裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第2350號判決
裁判日期：民國90年08月31日
裁判案由：有關土地登記事務
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第二三五○號
原告甲○○訴訟代理人丁○○被告新竹市地政事務所代表人乙○○主任）訴訟代理人丙○○右當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服新竹市政府中華民國八十九年十月二十四日（八九）府行法字第七六五二九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原處分、訴願決定均撤銷。
被告應給付原告新台幣壹拾陸萬伍仟零捌拾元。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告於民國（以下同）八十八年十月二十六日向被告申辦座落新竹市○○段三九二─二地號等一百二十三筆土地分割繼承所有權移轉登記，並繳清登記費及書狀費等規費新台幣（以下同）一六五、○八○元，經被告收件（收件字號第43133、43134號）後以所附證明文件尚有缺失，以八十八年十一月十日地補字第二五四號通知書通知原告補正，惟原告逾期未補正，被告乃依照土地登記規則第五十一條規定，以八十八年十一月二十九日新地一字第四七四號駁回通知書通知原告，並載明申請退還登記規費應於三個月內為之，逾期不受理。原告於八十九年七月十三日向被告申請退還該筆登記規費，經被告以八十九年七月二十日八九新地一字第六一五六號函復，本案已逾規定之退費請求期限，依法不得退還否准所請，原告不服，提起訴願，遭新竹市政府以八十九年十月二十四日（八九）府行法字第七六五二九號訴願決定書為駁回訴願之決定，原告仍表不服，提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠、原告聲明求為判決：如主文所示。
㈡、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告依土地登記細則第一百四十二條及「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第八點之規定課被告三個月內請求退還規費之義務，逾期即不受理，是否違反法律保留原則？又此三個月之期間，屬強制規定或是訓示規定？
㈠、原告主張之理由：
１、本件爭執之關鍵在於被告駁回原告退費請求之依據為何？所為之處分是否有效，誠如被告所云，原處分為依據「土地登記細則第一百四十二條」及「土地登記規費及其罰鍰計繳補充規定第八點」，按其所引土地登記規則第一百四十二條以「登記案件依法駁回者，已繳之登記、及書狀費，得出申請人於三個月內請求退還：：：」。並無逾期不發還之失權之強制規定，被告將之解釋為逾期不退還，顯已逾越母法之範圍，且母法並無具體之授權執行機關，不宜有此剝奪人民權利之解釋權。
２、至於其所引「土地登記規費及罰鍰計徵補充規定第八點」固有「申請退費應於三個月內為之」之用語，惟補充規定，係未經法律授權之行政命令，其位階與法規命令有別。法規命令，得有科處沒入及其他制裁性之規定，此行政法院四十八年判字第五十二號，五十八年判字第二八三號判例及七十七年第一○九七號判決均著有明文。惟有其一定之合法要件，如禁止空白授權，授權之目的、內容、範圍應於母法中明白規定，不得超出母法授權之範圍，此大法官釋字第二六八、三一
三、三七四號亦有明示。被告以「土地登記細則第一百四十二條」及「土地登記規費及其罰鍰計繳補充規定第八點」之規定課人民以三個月內作為之義務，逾期即沒收，涉及限制人民權利，其處罰之構成要件及數額應以法律定之，若法律就其構成要件授權以命令惟補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條「法律保留」之意旨。綜上所述其所引用之補充規定，豈能為加人民以處罰之規定。其既未經法律之授權，豈能就法律所未規定，限制人民之權利加以限制，故認原處分抵觸行政法院判例，中央標準法第四條及大法官會議解釋而無效。
㈡、被告主張之理由：
⑴、按「已繳之登記費及書狀費有下列情行之一者，得由申請人於三個月內請求退還
之：（一）登記申請撤回者。（二）登記依法駁回者。（三）其他依法令應予退還者；申請人於三個月內重新申請登記者，得予援用未申請退還之登記費及書狀費。」土地登記規則第一百四十二條定有明文：「本規則依土地法第三十七條第二項規定訂定之」、「土地登記，除依土地法及其他法律規定外，依本規則辦理之。」、「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記規則，由中央地政機關定之。」分別為土地登記規則第一條、第二條及土地法第三十七條明文規定。土地登記規費之核課係屬土地登記業務之一部分，關於登記規費之退費其他法律並無相關規定，基於行政一體原則，當秉一貫政策辦理，倘認登記機關所遵循之土地登記規則不勝其任，則攸關人民產權登記之效力豈不得其法而無公信？令登記機關無所適從，民眾何能信服？土地登記規則既為經法律授權之法規命令，亦無逾越母法之情形，故本案假前揭規定所為之處分並無違誤。
⑵、大法官會議釋字第三一三號解釋：「：：涉及人民權利之限制其處罰之構成要件
及數額應由法律定之，若法律就其構成要件授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令：：」。按「申請人於三個月內重新申請登記者得予援用未申請退還之登記規費及書狀費」，為土地登記規則第一百四十二條及「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第八點明文，即登記案件經駁回後重新申請者，原繳納之登記費及書狀費准予援用；若係多次駁回均在前次駁回後三個月內重新申請登記者，其已繳納之登記費及權利書狀費亦准予援用。申請退費應於最後一次駁回後三個月內為之」皆已明定准予援用及申請返費之期限應在駁回後之三個月內為之。土地法為特別法其授權中央地政機關訂定土地登記規則及「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」俾登記機關依法行政；揆無抵觸大法官會議釋字第三一三號之意旨，不宜解為空白授權：且此三個月之期限應屬強制規定而非訓示規定：違反三個月之期限即產生失權之效果。蓋若解釋為逾三個月之期限仍得請求，則此三個月之規定豈非成具文？進行退費之申請行為與在其他機關進行補正事項並不牴觸，申請人為維護自身權益應自行注意並斟酌是否得於退費期間內完成補正事項，如不能，則應於期限前一日提出退費申請。被告八十八年十月二十九日駁回理由通知書上，據以明確敘明「申請退還登記規費應於三個月內請求逾期不受理」字樣，對於促請申請人權利請求之注意，被告確盡告知之責。當事人因己疏忽對於退費請求期限應注意而未注意，非登記機關所問，被告否准退費之處分依首揭規定乃依法有據。
理由
一、按公法上請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項，此經司法院釋字第四七四號解釋釋示在案，若法律本身未為規定，而由施行細則或其他行政規則訂定者，即屬違憲，在法律未明定前，應類推適用相關法律關於消滅時效期間之規定。另按行政程序法第一百三十一條第一項規定：公法上請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅，至行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，應推類適用民法消滅時效之規定。本件原告於八十八年十月二十六日向被告申辦座落新竹市○○段三九二─二地號等一百二十三筆土地分割繼承所有權移轉登記，並繳清登記費及書狀費等規費一六五、○八○元，經被告收件後以所附證明文件尚有缺失，通知原告補正，惟原告逾期未補正，被告乃依照土地登記規則第五十一條規定，通知原告駁回申請，並載明申請退還登記規費應於三個月內為之，逾期不受理。原告於八十九年七月十三日向被告申請退還該筆登記規費，經被告以本案已逾規定之退費請求期限，不得退還否准所請等情，有八十八年十月二十六日被告收費收據、收件字號第四三一三三、四三一三四號土地登記申請書、八十八年十一月十日地補字第二五四號通知書、八十八年十一月二十九日新地一字第四七四號駁回通知書、八十九年七月二十日八九新地一字第六一五六號原處分函等件為證，並為兩造所不爭，堪認為實。原處分及訴願決定之理由無非以：土地登記規費之核課係屬土地登記業務之一部分，關於登記規費之退費其他法律並無相關規定，基於行政一體原則，當秉一貫政策辦理，倘認登記機關所遵循之土地登記規則不勝其任，則攸關人民產權登記之效力豈不得其法而無公信？令登記機關無所適從，民眾何能信服？土地登記規則既為經法律授權之法規命令，亦無逾越母法之情形，土地法為特別法其授權中央地政機關訂定土地登記規則及「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」俾登記機關依法行政；且此三個月之期限應屬強制規定而非訓示規定：違反三個月之期限即產生失權之效果，固非無據。惟查：
（一）、本件原告向被告申請退還者，係已繳之登記費及書狀費等規費一六五、○八
○元，係屬公法上之請求權，而原處分據以否准原告請求退還登記費及書狀費等規費一六五、○八○元，係依據土地登記規則第一百四十二條及「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第八點之規定，顯係以原告之公法上請求權，因時間經過而消滅，應為公法上請求權之消滅時效之規定，但上開規定均係行政機關所作之法規命令或行政規則，並非中央法規標準法第四條所定之法律，自不得規範公法上請求權之消滅時效事項，而應以法律定之。揆諸首開司法院釋字第四七四號解釋，則關於公法上消滅時效之公法上請求權之屬於憲法上法律保留事項，本院自不受上開土地登記規則第一百四十二條及「土地登記規費及其罰鍰計徵補充規定」第八點之規定拘束，而不予以適用。則原處分為否准原告申請，即失所依據。
（二）、退萬步言，姑不論土地登記規則第一百四十二條及「土地登記規費及罰鍰計
徵補充規定」第八點之違反司法院釋字第四七四號解釋，就從土地登記規則第一百四十二條僅規定：「已繳之登記費及書狀費，．．．．得由申請人於三個月內請求退還」「土地登記規費及罰鍰計徵補充規定」第八點亦僅有「申請退費應於三個月內為之」規定，其條文之文義，並非對退費請求權消滅時效之失權規定，應僅係對行使退還權利時間之訓示規定而已。被告更不得以此為否准退還請求之依據。
（三）、此外又查其他如土地法或相關法律，並無「登記費及書狀費等規費」退還請
求權消滅時效之規定，本件自應適用前引行政程序法第一百三十一條第一項之規定，其公法上請求權之消滅時效為五年，至行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，應類推適用民法消滅時效之規定。本件被告以八十八年十一月二十九日新地一字第四七四號駁回通知書通知原告，並載明申請退還登記規費應於三個月內為之，逾期不受理。原告於八十九年七月十三日向被告申請退還該筆登記規費，並未逾消滅時效，則原處分否准原告申請退還登記費及書狀費等規費一六五、○八○元，即屬於法無據。
三、綜上所述，本件原告請求退還登記費及書狀費等規費一六五、○八○元，被告否准其申請，顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，為有理由，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告給付應退還之登記費及書狀費等規費一六五、○八○元，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，准如主文第二項所示之請求。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年八月三十一日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官劉介中
法官黃清光法官黃本仁右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年八月三十一日
書記官黃明和