裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第3220號判決
裁判日期：民國96年04月19日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03220號原告八大電視股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人丙○○
乙○○被告國家通訊傳播委員會代表人 蘇永欽 （主任委員）訴訟代理人戊○○
丁○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國95年7月18日院臺訴字第0950086969號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係衛星廣播電視事業，行政院新聞局以其經營之「八大第1台」頻道，於民國（下同）95年1月4日23時許播出之「世界第一等」節目，其中「菲律賓吃貓肉的村子」單元，呈現殺貓、剝皮、剁肉等血腥畫面，逾越「輔導級」尺度，違反衛星廣播電視法第18條第1項規定，且原告所經營之「八大第1台」頻道前因違反同一法條規定，經該局以92年5月1日新廣四字第0920621682號及94年6月2日新廣四字第0940623024號行政處分書核處在案，原告係再次違規，乃依同法第36條第1款及「行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」第1點第1款第1目規定，以95年1月24日新廣四字第0950620891號行政處分書，處原告新台幣（下同）15萬元，並請立即改正。原告對行政院新聞局上開95年1月24日處分不服，提起訴願（其間衛星廣播電視法之主管機關，自95年2月22日起變更為被告），遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、新聞局雖發函原告限於文到5日內提出陳述書，惟該局未待原告陳述，即交由「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，作出原處分，顯未遵行正當法律程序原則：
⑴新聞局於95年1月10日以新廣四字第0950620670號函原告，
指稱系爭節目違反衛星廣播電視法，令原告於文到後5日內提出陳述書。原告同年月11日收受後，旋於期限內之同年月16日提出陳述書，詎新聞局未待收受原告之陳述書，即先於同年月13日提交諮詢會議評鑑，並作出系爭節目內容違反分級規定之處分，未給予原告充分之程序保障，違反正當法律程序原則。
⑵新聞局為建立專業觀念及避免少數同仁之主觀好惡為恣意處
分，特設「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」制度，邀請社會公正客觀之專業人士擔任諮詢委員，不定期召開會議，由諮詢委員審酌個案情節，提供客觀諮詢意見，則諮詢會議評鑑時，新聞局應將原告之陳述理由提交諮詢委員審酌。詎新聞局未待原告之陳述，逕行召開諮詢會議，致該會議未充分審酌原告之陳述內容，即認定系爭節目內容已逾越「輔導級」尺度，顯與該會議制度之設立目的相悖，亦有行政院95年2月10日院臺訴字第0950080878號、95年1月20日院臺訴字第0950080962號及94年12月23日院臺訴字第0940093667號訴願決定可參。
２、原處分及訴願決定核處原告所憑恃之電視節目分級處理辦法為高度不確定之法律概念，引用時應參酌具體事證謹慎為之，以避免流於恣意主觀，有礙法安定性之要求：
⑴原處分及訴願決定核處依據之電視節目分級處理辦法第9條
附表二規定，輔導級節目不得播出之特殊內容者，如「強調血腥、暴力、恐怖之情節」、「足以影響少年身心健康或引發模仿者」．．等均屬高度不確定之法律概念，且涉及個人主觀意識之判斷標準，行政機關引用此類條文之際，應參酌所有具體事證以為判斷根據，以免流於恣意主觀，逾越裁量權限而有濫用之虞。
⑵新聞局僅以系爭節目內容呈現殺貓、剝皮與剁肉等過程，即
引導出原告製作之節目有「殘殺畫面而影響兒童、少年身心健康」之不良效果，對於新聞局（或諮詢會議）之認定過程究竟如何、有無相反意見提出、是否所有剝皮與剁肉之畫面皆應禁止、最後係依據何具體事實認定該節目內容該當電視節目分級處理辦法之構成要件？新聞局皆未為說明，其恣意作出剝奪原告權利之處分，有礙法安定性之要求。
３、原告製作之系爭節目為擴展閱聽大眾視野，介紹世界各地多元文化之奇風界俗，以達對不同文化相互包容尊重之社會教化作用。系爭節目單元介紹菲律賓某一當地村落SanFernandoPampanga，依當地村長表示，因居民多為貧苦人家，自古以來即有將貓作為日常食材之特殊飲食習慣，即便今日經濟情況稍有改善，後代仍保留此種習俗，甚者更認為食貓肉有治癒氣喘病之效用，此有經律師簽名作證及馬尼拉法院認證之當地村長信函可參。是原告呈現此特色習俗時，以尊重與理解當地風俗為前提，拍攝手法與一般電視節目介紹料理時之畫面相同，且程序多以遠鏡頭處理外，宰殺過程僅占總節目兩分多鐘長度，何有新聞局所謂「強調」血腥、暴力、恐怖之情節？故原處分及訴願決定均屬違誤。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按衛星廣播電視法第18條第1項規定：「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」違反者，依同法第35條第3款規定予以警告；復按同法第36條第1款規定，經依前條（即第35條）規定警告後，仍不改正者，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。
２、原告經營之「八大第1台」頻道於95年1月4日23時許播出之「世界第一等」節目，其中「菲律賓吃貓肉的村子」單元呈現「殺貓、剝皮與剁肉」過程，畫面血腥，情節令人驚恐不安。該節目內容經行政院新聞局95年1月13日召開之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」討論，認定已逾越「輔導級」尺度，違反衛星廣播電視法第18條第1項規定。嗣經該局依諮詢會議建議處理方式，並充分審酌原告陳述意見內容，始決定依同法第36條第1款及「行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」第1點第1款第1目規定，處原告15萬元罰鍰，並請立即改正，其認事用法並無違誤。
３、新聞局係於95年1月17日收受原告所提陳述書，而該局於95年1月13日將該節目內容送請諮詢會議評鑑，惟其作成處分時，已有斟酌原告陳述書所提意見（原處分書之處分理由及法令依據第1點參照）具體論駁，與原告所提上開3份行政院訴願決定書之情形有別。又原告就新聞局94年6月2日處分書，已提起訴願及行政訴訟，遞遭駁回在案，現已上訴救濟中。
４、按電視節目分級處理辦法之實施，係為顧及節目之創意及內容之完整性，並兼顧維護兒童、少年身心健康，提供觀眾選擇之參考。該辦法除明定各級別節目之規範外，並另增加各級內容例示說明附表，將各級不得播出之特殊內容，依「暴力、血腥、恐怖」、「性行為、色慾或具性意涵」、「不當之言語、動作」、「靈異等超自然現象」等分類例示說明，相關內容之訂定與修正均向政府單位、社會單位、各電視業者及其相關團體徵詢意見並進行公聽程序，絕無原告所稱為高度不確定之法律觀念及流於恣意、主觀之情事。
５、按電視節目分級處理辦法第3條第2項附表一規定，衛星電視一般頻道每日23時至隔日上午6時可播送「輔導級」節目。
系爭節目於23時許播出，其時段已屬「輔導級」時段，卻標示「保護級」，且依同辦法第9條附表二所載例示說明，強調血腥、暴力、恐怖之情節為「輔導級」不得播出之特殊內容，系爭節目之單元內容播出殺貓、剝皮、剁肉等血腥畫面，完整呈現恐怖殘殺之過程，已逾越「輔導級」之標準，自不得於該時段播送，故新聞局審酌其違法事實符合法律構成要件，依職權作最終認定核處，誠無不當。
６、按電視節目分級處理辦法第9條附表二所載例示說明各種級別及不得播出之內容，係供衛星廣播電視節目業者遵行，自應有其客觀性及適用一般性，衛星廣播電視事業在製播時應嚴加編審、過濾，善盡注意義務，且在公共利益及知的權利兼顧下，謹慎為之。縱原告稱系爭節目係呈現菲律賓風俗文化，且程序多以遠鏡頭處理，以及宰殺過程僅占總節目2分多鐘長度，並無原處分所謂「強調」血腥、暴力、恐怖情節云云，惟其殘殺畫面已影響兒童、少年身心健康，為保障觀眾收視權益並避免產生不良影響，衛星廣播電視事業自應就其違規行為負法律上之責任。
７、按節目之呈現，首應衡酌法律規定與事實呈現之優先次序，應在不違法情況下，始得以傳達事實真相。再者，所呈現之內容，如無利於社會風氣，或有助長血腥、暴力風氣之虞者，是否有詳細報導之必要？此即媒體所負之社會道德責任。鑒於電視媒體所表達之影音內容與方式，具有強大之傳播力量，亦應以正面之報導匡正人心，始能提振媒體之教化功能，此即媒體自律精神之體現。原告為衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規定，任令其頻道違規播出違法之畫面內容，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任，其所稱實屬卸責之詞，故新聞局依法核處，誠屬適當適法。
理由
一、按「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰．．三、違反第18條第1項．．規定者。
」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。」衛星廣播電視法第18條第1項、第35條第3款及第36條第1款分別定有明文。次按，主管機關依衛星廣播電視法第18條第1項前段授權訂定之「電視節目分級處理辦法」第3條第2項附表1規定，電視事業應按節目分級依規定時段播送，保護級於6時至16時、21時至翌日6時播放，輔導級於深夜23時至翌日6時播放。同辦法第5條規定：「電視節目無第4條所列情形，但涉及下列情形之一，不適合兒童觀賞者，列為『輔』級：
一、涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥、恐怖、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者。二、有褻瀆、粗鄙字眼或對白有不良引喻者。」同辦法第6條規定：「電視節目無前2條所列情形，但涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞，須父母、師長或成年親友陪同予以輔導觀賞，以免對兒童心理或行為產生不良影響者，列為『護』級。」同辦法第9條規定：「第4條至第8條及各級不得播出之特殊內容例示說明如附表二。」及同辦法第9條附表二所載電視節目特殊內容例示說明，強調血腥、暴力、恐怖之情節為「輔導級」不得播出之特殊內容。又行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點規定：「本局處理衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準：（一）構成第36條規定者：處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。1.第1次適用第36條之罰鍰，自新台幣10萬元起算，再次適用且違反同一法條違法事證時，不問所經時間長短，每次增處罰鍰新台幣5萬元。．．」已分別就違反衛星廣播電視法第36條、第37條．．等不同情節，訂定不同之處罰額度，復依據違反次數之多寡等訂定不同之裁罰標準，核與衛星廣播電視法之相關規定並無牴觸，自得予以援用。
二、本件原告係衛星廣播電視事業，行政院新聞局以其經營之「八大第1台」頻道，於95年1月4日23時許播出之「世界第一等」節目，其中「菲律賓吃貓肉的村子」單元，呈現殺貓、剝皮、剁肉等血腥畫面，逾越「輔導級」尺度，違反衛星廣播電視法第18條第1項規定，且原告所經營之「八大第1台」頻道前因違反同一法條規定，經該局以92年5月1日新廣四字第0920621682號及94年6月2日新廣四字第0940623024號行政處分書核處在案，原告係再次違規，乃依同法第36條第1款及「行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」第1點第1款第1目規定，以95年1月24日新廣四字第0950620891號行政處分書，處原告15萬元，並請立即改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、被告提出95年1月13日召開之94年度第12次廣播電視節目暨廣告諮詢會議決議、廣播電視節目及廣告諮詢意見彙整表，及系爭節目側錄帶等資為其處分之依據，雖原告就系爭節目內容有所爭執，惟經本院於96年4月12日勘驗原告經營之「八大第1台」頻道於95年1月4日23時許播出之「世界第一等」節目中「菲律賓吃貓肉的村子」單元之側錄帶，其勘驗結果為：「系爭節目係於95年1月4日22時30分起至23時30分止在原告經營之『八大第1台』播出之『世界第一等』節目，從23時02分起，節目開始介紹菲律賓村莊有吃貓肉之習俗，主持人一開始先訪問當地最早吃貓肉之家族．．在23時08分45秒左右，節目畫面右下角出現『護』之節目分級標示，然後畫面呈現抓貓之過程（有到別人家裡抓貓）．．主持人並開始訪問抓貓的人（詢問抓貓所需時間、抓哪一種貓來吃、肉質如何及外面有無販賣貓肉等等）．．23時13分開始，畫面呈現當地村民已經抓到貓，並且將抓到的貓倒吊起來，開始去毛、剝皮、剁貓肉及烹煮貓肉等畫面，烹煮貓肉過程中，主持人訪問當地村民表示，他們相信貓有九條命，所以烹煮貓肉過程要十分仔細，而且母貓的內臟不能吃，主持人在節目中也強調他自己有在養寵物，所以心理很沈重，他自己不敢回頭看殺貓的過程，因為貓被抓的時候，感覺自己好像是獵人，只是將當地文化忠實地呈現給觀眾，大家不敢看，他也沒辦法等語」，對於上開勘驗結果，兩造均表示不爭執，並有系爭節目側錄帶附卷為憑。
２、「電視節目分級處理辦法」乃衛星廣播電視法第18條第1項前段授權主管機關所訂定，而法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定（司法院釋字第432號、第545號解釋意旨參照）。查「電視節目分級處理辦法」第4條、第5條、第6條、第7條，已明揭「限制級」「輔導級」「保護級」及「普遍級」之電視節目分級標準，並於同辦法第9條附表二明示第4條至第8條及各級不得播出之特殊內容例示說明，客觀上得理解「輔導級」電視節目，係對於兒童心理有不良影響之虞者，不適合兒童觀賞之電視節目，此為受規範者所得預見，其範圍應屬可得確定者，而法律就前揭違法行為無從鉅細靡遺悉加規定，因以不確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認。
３、原告所播出之系爭節目，就節目表達意念等整體觀之，顯非兒童在一般日常生活起居中尋常易見之景象，對於兒童心理有不良影響之虞，在客觀上得理解為不適合兒童觀賞之電視節目，且為受規範者之原告所得預見。原告為衛星廣播電視事業，自應特別注意其播出之節目不得有強調血腥、恐怖之情節，以免對觀賞之兒童造成不良影響，惟原告播出之系爭節目內容，完整呈現倒吊貓隻、去毛、剝皮與剁肉．．．等殘殺過程（未以馬賽克鏡頭處理系爭節目畫面），屬輔導級不得播出之特殊內容，卻對外標示保護級，除違反保護級規定，亦已逾越輔導級之標準，所訴「殺貓、剝皮與剁肉」為菲律賓風俗文化，具有文化風俗之教育意涵云云，然其殘殺畫面已足以影響兒童心理健康，明顯違反衛星廣播電視法第18條第1項以及電視節目分級處理辦法之規定，所訴自無可採。
４、新聞局為避免少數同仁之主觀好惡即對業者作成處分，影響業者權益，並保持在專業觀念上能與社會脈動與時俱進，特邀請社會各界公正、客觀之專業人士擔任「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」委員，不定期召開會議，由諮詢委員審酌個案情節，提供新聞局在節目認定上之客觀諮詢意見。新聞局作業流程將其初步認有違法之節目，提出由多數民間人士所組成之上述會議評議，再參考評議結果，始為終局之決定，無非使處分之結果更趨於客觀、周延，避免專斷。本件亦依循上開模式進行「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」之評議，有會議紀錄及諮詢意見彙整表附卷可參，更擔保原處分作成之正確性，均符合行政程序法第1條所定公正、公開與民主原則之要求。
５、本件雖係在新聞局以95年1月10日新廣四字第0950620670號函請原告於文到後5日內提出陳述書屆期前，即已召開「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」評鑑，但該諮詢會議並非法定組織，意見僅供新聞局內部參考，並無拘束機關判斷之效力。且新聞局作成原處分之時間為95年1月24日，有原處分書在卷可稽，自難謂新聞局作成原處分前，有未及審酌原告95年1月16日（被告收文日期為95年1月17日）所提陳述意見書之情事。況原處分書「處分理由及法令依據」第1點亦明確載明上開陳述意見書已在審酌之列，則原告訴稱「新聞局雖發函原告限於文到5日內提出陳述書，惟該局未待原告陳述，即交由廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑，作出原處分，顯未遵行正當法律程序原則」云云，洵非可採。
６、末查，原告前曾因違反衛星廣播電視法第18條第1項規定，分別經新聞局以92年5月1日新廣四字第0920621682號及94年6月2日新廣四字第0940623024號行政處分書，核處警告、10萬元罰鍰處分在案，有上開處分書附本院卷可稽，竟再為本件違反衛星廣播電視法第18條第1項之違章行為，則新聞局依衛星廣播電視法第36條第1款規定作成原處分，自屬合法。又依行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點規定，違反衛星廣播電視法第18條行為而構成同法第36條規定之違章者，每次增處罰鍰5萬元，查前次處分（即新聞局94年6月2日新廣四字第0940623024號行政處分書）既係核處原告10萬元罰鍰，則本件新聞局處分原告15萬元罰鍰，亦屬有據。
三、原告為衛星廣播電視事業，竟播出逾越「輔導級」尺度之節目，違反衛星廣播電視法第18條第1項規定至明，且原告前因違反同一法條規定，經新聞局分別以92年5月1日新廣四字第0920621682號及94年6月2日新廣四字第0940623024號行政處分在案，本件係原告再次違規，新聞局經審酌其違法情節，依衛星廣播電視法第36條第1款及「行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」第1點第1款第1目規定，以95年1月24日新廣四字第0950620891號行政處分書，處原告15萬元罰鍰，並請立即改正，徵諸前揭規定及說明，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴求為撤銷，並無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年4月19日
第三庭審判長法官姜素娥
法官吳東都法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年4月19日
書記官方偉皓