臺中高等行政法院102年度訴字第17號裁定

裁判字號：臺中高等行政法院102年訴字第17號裁定

裁判日期：民國102年03月07日

裁判案由：都市計畫法

臺中高等行政法院裁定
102年度訴字第17號原告 張林毓秀
林毓珍 林毓芬 劉光玲 林吉甫 楊明勳 林熒慧 共同訴訟代理人 陳賜良 律師被告內政部代表人 李鴻源 被告臺中市政府代表人 胡志強 上列原告因都市計畫法事件，不服行政院中華民國101年11月14日院臺訴字第1010149161號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」同法第4條第1項亦有明文。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定自明。足見提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，其訴請撤銷者，須為中央或地方機關之行政處分，否則其起訴即應認不備要件。
二、次按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」都市計畫法第26條第1項定有明文。又司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟．．．。」其解釋理由書中並說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依該號解釋意旨，依都市計畫法第26條規定所為之定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市計畫法第3條、第4條），因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156號解釋意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質。都市計畫性質上既為一「法規」，故而依據都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分。都市計畫之定期通盤檢討，既為法規性質，人民即不得對之循提起行政爭訟之方式為救濟（最高行政法院96年度判字第1318號判決及97年度裁字第4711號裁定參照）。
三、原告主張略以：
（一）原告所有臺中市大里區（縣市合併前為臺中縣大里市○○○段第356、425地號2筆土地（下稱系爭土地），自民國70年間即被劃定為「機關用地」（按週邊土地於同時均劃為「住宅區」），迄今已達31年，政府既不徵收，亦不開發利用，造成原告巨大損失，求償無門。
（二）原「【機一】機關用地」係指定供警察局或自來水事業使用，惟於縣市合併前，警察局及自來水公司均以函文明確表示：對系爭土地無需求及使用計畫，為保障地主之權益，並提升土地利用價值，前臺中縣政府於99年6月間予以檢討變更為「住宅區」在案，有前臺中縣政府依都市計畫大里市都市計畫委員會99年第1次會議決議在卷可稽。
（三）此次被告臺中市政府決議錯誤，竟將系爭土地限制利用逾30年之久，且出爾反爾，全盤否定前臺中縣政府之上開決議，並以「不指定」使用機關之字眼矇混，繼續將系爭土地劃為「機關用地」，該次會議所提出之理由顯然違反常理及現在當地之真實環境狀況，此種無限期的限制系爭土地之利用權與處分權，顯然違背憲法第15條及都市計畫法第42條但書之規定。
（四）就原告訴願書之全體意旨觀之，其訴願請求係就被告臺中市政府將系爭土地仍編劃為「機關用地」，及對被告內政部更為不利之變更為「機關用地」決議等處分，侵害原告系爭土地權利而提起訴願，此由訴願書中一再強調撤銷原處分還地於民等文字即可得知，但訴願決定竟未盡其闡明義務，逕以訴願不受理而駁回，依法不合。
（五）又本件係屬擴大大里都市計畫細部計畫案，被告上開會議決議，雖名之為通盤檢討，但實際上係限制與剝奪原告對系爭土地之權利，及增加其負擔之行政處分，為落實憲法保障人民財產權之精神，應擴大人民對行政機關侵害權益之行為得提起行政訴訟，即行政作為一旦有侵害人民權益之情事將以準行政處分之法理，使用之得受司法審查，以防行政機關之恣意，而確保人民憲法上之基本權。本件被告前揭行政作為應屬司法院釋字第156號解釋文中所謂「係個案變更，係公法上之單方行政行為」，亦即除有違反都市計畫法第26條規定之違法處分外，更係直接限制一定區域內人民即原告之權利、利益或增加其負擔之單方行政行為，縱非如此，亦屬重大使用原告之權益，原告亦可以準行政處分之法理，提起本件行政訴訟。
（六）綜上所述，被告之作為，違反都市計畫法第26條及第42條規定，亦違背程序正義及實質公平等語，並聲明求為判決：訴願決定及被告臺中市政府100年9月29日第8次臺中市都市計畫委員會於「變更大里（草湖地區）都市計畫（不包括擴大都市計畫地區）（第三次通盤檢討）」案之第5案內容，並經被告內政部101年6月19日內政部都市計畫委員會第782次會議審決將系爭土地維持編定為「機關用地」之審議決議均撤銷。
四、經查，本件原告所有系爭土地，係屬「大里（草湖地區）都市計畫（不包括擴大都市計畫地區）」範圍內之「機關用地（機一）」，並指定供警察局或自來水事業使用。前臺中縣政府依都市計畫法第26條規定，於民國98年起辦理「變更大里（草湖地區）都市計畫（不包括擴大都市計畫地區）（第三次通盤檢討）」案，並以99年9月29日府建城字第09902991952號公告，自99年10月11日起至99年11月10日止公開展覽計畫書、圖30日，徵求異議，並於99年10月22日在前臺中縣大里市圖書館舉辦公開說明會，該公開展覽草案及公開展覽期間人民陳情意見，於提經前臺中縣大里市都市計畫委員會99年5月25日、6月9日、6月23日、6月30日第1至第4次會議審理通過後，嗣因臺中縣市合併，乃提由臺中市都市計畫委員會100年9月29日第8次會議審議完竣（系爭土地經決議維持為「機關用地【機一】」，並取消該機關用地原始指定用途，保留後續其它機關使用需求彈性），被告臺中市政府並以100年11月28日府授都計字第1000229649號函送請內政部都市計畫委員會審查，並經該委員會於101年6月19日第782次會議審決略以：除計畫書草案「文高用地」變更為「住宅區」及「文教區」（供私立青年高中使用）部分，暫予保留外，其餘修正通過（其中變更內容明細表編號第5案之決議內容為：將原計畫「機一用地」「機關用地」【供警察局、自來水使用】變更為「機關用地」【供市政相關單位使用】），並經被告內政部以101年7月13日內授營都字第1010806758號函送會議紀錄，請被告臺中市政府迅依決議辦理後再行報核在案等情，有臺中市（原臺中縣大里市）變更都市計畫審核摘要表、臺中縣大里市公所98年8月17日里市工字第0980023531號公告、被告臺中市政府99年9月29日府建城字第09902991952號公告，臺中縣大里市公所99年7月13日里市工字第0990019143號函暨所附審查會議紀錄、被告臺中市政府100年11月28日府授都計字第1000229649號函暨「變更大里（草湖地區）都市計畫（不包括擴大都市計畫地區）（第三次通盤檢討）」案相關資料、被告內政部101年7月13日內授營都字第1010806758號函暨所附內政部都市計畫委員會101年6月19日第782次會議紀錄附訴願卷及本院卷可稽，復為兩造所不爭執，應堪認定。又依上開臺中市（原臺中縣大里市）變更都市計畫審核摘要表、臺中市都市計畫委員會100年9月29日第8次會議紀錄（第3案）及內政部都市計畫委員會101年6月19日第782次會議紀錄（第6案）之記載，該通盤檢討案係依據都市計畫法第26條規定，所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，核與司法院釋字第156號解釋文所稱「主管機關變更都市計畫」，係指都市計畫之個別變更，有所不同。準此可知，被告臺中市政府100年9月29日第8次臺中市都市計畫委員會於「變更大里（草湖地區）都市計畫（不包括擴大都市計畫地區）（第三次通盤檢討）」案之第5案決議內容，及被告內政部101年6月19日內政部都市計畫委員會第782次會議決議內容（第6案），將系爭土地維持編定為「機關用地」（供市政相關單位使用），係依據都市計畫法第26條規定，所為定期通盤檢討而作必要之變更，本質上乃原都市計畫內容之通盤檢討，而非關於具體事件個別變更之處理，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，性質上屬法規之修正，而非行政處分，揆諸前揭法律規定，原告自不得對之提起訴願，其起訴要件即有不備，於法尚有未合，應予駁回。訴願決定以上開內政部第782次會議決議內容（第6案），係依都市計畫法第20條核定都市計畫前內部之準備工作所作成之會議紀錄，並非行政處分，而決定訴願不受理，其理由雖有不同，惟其駁回之結論並無二致，仍應予維持。原告提起行政訴訟，求為撤銷訴願決定及被告上開會議之決議，均不合法，應予駁回。又本件原告之訴既因不合法而遭駁回，兩造關於本件實體理由之爭執，本院即無再予論述之必要。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國102年3月7日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王德麟
法官許武峰法官詹日賢以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中華民國102年3月7日
書記官詹靜宜