最高行政法院109年度年上字第118號判決

裁判字號：最高行政法院109年年上字第118號判決

裁判日期：民國110年05月06日

裁判案由：公立學校教職員退休資遣撫卹條

最高行政法院判決109年度年上字第118號上訴人 郭香桂 等16人（詳附表1）共同訴訟代理人 吳晉賢 律師被上訴人高雄市政府代表人 陳其邁 被上訴人屏東縣政府代表人 潘孟安 上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年4月27日高雄高等行政法院108年度年訴字第30號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人高雄市政府之代表人原為 韓國瑜 ，嗣陸續變更為 楊明州 、陳其邁，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人均為公立學校退休教育人員，於民國107年6月30日前分別經被上訴人高雄市政府（改制前高雄縣政府核定退休之業務，已因縣市合併改由高雄市政府承受辦理；下均稱高雄市政府）依學校教職員退休條例（下稱舊法）核定退休。嗣高雄市政府依107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新法）第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別重新審定上訴人每月退休所得，並分別以如附表2所示之已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下合稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，提起訴願，遭教育部分別以如附表2所示之訴願決定（下合稱訴願決定）駁回。上訴人仍不服，共同向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並各就其訴願決定及原處分聲明撤銷，以及請求被上訴人應分別給付上訴人如起訴狀附表2(E)所載之金額。經原審108年度年訴字第30號判決（下稱原判決）以上訴人之訴為顯無理由，不經言詞辯論，逕以判決駁回之。上訴人猶未甘服，提起上訴（至於原判決關於上訴人以外之14人部分，因該14人未提起上訴而告確定，此部分不在本件審理範圍）。
三、上訴人起訴之主張、高雄市政府於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：㈠108年8月23日司法院釋字第783號解釋（下稱釋字第783號解
釋）認新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。揆諸憲法第78條及司法院釋字第185號解釋（下稱釋字第185號解釋）意旨，行政法院應受釋字第783號解釋之拘束而為裁判。
㈡釋字第783號解釋意旨雖未論及新法第34條第3項規定之舊法
月補償金部分，惟該給與按舊法規定非一次性領取，且於新法施行後仍未完全給付，當屬構成要件事實尚未完全具體實現，並於新法施行後繼續存在之給付，據此重新審定應領之補償金，亦無違反法律不溯及既往原則。是被上訴人於新法施行後，以上訴人為107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，應依新法規定作成重新審定之原處分，即難認與法不合。
㈢應適用新法之教職員，依新法第3條第3項規定，限於退休、
資遣或撫卹時，具有「現職編制內合格有給專任」之資格者，上訴人退休時為現職編制內合格有給專任之教職員，自有新法之適用。又新法即政府為保障全體退休教育人員仍可繼續領取相關退撫給與之開源節流措施，且符合信賴保護原則、比例原則等憲法原則，故尚難認新法已違反政府負最後支付保證責任之約定及憲法第23條所定之公益目的。
㈣被上訴人據以作成原處分之事實，除與卷附資料相符外，亦
為兩造所不爭，已堪認為真實。故本件無須經調查程序，即足認各該原處分及其訴願決定，並無違法。上訴人提起撤銷訴訟，請求將之撤銷；及以原處分違法為前提，提起之一般給付訴訟，均顯然不能獲得勝訴判決，屬依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回等詞，為其論據。
五、本院查：㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，
得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；但另方面言之，行政訴訟畢竟涉及組織、人員、經費之花費，其設計必須有一定之效能、效率考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，乃配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。是以為求兩造之法律爭議，能得以公允、經濟、迅速、有效之解決，原告之訴如經法院認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之。如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。是以，倘原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。蓋憲法上訴訟權保障，既非單一面向由原告角度觀察，僅就其最佳利益為無限上綱之救濟程序，而應兼顧訴訟資源之有限性，在一定條件下（訴訟要件欠缺以及顯無理由），限制其後續程序之進行，以免侵奪其他國民向法院求為有效權利救濟之資源，更非於法律見解充分溝通而結果明確之情況下，仍進行無謂、冗長且不可能變更訴訟結果之言詞辯論程序，致失正當程序之真義。換言之，於訴訟符合例外一定條件情形下，應替代以經由權衡後之法律保護，賦予行政法院迅速明確之公平裁判義務，儘速安定法秩序，建立當事人間，乃至整體社會後續各項活動之法律基礎。
㈡按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律
及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
㈢經查，上訴人均為公立學校退休教育人員，於107年6月30日
前分別經高雄市政府依舊法核定退休。嗣高雄市政府依新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，以原處分分別重新審定上訴人每月退休所得，為原審確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，而有違憲之問題。然原審業已論明，立法委員 林德福 等38人因行使職權，認新法違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」，原處分所依據之法律即新法第4條第6款、第39條第2項與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背，新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束，上訴人對於高雄市政府所提撤銷訴訟及給付訴訟，在法律上顯無理由等語。是原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。
㈣上訴意旨略以：被上訴人依舊法核定上訴人退休之行政處分
生效時，上訴人之退休金請求權實已確定，應屬業已終結之法律關係，故被上訴人依新法重新審定上訴人之退休給與，並作成原處分，違反法律不溯及既往原則；被上訴人依新法廢止前退休核定函，另作成原處分，導致受益人即上訴人因信賴前退休核定函遭受財產上損失，自應給予合理之補償，原判決遽認與信賴保護原則、比例原則無違，實有判決不備理由之違法；公立學校教職員依舊法請領退休金之權利，屬憲法保障之財產權，對上開權利加以限制，須以法律或法律明確授權之命令訂定，始無違憲法第23條之法律保留原則，退休教育人員之退休給與，屬遞延薪資之給付，並非恩給，故上訴人依行政契約之法律關係已取得之財產權，被上訴人單方面溯及剝奪，應發給相當之補償，以填補上訴人財產權被剝奪之損失，原判決竟認此仍屬政府之財產而採寬鬆審查標準，認無違反財產權保障、比例原則及信賴保護原則，顯有判決不適用法規或適用不當之違法云云。然查：
⒈原審受理繫屬之本案，迄至司法院大法官於108年8月23日
作成釋字第783號解釋，已明揭「新法第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背」、「新法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。基此，公立學校教職員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，已成定論。上訴人對該解釋雖仍有相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適用，未及於法律是否違憲之審查，如認法律有違憲疑義者，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，司法院如針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。本件依上訴人於原審所訴事實，並未指出原處分適用新法有如何之違誤，是並無證據有待聲明或調查，亦無不適用新法上之違背法令問題有待釐清，唯一之法律上爭議即係原處分所適用之新法有無牴觸憲法。惟原處分所據之新法是否違憲爭議，於原審訴訟繫屬中既經釋字第783號解釋闡釋明確，宣告上開規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國各機關及人民，是本件亦已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，而得以此所得之心證翻轉新法並未違憲之可能性。依前揭之說明，本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事，原審以上訴人之訴顯無理由予以駁回，自於法有據。況查，釋字第783號解釋公布迄今僅1年餘，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院大法官重行認定與判斷之必要。是依前揭之說明，上訴意旨指稱釋字第783號解釋有諸多違誤，原審逕予援用，核有違誤等語，核屬一己主觀之見解，尚非可採。
⒉另上訴意旨主張被上訴人未給予上訴人合理及相當補償，
已違反法律保留原則、財產權保障、比例原則及信賴保護原則，而有判決不備理由、不適用法規或適用不當之違法云云。然查，釋字第783號解釋業已敘明公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異，是退撫給與並非遞延工資之給付（理由書第69段）；又上開解釋復指明退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而新法第37條第5項明文規定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」是高雄市政府依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用。況上開解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案，分階段改革，新法之制定，係短程改革之作為，旨在檢討現行制度，期以達成退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第120段）。而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張就財產上損失者予以補償一節，更顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳，無可採取。㈤按行政訴訟法第24條規定，於撤銷訴訟，應以駁回訴願時之
原處分機關為被告機關，始為適格之當事人。經查本件駁回訴願時之原處分機關，均為高雄市政府，並非屏東縣政府，是上訴人贅引屏東縣政府為被上訴人，核屬當事人不適格，應併予駁回。㈥綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用
法規、適用不當之違背法令情事，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年5月6日
最高行政法院第四庭
審判長法官陳國成
法官蕭惠芳法官林惠瑜法官高愈杰法官曹瑞卿以上正本證明與原本無異中華民國110年5月6日
書記官莊子誼