裁判字號：高雄高等行政法院90年訴字第1385號判決
裁判日期：民國90年08月31日
裁判案由：徵收補償
高雄高等行政法院判決九十年度訴字第一三八五號
原告乙○○
丙○○兼右二人訴訟代理人甲○○被告高雄市政府代表人丁○○市長訴訟代理人戊○○
己○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十年四月三日台（九十）內訴字第九○○二八三○號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告甲○○、乙○○、丙○○共有坐落高雄市○○區○○段二小段第一五七九地號土地，應有部分各為六一四三四分之二五六三，前於民國四十八年間因被告實施都市計畫而開闢為九如路、十全路及博愛路之部分道路用地，作為公眾通行使用至今。原告於八十九年八月二十四日向被告陳情，請求被告徵收補償，惟被告於八十九年九月三十日以八九高市府工新字第三五七四九號函復略以該土地作為道路用地歷時已久，將納入既成道路處理方式辦理，並俟通盤研擬既成道路用地解決辦法定案後，再據以辦理。原告不服，循序提起訴願亦遭駁回，遂提起本行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⑴被告應就原告甲○○、乙○○、丙○○共有坐落高雄市○○區○○段二小段第
一五七九地號土地，應有部分各為六一四三四分之二五六三作成徵收及補償之處分。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：⒈原告甲○○、乙○○、丙○○等三人共有坐落於高雄市○○區○○段二小段第
一五七九地號土地，應有部分各為六一四三四分之二五六三，前於四十八年間遭被告實施都市計畫而開闢為九如路、十全路及博愛路之部分道路用地，作為公共使用，然被告對前揭土地迄今尚未辦理徵收，且未給予合理之補償費。原告等遂於八十九年八月二十四日向被告陳情，請求徵收並發給補償費。被告以八十九年九月三十日八九高府工新字第三五七四九號函覆原告，略以：系爭土地作為道路用地，歷時已久，故將併入既成道路處理方式辦理，俟通盤研擬既成道路用地解決辦法定案後，再據以辦理云云。原告等對被告之決定，實難甘服，爰依法提出訴願，並被內政部以九十一年四月三日台（九十）內訴字第九○○二八三○號訴願決定駁回。
⒉按「修築市區道路所需土地，得依法徵收。」，市區道路條例第十條定有明文
。查本件被告於四十八年實施都市計畫開闢九如路、十全路、博愛路等工程，原告所有前揭土地位於前揭工程之範園，被告漏未辦理徵收，而逕行開闢，延宕迄今，均未辦理徵收，嚴重損及原告權利。
⒊又「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存
續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，．．．。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」，司法院釋字第四○○號著有明文。該解釋並於理由書中進一步表示：「．．．憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定．．．。惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因而受益者，應享有相當補償之權利．．．」。經查，與原告所有前揭土地同地段、地號之土地，除原告所有應有部分外，盡為被告辦理徵收完畢，獨原告所有土地迄未辦理徵收，顯與平等原則相違，且前揭司法院大法官會議解釋既認原告應有相當補償之「權利」，為此，特具狀提起本件訴訟，請求被告對原告所有前揭上地依法辦理徵收並予補償。
乙、被告主張之理由：⒈本件系爭土地被告所屬地政處前已完成徵收程序，且參照行政法院二十四年判
字第十八號判例徵收為原始取得，所有權人應為高雄市，乃以八十五年二月囑託地政事務所補辦徵收移轉登記為高雄市所有，惟經財政部國有財產局南區辦事處、財政部高雄市國稅局提出異議，其認為依土地法第四十三條規定登記有絕對效力，系爭土地既已依法完成國有登記，應不得再囑託所轄地政事務所辦理移轉為市有，並應即恢復登記為國有。案經請示內政部函釋略以：按「依本法所為之登記，有絕對效力」，為土地法第四十三條所明定。本案土地於未辦竣徵收移轉登記前買賣登記予第三人，如經第三人為善意，則其權益仍應受土地登記公信力之保護。本案土地既已由第三人之繼承人辦理抵繳遺產稅而移轉為國有，應有土地法第四十三條之適用。依行政院六十二年八月九日台六二內字第六七九五號函釋：「．．．依照司法院院字第一九一九號解釋，在司法上之真正權利人，得對於登記名義人主張登記原因無效或撤銷，提起塗銷之訴，如不涉及私權爭執無人告爭時，原處分機關或其有監督權之上級機關，認為原行政處分顯有法律上之瑕疵，自得依職權予以撤銷．．．」，其前提為尚無善意第三人取得該土地相關權利，至此本件逕為囑託補辦徵收移轉登記為市有，與上開函釋似有不合，遂再囑託地政事務所將該已移轉登記為市有之國、私有地回復為原登記名義人。
⒉為維護被告權益，被告再依上開函釋意旨暨內政部八十一年三月九日台八一內
地字第八一七一五○一號函示：「被徵收土地未辦妥徵收移轉登記，致原所有權人死亡後，其繼承人申請將部分土地抵繳遺產稅，並已辦畢為國有，原徵收機關可依法訴請塗銷該項登記。」，乃聘請律師向法院訴請塗銷該國、私有之登記，惟第一、二審法院均判決被告敗訴，而該案被駁回係因原告提出林火木、 陳倉稟 向 郭榮昌 買受本件系爭土地六分之一持分時，土地登記簿上有郭榮昌就本案土地有六分之一持分之登記，林、陳二人係信賴該登記，而善意向郭榮昌買受該持分，應受土地法第四十三條規定之保護之抗辯，而被告就原告非因信賴土地登記而不受土地法第四十三條保障之原因事實，並未能舉證以實其說。本案由於歷時已久，被告雖竭盡所能蒐集相關資料並提起第三審上訴，終經最高法院以被告對上開塗銷土地所有權移轉事件之第二審民事判決如何違背法令無法為具體指摘而裁定駁回。茲查，本件系爭土地早期申請登記資料已依法銷毀，被告實無法提出林、陳二人非因信賴登記而善意向郭榮昌買受系爭土地之相關証據資料，縱提起再審之訴，勝訴機率不大，遂對上開確定民事判決未再提起再審之訴。故原告謂「漏未辦理徵收，而逕行開闢」與事實不符。
⒊又土地徵收，應依土地徵收條例第一條二項「土地徵收，依本條例之規定，本
條例未規定者，適用其他法律之規定。」、同條第三項「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」，及第二條「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第十三條「申請徵收土地或土地改良，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、第十四條「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、第十五條「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」規定為之。另司法院釋字第四○○號解釋言明「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。從而，原告在無徵收處分存在之前提下，依行政訴訟法第八條規定，提起給付之訴請求被告給付系爭土地補償徵收費，於法亦有未合，應予駁回。
⒋末查，被告就系爭土地並非不予徵收補償，乃囿於被告目前編列預算開闢之道
路，係以尚未依都市計畫線開闢或打通拓寬之道路用地為優先考量，而本案土地作為道路用地歷時已久，遂將併入既成道路處理方式辦理並無不妥之處，職故，原告之訴顯與事實相悖，並無理由。
理由
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」，為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。又原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項亦定有明文。
二、本件原告主張略以：原告甲○○、乙○○、丙○○等三人共有坐落高雄市○○區○○段二小段第一五七九地號土地，應有部分各為六一四三四分之二五六三，前於四十八年間遭被告實施都市計畫而開闢為九如路、十全路及博愛路之部分道路用地，作為公眾通行使用，惟被告迄今仍未辦理徵收，嚴重損及原告權利。同時參酌司法院釋字第四○○號解釋人民之財產應予保障之意旨，爰請求被告對原告共有之系爭土地予以徵收，並予以補償云云。而被告則以：系爭土地早於四十八年間即經被告所屬地政處完成徵收程序，然因未辦竣徵收移轉登記，以致原系爭土地所有權人郭榮昌再因買賣移轉予原告之父親陳倉稟。嗣雖經被告對原告提起塗銷土地所有權移轉事件之訴訟，然遭最高法院判決敗訴確定。系爭土地並非不予徵收補償，乃囿於被告目前編列預算開闢之道路，係以尚未依都市計畫線開闢或打通拓寬之道路用地為優先考量，而系爭土地作為道路用地歷時已久，遂將併入既成道路處理方式辦理，並無不妥。此外，依土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所規定，被告並無權徵收系爭土地。又司法院釋字第四○○號解釋言明「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因等語，資為抗辯。
三、經查，土地徵收乃國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力之作用，對私有土地給予相當之補償後，以行政行為強制取得私有土地所有權，以供公共設施或公共事業之用。本件系爭土地雖因被告於四十八年間實施都市計畫而開闢為九如路等道路，作為公眾通行使用，迄今仍未辦理徵收補償，致原告共有系爭土地受到法令限制而無法自由使用收益，此固與憲法保障人民私有財產權之宗旨不符，惟系爭土地應否徵收及應如何徵收，於土地徵收條例八十九年二月二日經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。茲觀諸該條例規定，徵收土地應由中央主管機關核准之。而所謂中央主管機關係指內政部，亦如前述，準此，有關土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，則各地方政府就其都市○○區○○道路用地或其他公共設施保留地本無准否徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分，是原告請求被告就其共有之系爭土地予以徵收，於法自有未合。其次，有關土地徵收及補償之相關事宜，依土地徵收條例規定，土地徵收程序，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再由需用土地人提出徵收土地之申請，報經中央主管機關內政部核准後，該管直轄市或縣（市）主管機關於接獲核准徵收案時，應即予公告，其公告期間為三十日。至徵收土地之補償費，則由需用土地人將補償地價繳交該管直轄市或縣（市）主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則該土地徵收案即失其效力。又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服直轄市或縣（市）主管機關之查處者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服該復議結果者，即得依法提起行政救濟等情，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十及二十二等條文之規定自明。職故，司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違，惟該號解釋文內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，惟亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指其提供土地作為既成道路而供公眾使用之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此觀該號解釋之理由書中敍明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」亦可明瞭，足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。至需用土地之地方政府擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，而向中央主管機關即內政部提出申請，固為內政部核準徵收土地之前提要件，然地方政府在財政許可之範圍內，對其轄區內長期供公眾使用之道路本有向內政部請求准予徵收之職責，而不應任由土地所有權人承受是項負擔，惟地方政府向內政部申請徵收土地與否，依現行之法律規定，乃為需用土地人即地方政府本身裁量權行使之範圍，至土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務，從而原告請求被告就其共有之系爭土地予以徵收，依法尚非有據，自無從准許。再者，國家機關因徵收人民之財產，依法應給予相當之補償，是以，補償金之發放係伴隨徵收行為而至。本件原告既無從請求被告為徵收系爭土地之處分，自亦無請求被告發放補償金之請求權，自不待言。
四、末查，各地方政府如因財政困難，縱不能對其所轄供公眾使用之私有道路土地予以徵收補償，相關單位亦應訂定期限籌措財源，逐年辦理徵收補償或以他法彌補其損失，方符憲法保障人民財產權之意旨。茲按行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「一、第一階段：．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。二、第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：⒈第一優先：道路寬度超過十五公尺者。⒉第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。⒊第三優先：道路寬度未達八公尺者。」，業對各地方政府之土地徵收排定先後順序，用以實踐司法院釋字第四○○號解釋之意旨，足見中央政府對相關問題亦已著手陸續解決，併此敘明。
五、綜上所論，本件原告請求被告應徵收其共有之系爭土地，尚非有據；其一併請求被告發給補償金，亦無理由。原處分及訴願決定駁回原告之請求，其理由雖與本院前揭之論述有異，惟其結論尚無不同，應仍予維持。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，洵無理由，應予駁回。又原告之請求，法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年八月三十一日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官林茂權法官蘇秋津法官邱政強右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十年八月三十一日
法院書記官涂瓔純