703號
緩起訴處分書所載，原告既非該案被告，從未曾被傳訊為證人，就藥商所為不實申報完全無關亦不知情，更無違反任何規定，依行政罰法第1條「違反行政法上之義務而受…之處罰」及第7條「有責任始有處罰」之規定，被告就原告未違反行政法上之義務之行為為處罰，即有未依法行政之專斷疏失。
⒊臺灣高雄地方法院檢察署檢察官98年度偵字第19703號緩
起訴處分書案件中，3家不實申報藥商中，僅高一公司與原告有銷售交易記錄，但高一公司既非經銷商，另2家公司貨源非直接來自原告，被告認定怡和公司與巨港公司係代原告經銷系爭藥品，與事實不符；況市場上就供應商與藥商之間交易及藥價調查申報作業本無互相照會之機制或慣例，原告自難知悉個別藥商之不實申報行為，遑論被告根本未依法踐行通知說明程序，原告無從說明或提出資料。本件實屬藥商個別行為，與原告無關，被告以原告以外之藥商不實申報處罰完全不知情之原告，即有違行政罰法第1條違反行政法上之義務、第7條有責任始有處罰原則。
⒋依臺灣高雄地方法院檢察署檢察官98年度偵字第19703號
緩起訴處分書，被告係依檢察官指示，函復臺灣高雄地方法院檢察署略以：藥商因無法提供第5次藥價調查實際交易價格，於99年4月22日偵查庭上同意以同儕平均價差估算交易價格，本案檢察官指示本局依此價格計算該等藥商因第5次藥價調查申報不實，致健保增加藥費支出金額，函復貴署等語。足證並非依全民健康保險藥品支付價格調整作業要點核定藥價為43.8元，以及同儕平均價差估銷售價格為40.46元，據以核定藥價95年11月為43.5元，96年
9月為43.7元，均低於全民健康保險藥價調整申報受理轉檔總表申報之57元，是否該當藥價基準第四章、柒、一、㈢其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節之不實申報。其中，怡和公司並無原告公司系爭藥品，巨港公司及高一公司申報價格與保險醫事服務機構申報購買價格均低於申報價格，係有其市場機能，所做估算報告及統計並非實際損及被告。
⒌又藥價基準第4章第5條規定之甲調查係按季申報，乙調查
之第1階段係以醫療院所為調查對象，第2階段則係比對甲調查及乙調查第1階段之資料，發現有異常之品項者，由藥品許可證持有藥商及藥品供應商申報；本件被告以95年12月20日健保藥字第0950070701號函請藥品供應商辦理確認及更正申報第5次藥價調查申報資料，則怡和公司等
3家藥品供應商係違反藥價基準第4章第5條規定之何種申報義務即應予以釐清，以查明是否符合藥價基準第7條第2項規定之「未申報或不實申報」：惟依被告於檢察官緩起訴處分書中所載明提出之附件，怡和公司等所為之申報係就93年第3季、第4季之申報資料，於3年後之96年
4月進行申報，既非甲調查之按季申報，亦非乙調查之第
2階段申報，怡和公司等申報行為是否確屬未申報或不實申報，尚非無疑。
⒍被告雖援引鈞院99年度訴字第1368號判決，主張原處分屬
於廢止授益處分之不利處分，惟為對物之行政處分仍不因此即無行政罰法之適用。被告違反行政罰法第1條、第7條規定，有未依法行政之專斷疏失，不因原處分為物之行政處分即可排除行政罰法之適用。
㈣全民健康保險藥價基準係被告與保險醫事服務機構共同擬定
之藥價基準及調查、調整規定，屬於充分開放性之法令，並非限制性之藥品採購法令：
⒈被告據以處分之全民健康保險藥價基準，係依全民健康保
險法第51條第1項「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬定，報請主管機關核定」，並非藥品採購法令，故第1章總則即規定「本基準未收載之品項」，均可向保險人申請收載，第2章規定品項收載原則，第3章規定價格訂定原則，第4章規定價格調整，包括調查及調整，俾使保險醫事服務機構能廣泛選擇用藥之權責，及全民被保險人之用藥權利。
⒉被告就巨港公司及高一公司以前一年94年之藥價作為95年
申報，並非全民健康保險藥價基準所規定之不實申報，即應依全民健康保險藥價基準第4章第1條、第2條、第4條之規定調整藥品支付價格，及第5條為調查，實不應以第7條處罰全不知情之原告，將系爭藥品不予列入全民健康保險給付範圍，實有違全民健康保險藥價基準之處理程序，影響保險醫事服務機構之廣泛選擇用藥之權責，及全民被保險人之用藥權利。
㈤全民健康保險藥價基準第4章第7條已逾越全民健康保險法第51條第1項之授權：
⒈被告依據全民健康保險藥價基準作成原處分，惟全民健康
保險法第51條第1項僅授權「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬定，報請主管機關核定」，僅授權藥價基準，並未授權「就他人違反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務」，更未授權「並因其違反此一防止義務而使其成為行政處罰之對象」。
⒉被告就一般藥商之不實申報，處罰完全不知情亦無法就他
人違反行政法上義務加以防止之原告，被告據以適用之全民健康保險藥價基準第4章第7條，顯已逾越全民健康保險法第51條第1項之授權。
⒊司法院大法官釋字第638號解釋理由已明載行政罰之處罰
，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。立法者並非不得就他人違反行政法上義務之行為，課特定人防止之義務，並因其違反此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。是行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。又如違反同一行政法上義務者有多數人時，其歸責方式，以按其行為情節之輕重分別處罰為原則（行政罰法第14條第1項規定參照），若就其是否應負各平均分擔責任等歸責方式，有為不同於上開原則規定之必要者，涉及人民權利限制之程度，亦應另以法律或法律具體明確授權之法規命令為特別規定，始符合憲法第23條之法律保留原則。
至各該法律或法規命令之內容，均應符合比例原則，自不待言。更足以凸顯被告以原告以外之藥商所為不實申報處罰完全不知情之原告，不但有違行政罰法第1條以違反行政法上之義務、第7條以有責任始有處罰原則，更以無法律規定及具體明確授權之全民健康保險藥價基準對非違反義務人之原告作成原處分，有違憲法第23條規定之法律保留原則。
㈥不實申報之高一公司向原告進貨量比例僅1.82％，被告竟以
不到2％之藥商不實申報，即連坐並無不實申報之原告，既有違依法行政又違行政程序法第7條之比例原則：
⒈系爭藥品代碼Z000000000，原告在歷年藥價調查中均依被
告規定據實申報，藥價也依調查後結果履次調整，並依被告95年12月20日健保藥字第0000000000-A函完成確認及更正申報作業並填具切結書，經被告96年3月15日函復完成受理，即不應就依規定申報並無任何違失之原告為連坐處罰。
⒉尤以本件高一公司於95年11月至96年8月檢察官緩起訴處
分所載期間，對系爭藥品進貨數量約占總出貨量1.82％，銷售額約占總銷售額2.13％，有進貨統計資料可稽，占系爭藥品銷售總數比例微小，故影響健保藥價調查計算加權基礎微小，上述案件並不影響藥價調整之準確性，被告以經銷藥商微小比例及非向原告進貨之藥商所為不實申報，即將系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍，顯有違依法行政，又違行政程序法第7條之比例原則。
⒊藥商之申報價格不一為市場正常現象，如無藥價基準第四
章、柒、一、規定之申報不實情節，即不應以「不實申報」而作成處分不列入健保給付範圍，否則不肖藥商以少量不實申報，即可將所有健保藥品處於隨時遭不列入給付範圍之困擾，即非藥價基準制定之目的，有違全民健康保險藥品支付價格調整作業要點之機制，以健全健保藥品價格之正確性及藥品穩定性之目的。
⒋依被告提供予臺灣高雄地方法院檢察署之資料，怡和公司
並無申報系爭藥品，巨港公司申報系爭藥品僅販售佳里綜合醫院及營新醫院，高一公司申報系爭藥品僅販售財團法人屏東基督教醫院及枋寮醫院，足認被告所稱申報不實並無一定標準。被告對數百種藥品及數百家醫院所為之調查，僅列UNIZID（Z000000000）及原告為不實申報而予以處分，顯有行政程序法第6條差別待遇之違失，且被告於10
0年3月17日修訂全民健康保險藥價基準第4章藥品支付價格調整第7條不實申報或未申報之處理方式，對於經銷商不實申報數量小於10％、影響藥價調整幅度小於6％者，允許藥品許可證持有藥商選擇任何一種方法辦理「調降藥品支付價格0.8倍，並返還不實申報而增加之健保藥價支出金額」，以符合行政處分應以行為人及比例原則；本件原告完全不知情，且原告之經銷商怡和公司並無申報不實，巨港公司僅2家醫療診所之價格差異，與原告無任何經銷商關係之一般藥商之不實申報僅佔進貨量比例1.82％，依修正後規定，系爭藥品即得免於自基準中刪除，亦證原處分有違法不當之情事。
㈦被告未依法行政之處分，將造成全國233家醫院診所無法使
用系爭藥品，不但危害醫療院所及病患十餘年使用系爭藥品之使用權益，且將造成原告經營之困境，有違行政程序法第
7條之比例原則：⒈原告生產製造之系爭藥品，十餘年來為醫院診所廣泛使用
，市占率50％以上，以99年1月至10月醫療院所遍及全國
233家，其中包括除臺大醫院以外之所有醫學中心，竟因原告之經銷商高一公司，以及非原告經銷商之怡和公司、巨港公司不到2％之不實申報，即將使全國233家醫院診所無法使用系爭藥品，更將影響因更換藥品之病患權益，且可能發生更換藥品之危害。
⒉原告50餘年來堅守良藥良商以利民生之宗旨，生產提供系
爭藥品，系爭藥品占原告營業額約30％，於現今藥廠經營不易且尚屬轉型階段，本件之連坐不當處分，將造成原告更艱難經營。
⒊被告辯稱1公克及15公克規格之系爭藥品仍然繼續給付，
並未有病患換藥之危害，亦未對原告經營造成困難云云，並非屬實。15公克規格之系爭藥品84年至90年間連續被調降藥價，自31.4元調降為17元，早已不敷成本，故自90年後即已停產，而轉為生產30公克規格，且30公克規格之系爭藥品自87年至98年之藥價由90原調降至36.1元，有健保用藥品項查詢清單可稽；再者，現今醫院規定藥品不得分裝，故系爭藥品1公克規格（成品450公克/罐）已無法為醫院醫生開立處方使用，被告辯稱可以15公克或1公克規格取代30公克規格之系爭藥品，顯然昧於事實；原處分除造成原告經營困境外，更影響醫事人員及病患之用藥權益。
㈧被告業已就本件據以處分之全民健康保險藥價基準第4章第
7條「不實申報或未申報之處理方式」完成修正草案，本件原告就完全不知及所占比例未逾6％，依新修正草案即不應為原處分之處罰：
⒈被告就全民健康保險藥價基準部分條文於100年3月17日
召開醫院診所等修訂會議，已就第4章「藥品支付價格調整」第7條「不實申報或未申報之處理方式」，區分不實申報者為「許可證持有藥商」與「經銷商」，就行為人為經銷商不實申報數量小於10％、影響藥價調整幅度小於6％，由許可證持有藥商選擇任一種方式辦理「調降藥品支付價格0.8倍，並返還不實申報而增加健保藥價支出金額」，以符合行政處分應以行為人及比例原則，則本件原告完全不知情，更非與原告有任何經銷商關係之一般藥商僅占進貨量比例1.82％之不實申報，依修訂之條文即得免於自基準中刪除。
⒉上開草案係因現行全民健康保險藥價基準第4章第7條「
不實申報或未申報之處理方式」，不分「許可證持有藥商」與「經銷商」甚至一般採購藥商，一有申報不實一律不列入全民健康保險給付範圍，但慮及申報行為人之不同及比例原則，並預防不肖藥商以少量不實申報將使所有健保藥品，處於隨時遭不列入之困擾，以健全健保藥品藥價之正確性兼顧健保藥品穩定性而作修訂。
⒊該修正草案雖尚未審核公布，惟足以證明原處分及訴願決
定確有違行政罰法第1條以違反行政法上義務、第7條以有責任始有處罰原則，及行政程序法第7條比例原則。
㈨原處分逾越2年除斥期間，應予撤銷：
依鈞院99年度訴字第1368號判決理由，本件原處分為廢止授益處分之不利處分，則依行政程序法第123條、第124條規定，應於廢止原因發生後2年內為之。依原處分主旨所載，被告係因認定怡和公司等3家藥商於96年4月間申報系爭藥品有不實申報情形而作成原處分，惟被告對於怡和公司等3家藥商之申報情形，早於96年12月間即已知悉，被告卻未於其後
2年間行使其廢止權，廢止權即已罹於時效等語。並求為撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略以：㈠原告指摘被告未以掛號通知原告提出說明乙節：
⒈全民健康保險藥價基準第4章之7第2項有關掛號通知說明
部分，只適用於「未申報」之情形，而非「未申報或不實申報」皆可適用，否則「不實申報」之藥商只要受通知後提出說明及資料，被告即不得將該藥品品項「不列入全民健康保險給付範圍」，顯不符全民健康保險藥價基準制定之目的。另原告所提之修正草案，已釐清未申報及不實申報之區別，也只有在「未申報」時，才有「掛號通知」之必要，亦可證明「不實申報」時，沒有「掛號通知」之必要。
⒉全民健康保險第5次年度藥價調查及價格調整作業調查者
係93年7至12月之藥價，被告早在94年12月5日即以健保藥字第0940033342號函通知各藥商配合辦理相關事宜，而95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函係進行「再確認及更正申報」作業，故亦符合其所稱之「通知」，而此時之「提說明或補齊資料」應指提出正確說明或補正正確資料，否則提說明或補齊資料根本沒有意義，但代理原告經銷系爭藥品之怡和公司等3家公司並未更正，故其申報不實致被告無從判定應支付價格，因此，被告對系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍，實屬正當。
⒊另訴願決定亦認為，被告上開函請各藥商辦理再確認及更
正藥價申報作業，即屬當時全民健康保險藥品支付價格調整作業要點之4之㈢（後修正為全民健康保險藥價基準第4章第7點之2）所規定，通知藥商於期限內提出說明或補齊資料，原告雖已於期限內完成相關藥品再確認及更正藥價申報作業，然怡和公司、巨港公司及高一公司於上述再確認及更正藥價申報作業中，對於系爭藥品仍有不實申報情事，被告依前揭規定辦理，將該項藥品不列入全民健康保險給付範圍，即無不合，即認同被告前述之主張。
⒋況被告95年12月20日健保藥字第0000000000-B號函已表明
「藥商涉及未申報或不實申報之處理方式為：將該品項不列入全民健康保險給付範圍」，故其效果已為各藥商所明知。
⒌尤其被告業於100年1月13日以健保審字第0000000000A號
函通知原告陳述意見，並對原告申復及陳述意見，一併表示維持系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍，故被告縱有掛號通知原告之必要，依行政程序法第114條第1項第3款之規定，業已補正。
⒍關於原告主張被告違反藥價基準第四章、柒、二、規定，且有不當連結、裁處前置程序等情形，實屬無理由：
⑴藥價基準制定之目的雖在於控制健保成本、避免藥價黑
洞，但並非提出說明資料即不予處罰；訴願決定認定原告確實於通知再確認及更正申報作業期限內完成申報，惟怡和公司等3家藥商對系爭藥品仍有不實申報，故被告予以援用；被告仍然認為僅於「未申報」時始有掛號通知之必要。
⑵原告稱掛號通知為行政處罰之前置程序，無從補正，亦
屬無理由；首先，原處分為廢止授益處分之行政處分，而非裁罰性處分，原告主張掛號通知為裁罰性處分，明顯有誤。況所謂前置程序係指進入特定程序前應先行之程序，本件掛號通知程序與將系爭藥品排除於健保給付範圍之外，並非兩個不同程序，更無所謂前者為後者之前置程序，依藥價基準之規定，掛號通知之目的僅為給予相對人說明補充之機會，被告100年1月13日健保審字第0000000000A號函已通知原告陳述意見，即已符合行政程序法第114條第1項第3款規定，且依同條第2項規定，補充給予陳述意見之機會，非僅於作成行政處分時可以適用，於其他行政行為亦有適用。
⑶原告稱已請公會向衛生署請求函釋而未獲回覆乙節，衛
生署尚未回覆，不能即據此認定被告未依法行政；此項爭執業經原告於訴願時提出，惟訴願決定仍認原告主張不可採而駁回原告訴願，故衛生署雖尚未作成解釋，但其不認同原告主張甚明。
⒎又該掛號通知亦非課予藥商協力申報義務：
⑴藥價基準第4章章名為「藥品支付價格調整」，原告所
稱之協力義務縱使存在，亦係規定於其中之5第1項甲調查中，之7「不實申報或未申報處方式」則是違反調查協力義務之法律效果。之7第2項規定之說明或補齊資料，即為原告所稱協力義務，該義務之違反並非廢止處分之構成要件，因掛號通知並非課予廠商調查協力義務，於被告無從判定應支付藥價時，即有必要將藥品排除於藥價基準之外，此種情形係存在於藥價基準第4章之5「藥品市場實際交易價格調查之方法」第1項「甲調查」中，而非事後處理之「掛號通知」，否則藥商於不實申報後，經通知再提出說明資料即不處罰，或以調查協力義務之違反作為廢止處分之構成要件，此絕非藥價基準制定之目的。
⑵至於原告所稱同業惡性競爭可能使原告財產陷於高度不
確定風險云云，適可依原告主張之刑法偽造文書罪及民法侵權行為、債務不履行加以處理，以保障藥品許可證持有藥商之權利。
㈡原告主張其已完成確認及更正申報作業，卻因原告以外之藥
商不實申報而遭受處罰，認為被告有違依法行政及信賴保護部份，並非事實，理由如下：
⒈按全民健康保險法第51條第1項規定：「醫療費用支付標
準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」故藥價基準經行政院衛生署核定公布後，即具有法規命令之效力，被告亦有遵守執行之義務，特先敘明。
⒉原告固已完成確認及更正申報作業，但藥價基準第4章之7
第2項規定，對不實申報之藥品不列入全民健康保險給付範圍，並未區分因藥品許可證持有藥商或交貨廠商所為而有所不同，故系爭藥品既經確認有虛報情形，被告即有依法執行之義務，亦不因原告是否知情而有差別，對物處分與原告是否知情亦無關係，原告對被告此依法執行之行為，主張被告有違依法行政原則，顯然有誤會。
⒊至於原告主張之行政程序法第119條，為信賴不值得保護
之情形，原告主張被告違反該條之信賴保護原則，亦有誤會（有關授益處分之廢止，下段敘明）。
㈢就原告主張被告違反行政罰法第1、7條之規定，說明如下：
⒈原處分縱為行政處分，其對藥品許可證之持有廠商而言，
亦屬廢止授益處分之行政處分，而非裁罰性質之行政處分，此於鈞院99年度訴字第1368號判決即曾表示「被告依上開規定將某些品項藥品不列入全民健康保險給付，乃對於各該品項藥品之性質及法律地位為規制之行政處分，就此觀點而言，其實為『物之行政處分』，只有人（特約醫事服務服務機構）與物（各該品項藥品接觸）時，而必須接受物法之規制時，始間接對人發生效果。但因被告就上開給付藥品品項取捨標準之適用，實際對藥品許可證之持有廠商發生效力，使藥品許可證之持有廠商得據以請求其許可證藥品列入全民健康保險給付用藥，凡申請列入而未獲核可者，或經核可嗣遭除名者，進而得主張上開藥價基準及作業規定具有對其授予權利之對外效力，被告之否准列入或除名，違法損害其法律上權利。基此，被告依上開規定對於藥品品項申請列入之核可、否准或除名，非僅對各該品項藥品發生法律效力，亦係對各該品項藥品許可證持有廠商所為影響其法律上權益之行政處分；為核可者，乃授益處分，為除名者，為廢止授益處分之不利處分，毋庸置疑。」鈞院99年度訴字第1223、1243及1244等號判決亦同此意旨，故本件並無行政罰法之適用，特先敘明。
⒉又本件原告所指之原處分，本質上為對物處分，處分對象
為系爭藥品而非原告，並非剝奪或消滅原告之資格，與原告是否知情亦無關係，已如前述，故被告將系爭藥品不列入全民健康保險給付，是因怡和公司等3家公司未能正確反應系爭藥品之市場價格，致被告及醫事服務機構無從判定應支付價格，有必要將藥品除名於藥價基準之外，藉此控制健保成本，避免藥價黑洞，此誠屬必要措施，不因藥品許可證持有廠商是否有就藥品銷售之申報有所參與而異，鈞院99年度訴字第1368號判決亦採此見解。
㈣藥價基準第4章之7第2項之規定，並未逾越全民健康保險法第51條第1項之授權，理由如下：
⒈將藥品不列入全民健康保險給付，並非裁罰性質之行政處
分，已如前述；何況既云藥價基準，自有訂定藥價之「標的」，是以納入藥價基準之藥品品項「取捨」本屬該法授權範圍之列，原告主張逾越授權，顯然有誤；鈞院99年度訴字第1368號判決亦認被告所制定之「全民健康保險藥品支付價格調整作業要點」（其內容即現行藥價基準第4章之規定）無悖於法律保留原則。
⒉至於原告所舉司法院大法官釋字第638號解釋，係針對行
政罰之處罰表示意見，與本件屬廢止授益處分之行政處分根本無關，故原告所稱違反法律保留原則云云，根本無據。
⒊且基於被告與醫療機構間契約為行政契約，法律授權雙方
共同擬定藥價基準（給付與調整），而由主管機關衛生署予以核定，與一般法規命令由主管機關訂定不同，據此，藥價基準實為被告與醫事服務機構間定型化契約之條款，規範對象本限於契約雙方，是以，裁處時藥價基準第1章第2點約定健保支付之藥品以記載於藥價基準者為限，並於第2章約定藥品支付品項收載原則，第3章約定藥品支付價格訂定原則，本屬法律授權契約雙方得協議擬定之範疇，自無違反法律保留原則可言。
⒋藥價基準並未違背司法院大法官釋字第524號解釋意旨，
該號解釋係就「保險所生之權利與義務」及「須為被保險人所能預見」為解釋，與本件原告主張無關，況我國全民健康保險之三面關係存在於被告、醫事服務機構及被保險人之間，尚不及於其他，故特約醫事服務機構為履行健保特約辦理採購而衍生之法律關係，實非該號解釋範疇，該號解釋指涉之法律保留原則亦僅適用於被告與被保險人、被告與特約醫事服務機構之間。
㈤就原告指摘原處分違反比例原則部份說明如下：
⒈本件並非原告所稱之「連坐處罰」，因為此係「對物處分
」，致使持有系爭藥品許可證之原告受有影響，其理由在於被告無從判定應支付價格，所以有必要將系爭藥品除名於藥價基準之外，藉此控制健保成本，避免藥價黑洞，此與原告有無完成「確認及更正申報」作業無關，如果原告認為受有損害，也是應該向為不實申報之怡和公司等3家公司求償。
⒉至於原告提出高一公司95年11月至96年8月對系爭藥品進
貨之數量、金額及比例資料，係原告自行統計之結果，其形式上及實質上之真實性皆非無疑；況本件所涉之全民健康保險第5次年度藥價調查及價格調整作業，所欲調查之期間為93年7至12月，而原告所提為95年11月至96年8月，二者根本無關。
⒊另據被告統計，怡和公司等3家公司之申報數量及金額，
佔調查期間數量及金額之比例分別為7.84％及10.68％，並非原告所稱之微小無影響；被告依法行政，原告卻據此錯誤資料，主張被告未依法行政及違反比例原則，亦明顯有誤。
㈥就原告所稱病患使用權益及公司經營困境說明如下：
⒈系爭藥品為學名藥而非專利藥，故市面上有相同成分、含
量、劑型之藥品，因此，病患不致因全民健康保險不給付系爭藥品，而使其用藥權益受影響；何況系爭藥品為指示用藥，如果真有需要，病患也可自行至藥局購買使用，此觀原告所提之2010年1至10月系爭藥品佔總營業額之比例表載有「藥局及消費通路」可知。
⒉原告所生產製造之系爭藥品，共有1公克、15公克、30公
克及450公克等4種規格列為健保給付項目（其中450公克部份，已在90年4月1日取消給付），本次不列入全民健康保險給付者，僅規格30公克1項，其餘1公克及15公克規格之系爭藥品仍持續給付，所以原告所稱病患換藥危害及經營困難云云，根本不是事實。又，15公克規格系爭藥品現行支付價格為17元，與之前30公克規格之支付價格
36.1元相距不大，另原告有生產14.2公克規格之系爭藥品，足見系爭藥品規格多種，是否有原告所稱不敷成本或停產後能否生產，皆不無疑問。另，被告確有支付1公克規格之系爭藥品，其與原告事實上有無生產無關，但醫療院所本來就不能自行分裝450公克規格之系爭藥品，再以其他規格之名義向被告申請費用，特一併敘明。
⒊原告指稱系爭藥品佔原告營業額約30％，但依其所提之20
10年1至10月系爭藥品佔總營業額之比例表記載僅15.80％，故縱使原告所提之2010年1至10月系爭藥品佔總營業額之比例表屬實，其書狀之陳述也與事實不符。
⒋再者，系爭藥品為指示用藥，依全民健康保險法第39條第
4款規定：「下列項目之費用不在本保險給付範圍：…四、成藥、醫師指示用藥。」故系爭藥品本來就不應該列為健保給付，只是因其係公、勞保時代所給付之項目，故暫予支付，但依藥價基準第2章「全民健康保險藥品支付品項收載原則」之3規定：「醫師指示用藥依法不在全民健康保險給付範圍，原前公、勞保核准使用之指示用藥，經醫師處方暫予支付。但保險人應逐步檢討並縮小該類品項之支付範圍。」被告也已陸續取消給付；所以系爭藥品本來就不應該在健保給付範圍內，縱未虛報，以後也將取消給付，特一併敘明。
㈦就原告主張藥價基準修改之陳述說明如下：
⒈依全民健康保險法第51條第1項之規定，藥價基準由被告
及保險醫事服務機構共同擬訂後，必須報請主管機關核定以後才發生效力，故藥價基準雖有修訂之提案，但在未經行政院衛生署核定公佈前，並未發生效力，原告主張依修正草案處理，並不適法。
⒉況本件並非裁罰性之行政處分已如前述，縱然是裁罰性之
行政處分，依行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」故亦應以被告最初裁處時為準，而非適用變更後之規定裁處，況本件藥價基準之規定，根本還未變更。
㈧怡和公司等3家藥商確有不實申報行為：
⒈藥價調查之內容為被告指定期間內所有藥品之銷售明細資
料，以取得實際銷售價格，故怡和公司等3家藥商應申報其扣除贈品、折讓後之實際銷售金額，與藥品取得成本無關，更與原告所稱「依生產銷售本及市場競爭而調降為47元」無關；當時系爭藥品平均價格為40.46元，原告卻稱怡和公司等3家藥商不知原告調降售價為47元，且依原告所提附件為被告對系爭藥品之核定價，與原告調降無關，原告顯有誤會。
⒉臺灣高雄地方法院檢察署檢察官98年度偵字第19703號緩
起訴處分書附表所載「健保局因不實申報所核藥價（元）」與「健保局依估算資料所核藥價（元）」確有差距，至少符合藥價基準第四章、柒、一、㈢規定之「其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節」，原告指其並非不實申報，並無理由。且原告係將「甲調查之申報作業」及「再確認及更正申報」自行混淆後，再行爭執，以上二者雖均屬臺灣高雄地方法院檢察署偵察範圍，但與藥價基準「不實申報」有關者為「甲調查之申報作業」，原告卻只陳述「再確認及更正申報」，才會有其所稱之爭議。
⒊原告提供予臺灣高雄地方法院檢察署檢察官製作附表之資
料顯示，醫療院所之購買價位介於38.5元至42元之間，與原告所稱57元或47元有相當之差距，可證怡和公司等3家藥商有不實申報行為，與原告所稱不符；另原告所提附件已載明「93年7月至12月藥品市場實際交易資料申報切結書」，原告所稱「以前一年94年之藥價作為95年之申報」並非事實，如果屬實，更可見其虛報，才會將被告94年核定價格作為實際銷售價格申報，因應申報者為實際銷售價格，而非被告核定價格；另原告稱生產及銷售成本逐年調降，才由57元調降為47元，所指時間應為94及95年，但依被告資料顯示，各醫療院所購買價格介於38.5至42元之間，與原告所述亦有明顯差距，更可知被告因此增加支付之藥費遠高於臺灣高雄地方法院檢察署檢察官緩起訴書附表所載之金額。
⒋被告因藥商無法提供第5次藥價調查時實際交易價格，才
需以同儕平均價差估算交易價格，再計算被告核定價格，並非表示其無不實申報之事實。至於原告表示各藥商申報價格不一為市場正常現象云云，被告並不否認，重點在於藥商申報之價格與醫療院所不一致，此即非正常現象⒌另關於藥商部分之甲調查，依當時藥價調整作業要點及現
行藥價基準規定，均係按季申報，怡和公司等3家藥商係於94年2月及5月間「將不實藥品銷售量及銷售總金額等電磁記錄資料，以電腦傳輸至被告之電腦主機」，怡和公司等3家藥商確有不實申報情事。至於被告之全民健康保險藥價調整申報受理轉檔總表及切結書，係因臺灣臺南地方法院檢察署建議，才在95年12月20日進行再確認及更正申報作業，以保證申報資料正確無誤並與事實相符，無須重新更正申報資料。
⒍被告97年7月15日健保審字第0970012451號函附件已經敘
明「下列針對5個列管品藥品疑涉案之情節進行說明，其餘品項詳見附表」、「下列針對影響金額前5名疑涉案之情節進行說明，其餘品項詳見附表」，可知被告僅係列舉
5個品項為說明，詳細虛報內容須依附表記載，並非未予說明者即無虛報行為，原告之陳述明顯有誤。至於原告所稱差別待遇乙事，因上開函文已經註明「內容摘要如下」，故其僅為摘要說明而非詳細內容，原告指摘並非事實。
㈨關於原告主張被告廢止權已罹於時效乙節：
⒈依鈞院99年度訴字第1368號判決理由略以：「…廢止收載
處分之原因並非申報不實，而係申報不實致無從判定應支付價格，有必要將藥品除名於藥價基準之外，故此，本案廢止處分原因時點並非發生於申報不實日，而係確認申報不實致無從判定應支付價格時，後者，既有司法系統調查之介入，以檢察官偵查終結確認該事實時起計，即無不法。原告等主張本件不實申報日至遲為96年4月30日，原處分㈠㈡遲至99年2月26日始作成，顯逾前揭法文所示之除斥期間云云，亦無可採。…」就本件而言，行政程序法第124條2年廢止期限係自「廢止原因發生後」起算，而是否為「不實申報」應自不實確定時起算，或行為被認定為不實時起算，因怡和公司等3家藥商申報時，被告不知其不實，亦無從確認，故本件應自臺灣高雄地方法院檢察署檢察官99年7月9日以98年度偵字第19703號緩起訴處分書確定後，才能確認怡和公司等3家藥商有不實申報之情事，並開始起算2年除斥期間。
⒉至於原告所指94年12月5日，係被告以健保藥字第094003
3342號公告「全民健康保險第5次年度藥價調查及價格調整作業」，並以同日同字號函通知各藥商配合辦理事宜，故當日係開始進行調查，並無當日即知悉廢止原因之可能。而96年4月25、26日係怡和公司等3家藥商進行再確認及更正申報作業，以切結書等資料保證其等原先申報之資料正確無誤，該2日亦非確認申報不實致無從判定應付價格之日，原告主張自當日起算2年期間，亦無理由。
㈩鈞院99年度訴字第1368號判決之案例事實，與本件之情形相
同，亦為藥品銷售廠商不實申報行為，自得援為本件之參考，被告指稱二者之基礎事實不同，不得為本件參考云云，並非屬實等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為被告將系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍之決定，其屬性為何？原告主張被告作成上開決定違反依法行政原則、信賴保護原則、行政罰法第1條及第7條之有主觀責任始有處罰原則、比例原則，復逾法定期限，且所適用之全民健康保險藥價基準第4章第7條逾越母法全民健康保險法第51條第1項之授權等節，於法是否有據？
五、本院判斷如下：㈠按全民健康保險法第51條第1項規定：「醫療費用支付標準
及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」次按100年3月31日修正前全民健康保險藥價基準第1章總則規定略以：「壹、全民健康保險藥價基準（以下簡稱本基準）係依據全民健康保險法第51條訂定。原則上，每年檢討1次。貳、全民健康保險支付之藥品，以記載於本基準者為限。叁、本基準未收載之品項，由藥品許可證之持有廠商，向保險人申請收載並經核准後，始得納入支付品項；前述品項保險人應依本基準之收載及支付價格訂定原則，暫予核定。保險人每年將核定結果，報請主管機關公告收載於本基準中。」第2章全民健康保險藥品支付品項收載原則規定略以：「…貳、不予支付之藥品：…五、其他經主管機關公告不給付之藥品。…」第4章藥品支付價格調整規定略以：「…柒、不實申報或未申報之處理方式：一、所稱不實申報係指申報資料有下列情事之一者：㈠未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓者。㈡僅申報部分院所交易資料者。㈢其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節。二、未申報或不實申報之藥品，經掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商後，自發文日期3週內未提說明或補齊資料者，以下列方式處理：㈠藥商部分：⒈將該品項不列入全民健康保險給付範圍，惟生效日應自發文日起次兩季第1月份1日生效；惟特殊情況者可提申復。…」㈡依前引全民健康保險法第51條第1項及全民健康保險藥價基
準基準）第一章：總則、壹、貳及叁之規定，足見未經記載於藥價基準之藥品，無從獲得全民健康保險支付，而藥價基準既賦予藥品許可證之持有廠商，得將藥價基準未收載之品項向保險人即被告申請收載之權利，足見被告核准收載為全民健康保險支付之藥品與否，非僅涉及公共利益，依其規範意旨仍兼有保護藥品許可證之持有廠商之權益，則不論被告否准申請或決定將已收載之藥品改列為不在全民健康保險支付範圍，均已發生不利於藥品許可證持有廠商權益之法效果，核屬行政處分，要無疑義。是以本件原告為系爭藥品之藥品許可證持有廠商，而被告將該原已收載公告為全民健康保險支付之藥品，改為不列入全民健康保險給付範圍，按諸上開說明，顯屬行政處分。再者，系爭藥品前經被告准許納入全民健康保險給付用藥，迄被告作成原處分改不列入全民健康保險給付範圍之前，其收載效力仍存續中，堪認已對原告發生授予利益處分之法效果，則被告以原處分將系爭藥品改為不列入全民健康保險給付範圍，核其性質即屬於廢止原有利於原告之授益處分之行政處分至明。
㈢系爭藥品既經收載於全民健康保險藥價基準內，被告因依規
定應定期就全民健康保險支付之藥品之藥價為檢討，經被告以94年12月5日健保藥字第0940033342號公告全民健康保險第5次年度藥價調查及價格調整作業，通知藥商週知所屬藥品供應商辦理藥品銷售資料申報作業，並確認資料之正確性時，遂由原告之系爭藥品經銷商即怡和公司兼巨港公司負責人周志憲，及高一公司負責人周根川向被告辦理上開申報作業，而經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官以99年7月9日98年度偵字第19703號偵查終結，認定其等2人俱有不實申報之行為，觸犯刑法第215條、第216條及第220條之行使業務上不實文書罪，而為緩起訴處分確定在案，有卷附被告94年12月
5日健保藥字第0940033342號函、被告95年12月20日健保藥字第0000000000-A號函（見原處分卷第1至4頁）、臺灣高雄地方法院檢察署檢察官99年7月9日98年度偵字第19703號緩起訴處分書（見原處分卷第5至13頁）可稽。查上開經銷商申報系爭藥品之藥價為56.86元（怡和公司93年第4季)、54.54元（巨港公司93年第3季）、54.68元（巨港公司93年第4季）、56.98元（高一公司93年第3季）、56.97元（高一公司93年第4季），而醫療院所購買之價位則介於38.5元至42元之間，有卷附各經銷商之藥價申報資料及被告藥品查核調查明細表可稽（以上分見本院卷一第184頁反面、第214頁正面、第219頁反面、第233頁反面、第253頁反面、第206頁正面、第208頁反面、第226頁正面、第228頁反面、第258頁正面），顯認確有不實申報之情事至明。
㈣被告以前開藥價基準總則第叁點創設藥品許可證之持有廠商
得申請收載藥品列入全民健康保險給付範圍之授益措施，為避免浮濫不實之情形，自無不許其訂定相關管制措施，以督促申請者據實申報，達到藥品正確、合理之目的，俾全民健康保險制度得永續運作，用能維護公益。從而，依據藥價基準總則第叁點訂定之全民健康保險藥品支付價格調整作業要點第4點第3款第1目及第2目第1子目規定：「㈢不實申報或未申報之處理方式：⒈所稱不實申報係指申報資料有下列情事之一者：⑴未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓者。
⑵僅申報部分院所交易資料者。⑶其他足以影響調查結果正確性或完整性之情節。⒉未申報或不實申報之藥品，經掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商後，自發文日期3週內未提說明或補齊資料者，以下列方式處理：⑴藥商部分：將該品項不列入全民健康保險給付範圍，惟生效日應自發文日起次兩季第1月份1日生效；惟特殊情況者可提申復。」自得資為被告處理藥商不實申報事項之適用準據，難謂有違反法律保留原則之處。且本件被告之決定係對系爭藥品規制不予列入全民健康保險給付範圍之法效果，而非對申報者為處分，自不因申報者係廠商或其經銷商而異其效果。且被告係就系爭藥品先前已為申報之藥價，為確認其虛實，而再次通知藥商辦理提出說明及補齊資料，核其性質即屬踐行全民健康保險藥價基準第4章之7第2項所稱之通知說明程序。是以原告之經銷商就系爭藥品既有不實申報之情事，被告援引當時有效之上開全民健康保險藥品支付價格調整作業要點所規定之不實申報處理原則，將之改為不列入全民健康保險給付範圍，自屬有據。至於原告指稱被告前就各經銷商之申報已於96年3月15日函覆「本局業完成受理」，嗣再作成原處分將該系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍，有違行政程序法第119條信賴保護原則乙節，按所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。
故須行政機關對外已有表示國家意思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴行為，因行政機關去除該信賴基礎，致使當事人既得權益受損害，始符合信賴保護原則之適用要件。若無信賴基礎或信賴表現存在，或無發生法秩序變動致生損害之情形，即無適用信賴保護原則可言（最高行政法院93年度判字第1677號、94年度判字第1309號、98年度判字第172號判決意旨參照）。本件被告於收受藥價申報後，覆稱申報藥商「本局業完成受理」等語，僅將受理申報之事實為通知，並不生確認該項申報並無不實之法效果，且被告對於符合申報之形式要件者，即應予以受理，至於申報內容有無不實之情事，尚須經事後之查核，不能謂被告收受申報，即已確認該申報實質上正確，故被告所為已受理之回復，並無發生申報正確之信賴基礎，則被告查悉系爭藥品申報藥價有不實之情事，而將之排除在全民健康保險給付用藥之列，尚無違背信賴保護原則之處，原告主張有信賴保護原則之適用，委難採憑。
㈤原告雖主張被告作成上開廢止處分，已逾法定2年之除斥期
間云云。惟按授予利益之合法行政處分，因法規准許廢止者，得由原處分機關依職權廢止，其廢止應自廢止原因發生後2年內為之，固分別為行政程序法第123條第1款及第124條所明定。惟揆諸前引全民健康保險藥品支付價格調整作業要點第4點第3款第1目規定之旨趣，在於列為全民健康保險給付之藥品，如未據實申報，被告無從判定應支付之價格，而有必要將該藥品予以剔除在全民健康保險給付之外，自當以被告已確認藥商有不實申報之事實，方得據以辦理。故須自被告客觀上已確認藥商有申報不實之情事時，起算其廢止權之除斥期間，方符法理。查系爭藥品之各經銷商不實申報之時間為96年間，固有卷附其等之申報資料可憑（見本院卷一第
178頁正面、第184頁正面、第192頁正面、第198頁正面及反面、第205頁反面、第212頁正面、第217頁反面、第
218頁正面、第222頁反面、第223頁正面及反面、第224頁正面及反面、第233頁正面、第238頁反面、第245頁反面、第251頁正面及反面、第257頁正面），然當此之時，被告尚未能確認其等有申報不實之情事，其俟收悉上開臺灣高雄地方法院檢察署檢察官99年7月9日98年度偵字第1970
3號緩起訴處分書，確認屬實後，即於同年11月15日作成原處分並送達於原告，殊難謂有超過2年之除斥期間可言。是原告指摘被告怠於行使廢止權，已逾除斥期間云云，容欠允洽，不能採取。
㈥原告雖另指稱：經銷商高一公司向原告進貨比例甚低，各經
銷商販售之醫院診所亦不多，被告即將原告製造之系爭藥品不入列全民健康保險給付用藥，將使全國其他醫院診所無法使用系爭藥品，不但危害醫療院所及病患之使用權益，且使原告經營發生困境，有違比例原則云云。然稽之全民健康保險藥品支付價格調整作業要點第4點第3款第1目及第2目第1子目已明定被告對於不實申報之藥品，應將之不列入全民健康保險給付之範圍，顯未賦予被告有任何裁量權限。是以原告泛言上開情詞指摘原處分違反比例原則，構成違法，應予撤銷，尚嫌無據。況且系爭藥品係屬學名藥而非享有專利權之藥品，故市面上不乏相同成分、含量、劑型、效用之藥品，原告所述原處分將影響病患及醫療院所之用藥權益云云，亦非的論，無從憑採。
㈦至於原告指稱：被告已就全民健康保險藥價基準第4章第7條
「不實申報或未申報之處理方式」完成修正草案，依新修正草案即不應為原處分乙節，因該草案尚不生規範效力，被告自無從據以作成原處分，原告執該修正草案指摘原處分違法，容有謬誤。
六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。本件原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，原告聲請調取上開臺灣高雄地方法院檢察署98年度偵字第19703號案卷核無必要，且兩造其餘陳述及舉證，亦與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年9月1日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官蕭忠仁法官蔡紹良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年9月1日
書記官林俞文