裁判字號：最高行政法院98年判字第1024號判決
裁判日期：民國98年09月03日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
98年度判字第1024號上訴人甲○○(即 林武雄 等21人之被選定當事人)被上訴人臺北縣政府代表人乙○○上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國96年8月10日臺北高等行政法院95年度訴字第629號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣選定人（姓名詳如原判決附表一所示）所有坐落臺北縣汐止市○○段社后下小段397-1地號等16筆土地（下稱系爭土地），係需用土地人經濟部水利署為興建內溝溪中游段河道整治工程（第一標、第二標）（臺北縣轄）所需，奉內政部民國（下同）93年10月28日台內地字第0930014857號函准予徵收及先行使用，並經被上訴人93年11月18日北府地用字第0930775212號函（下稱被上訴人93年11月18日公告）公告徵收，公告期間自93年11月19日起至93年12月20日止。選定人中之 陳英美 、 林其洛 、 林其昶 、林武雄、 蘇秀裁 、 許澄清 、 許澄友 、 陳衍昌 、 林建華 （改名為 林鈺聰 ）及上訴人，先以93年12月未具日期陳情書，請求被上訴人重新評定公告現值；嗣於93年12月14日除 許坤洋 、 許坤金 、 許滋仁 、 鄭條宗 、 林妲 以外之選定人與訴外人 林三發 等人（有林三發、 林有福 、 林忠明 、 林忠和 、 林文智 、 鄭國周 、 蘇章彬 、 蘇章傳 等人），再以異議書主張本件土地徵收補償費偏低，經被上訴人以94年1月13日北府地價字第0930847318號函（下稱被上訴人94年1月13日函）復查處情形。惟上開異議人仍不服，並與於93年12月14日未提異議之鄭條宗、林妲、許坤洋、許坤金等人，於94年1月27日申請復議，被上訴人於94年3月25日召開臺北縣地價及標準地價評議委員會（下稱臺北縣地評會），並請異議人或復議人之代表列席陳訴意見，經審議後作成決議：「請汐止地政事務所近日安排各委員至現場會勘，並檢視本案有無重新檢討必要。經委員會勘後無其他意見者，本案照辦法通過；如有修正理由，請提下次會議討論。」。嗣經臺北縣汐止地政事務所於94年3月31日邀集各委員至現場會勘，並經多數委員認同本件地價之訂定，被上訴人乃以94年4月13日北府地價字第0940308087號函（下稱原處分）復上訴人（並請上訴人轉知其他異議人）。部分異議及復議人不服，又與未經異議及復議程序之許滋仁共同提起訴願，經訴願決定以許坤洋、許坤金、許滋仁未列名於內溝中游段河道整治工程（第一標、第二標）（臺北縣轄）用地土地地價補償費公告、發放清冊（下稱補償費公告清冊）內，非地價補償之相對人，而為不受理之決定；對其餘訴願人作成訴願駁回之決定。共同訴願人中之如原判決附表一所示選定人遂選定上訴人為被選定人，提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：被徵收土地中之臺北縣汐止市○○段社后下小段13-1、14-2、14-3地號等土地，原所有權人為 許必悶 ，許必悶死亡遺有2子，分別為長男 許火條 （次男已歿）、參男許滋仁；而許火條也已死亡，其繼承人為許坤洋、許坤金，是選定人許滋仁、許坤洋、許坤金等3人應為合法當事人。至上訴人本人與本件亦具有共同利益，被上訴人不得以上訴人所獲得之補償價較高於其他人，即認定上訴人未表不服而不具當事人資格。次查，本件系爭土地原為非都市農牧用地，為經濟部申請變更為都市計畫河川區用地，並經內政部核准交由臺北市政府併入「變更臺北市○○○○○段○○○區○道路用地、學校用地及公園用地為河川區計畫案」。臺北市政府據以於93年10月15日府都規字第09322049700號辦理公告，後被上訴人以93年11月18日公告辦理徵收，足證系爭土地係為都市計畫河川區之土地。而都市計○○○區○○道是為公共設施用地，依司法院釋字第326號解釋，係指依都市計畫法第3條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。本件系爭土地既未依水利法規定公告為「行水區」，且其徵收計畫是為興建「內溝溪中游段河道整治工程」，徵收旨意在作為排泄洪水之河流，實際則興建「五分埤生態公園」妨礙泄洪，且內溝溪中游、下游段同屬都市計畫「河川區」，臺北市○○○○道公共設施用地徵收，有例可循，則其辦理徵收時，應與內溝溪之對岸臺北市範圍內之土地等視（按公共設施保留地之補償方式予以補償），即其補償費之查估，應以編定用地相同之內溝溪下游之汐止市轄區內之「河川區」土地之公告現值作為基準地價區段，始符合地價調查估計規則第21條第1項第2款之規定。
被上訴人不僅未以公共設施保留地看待，且於估計調查公告現值之程序中選取不相當之長江街一帶及○○○區○○○區段作為基準地價區段，並未依地價調查規則第18條及第21條規定之方法辦理，顯屬違法。又被上訴人所附現場照片（195基準地區段）與會勘地區為○○○區○○○街附近不相符，足證會勘紀錄及基準地價區段資料乃屬偽造；另復議程序僅有2位委員參與，亦屬違法。再者，依平均地權條例第46條規定，縣市政府對轄區內之土地，應經常調查其地價動態，據以編製土地現值表，於每年1月1日公告。而地價調查估計規則第4條規定，地價調查應以買賣實例為主，同規則第6、7、8、10、14條針對買賣實例亦有詳確規定。而77年7月4日臺北縣汐止市○○段社后下小段379地號（下稱379地號）土地發生買賣實例，當時買賣標的物為土地，面積為0.5912公頃無建築物，每坪買賣價金為新臺幣（下同）25,000元，平均為7,560元/㎡，依地價調查估計規則及平均地權條例第46條規定應列入78年公告現值基準地價，何以未列入？另89年8月8日臺北縣汐止市○○段社后下小段4-14地號（下稱4-14地號）土地0.1442公頃，合約亦載明無建築物，買賣價金為2,398萬元，平均為16,630元/㎡亦未見於90年度公告現值基準地價。如今臺北縣汐止市○○段社后下小段397-1地號（下稱397-1地號，由397地號分割出來）土地以公告現值1,800元/㎡加4成;臺北縣汐止市○○段社后下小段4-34地號（下稱4-34地號，由4-14地號分割出來）土地以公告現值2,000元/㎡加4成予以徵收，此種違法之公告現值造成人民財產的損失，再由人民來負擔其結果，是否合法合理？被上訴人於每年辦理公告現值時，未依平均地權條例第46條及地價調查估計規則第21條規定辦理，以致本件被徵收土地範圍內先後發生2次買賣實例，被上訴人均未依法據以作為區段地價，並作為次年公告現值，遲至本件土地徵收事件發生後，才以性質不同且地價偏低之其他使用分區土地之地價作為基準地價，據以評定系爭土地之區段地價，有違憲法第15條規定云云。
三、被上訴人則以：上訴人所有汐止市○○段社后下小段389-9地號（下稱389-9地號，其分割自389-5地號）土地，係屬山坡地保育區農牧用地，因位於山水社區範圍內，且大部分為道路使用，被上訴人遂依地價調查估計規則第18條及第21條規定，將該筆土地劃歸636地價區段，並估計區段地價後，報經臺北縣地評會於93年第6次會議評定通過，94年公告現值為15,800元/㎡。上訴人因不服「內溝溪中游段河道整治工程」徵收補償地價，於93年12月14日提出異議，被上訴人業以94年1月13日函復前開土地地價訂定情形如上述。次查上訴人及其他人不服查處結果，經被上訴人提交臺北縣地評會復議，因389-9地號土地公告現值為本次異議案之高價位土地，且價格與區段與其他筆土地相異，遂僅就4-31地號等13筆土地（新增4-31、4-33地號）提請復議，而未及於389-9地號土地；且於委員會評議過程中，上訴人出席會議陳述意見，亦未就其所有389-9地號土地表示何等不服之意見；之後上訴人為部分訴願人之代表人，於提起訴願時，亦未就389-9地號土地之徵收補償地價表示不服，是上訴人原有之389-9地號土地應不在本件爭議範圍內。次查，本件係依被上訴人93年11月18日公告辦理徵收，徵收公告期間自93年11月19日起至93年12月20日止，故應依94年1月1日公告土地現值加成補償。而公告土地現值作業，係依地價調查估計規則第18條及第21條規定辦理，所估算之土地價格係採大量估價法之區段地價，非個別宗地估價。而系爭土地分屬非都市土地範圍內山坡地保育區農牧、林業及交通用地，臺北縣汐止地政事務所辦理94年公告現值作業時，爰依上開規定並斟酌地形地勢及土地利用現況，將系爭土地分別劃屬725、726、
727等農牧用地、林業用地之地價區段及295交通用地地價區段，提經臺北縣地評會評定公告現值為725區段2,000元/㎡、726區段2,000元/㎡、727區段1,800元/㎡、295區段6,400元/㎡。復依土地徵收條例第30條第2項規定，94年度加成補償成數經臺北縣地評會93年第6次會議評定為4成，是系爭土地經加成後已達一般正常交易價格。而內政部訂定「地價及標準地價評議委員會組織規程」第4條規定，本會委員共17人，委員應親自出席會議，但由機關代表兼任之委員，得指派代表出席。臺北縣地評會之組成及其運作方式悉依上項規程辦理。而徵收補償地價復議案，經94年第1次地評會決議後，臺北縣汐止地政事務所依該決議，邀集委員於94年3月31日至現場會勘，出席委員及代表人所述意見已記載於紀錄中，未出席委員並以電話聯繫，並將會勘紀錄書面資料函送各地評會委員，嗣於94年7月14日召開94年第2次地評會並就第1次會議執行情形進行報告，紀錄記載「洽悉」，表示各委員對會勘紀錄及執行情形無意見並表贊同，則臺北縣地評會之組成及此2次地評會之召開均依規定辦理，並無違誤。再臺北縣94年公告土地現值調整原則，依據臺北縣地評會93年第6次會議決議，為93年公告現值占94年擬評現值（即市價）之成數介於7.5成至8.25成之間，而本件土地地價之訂定均依據此原則規定辦理。有關無買賣實例或收益實例之區段，選取影響地價區域因素總修正數最接近1之基準地價區段，而以其調整後價格作為目標地價區區地價，係依據臺北縣無買賣及收益實例區段地價估計作業規定第4條規定辦理，綜上可知，被上訴人所為地價查估及地評會組成並無違誤。況且，系爭土地分別為非都市土地之山坡地保育區農牧、林業及交通用地，而臺北市政府徵收之土地，其性質屬都市○○○○道、堤防用地等公共設施保留地，依平均地權條例施行細則第63條規定，其公告土地現值係按毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算為22,800元，與坐落臺北縣之系爭土地屬一般地價區段計算標準並不相同；另汐止市「基隆河整體治理計畫─北山區塊堤防工程」用地屬都市計畫內之河川區，因都市計畫分區差異、區位條件不同等緣由，故公告土地現值有所差異。另所附89年不動產買賣契約實例4-14地號（編定為山坡地保育區農牧用地，分割增4-34地號），該筆土地現況有2層樓之鐵皮工廠，由台品興業有限公司營業使用中（門牌為汐止市○○街○巷28之1，惟該公司自編為30號），經查閱林務局農林航空測量所83年9月3日之航照圖，當時地上已有建物，是上開買賣契約標的及價額應含土地及建物，非單純農地交易；又77年不動產買賣實例397地號土地（編定為山坡地保育區農牧用地，分割增397-1地號），現況為菜園、竹木等，惟因移轉年代久遠，尚難作為現時一般交易行情參考；且地價調查估計規則第17條第3項規定：「第1項估價基準日指每年9月1日。」，是94年公告土地現值作業，買賣實例資料收集期間係自92年9月2日起至93年9月1日止，故上述2例，無法作為94年公告現值訂定參考。又本件系爭土地均屬非都市土地範圍山坡地保育區農牧、林業、交通用地，非屬都市計畫內公共設施保留地，是並無平均地權條例第10條及同條例施行細則第63條規定有關都市計畫公共設施用地計價之適用，上訴人顯誤解司法院釋字第326號解釋意旨。況依地價調查估計規則第18條規定，本件系爭土地依其非都市用地類別，分別劃屬山坡地保育區農牧用地、交通用地，僅得依非都市土地使用管制規則規定之容許使用項目使用，故上訴人所述之未來轉作休閒農場、停車場、興建高級農舍等足以影響地價區段之劃設與更高價格之利用，尚需透過變更非都市土地使用分區與編定等法定程序。在尚未變更前，被上訴人僅能依合法前提下之現況與目前發展趨勢，辦理地價查估與評定作業。又本件系爭土地既屬非都市山坡地保育區農牧、林業、交通用地區段內，自不應以鄰近顯不相當之都市計畫住宅區、商業區區之地價為評價基準，上訴人主張被上訴人未依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定選取鄰近2個以上○○○區○○○○○段都市計畫有住宅區、工業區、保護區）作為基準區段地價云云，顯屬誤解法令。關於上訴人指稱被上訴人所附現場照片（195基準地區段）與會勘地區為○○○區○○○街附近不相符乙節，查臺北縣汐止市○○○區區○○○○街附近之農牧用地（502、503區段），於94年度公告土地現值作業時，無買賣實例，各區段地價之估計、基準地價區段之選取方式亦與本件所屬地價區段相同，均依地價調查估計規則第21條第1項第2款等規定辦理。本件於94年3月25日臺北縣地評會94年第1次會議復議時，為使各委員了解汐止市整體農牧用地地價分布情形，於簡報時以上開地區為例，比較說明與異議土地同屬相同使用分區編定，因各項影響地價因素不同，致地價訂定有所差異，並以各該區區地價佐證本件地價訂定符合均衡原則。嗣後臺北縣汐止地政事務所依前揭會議決議事項於94年3月31日邀請地價評議委員至相關區段現場實地勘查，藉以了解簡報所述差異及綜合考量各項影響地價因素後之地價分布是否均衡，並依會勘情形作成紀錄。故本件區段地價估計時所採基準地價區段，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：甲、程序部分：選定當事人之制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中選定一人或數人為全體起訴或被訴，所謂有共同利益者，乃指於訴訟結果有影響之爭點，對於多數人均有利害關係者而言。查本件如原判決附表一所示之選定人即系爭土地原所有權人，均係主張本件94年度系爭土地所處區段地價之查估評定方式不當，導致系爭土地之徵收補償價額過低，即所主張徵收補償處分違法之攻擊方法相同，揆諸前揭說明，自屬具有法律上之共同利益者，則渠等於起訴之初即選定上訴人為其全體進行訴訟，即無不合，應予准許。被上訴人抗辯上訴人於前置程序中，並未主張其個人原有之389-9地號土地之補償處分有何違法不當之處，故上訴人自無不服之表示云云，顯屬誤解。至於選定人許坤洋、許坤金、許滋仁、鄭條宗、林妲等5人（下稱選定人許坤洋等5人）部分，參照土地徵收條例第18條第1、2項、第22條第1、2、3、4項規定可知，土地權利關係人對於核准徵收案之公告內容有異議者，應於公告期間內以書面提出異議，直轄市或縣（市）主管機關應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人，被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服上開查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，始得依法提起訴願及行政訴訟。簡言之，於公告期間內書面異議之提出，為對於原補償處分不服之先行程序，如未經提出異議，並循序提出合法之復議及訴願程序，其起訴撤銷原補償處分即非適法（本院93年度判字第1067號判決意旨參照）。經查，本件經被上訴人93年11月18日公告辦理徵收，公告期間自93年11月19日起至93年12月20日止，而選定人許坤洋等5人，並未如同其餘選定人以93年12月未具日期之陳情書，或以93年12月14日異議書對本件徵收補償費提出異議，為上訴人所不爭執，則選定人許坤洋等5人顯然未依前揭土地徵收條例之規定，先循異議程序以求救濟，選定人許坤洋等5人嗣後選定上訴人為當事人，逕行起訴請求撤銷被上訴人 就渠 等原有土地所作成之補償處分，自不合法，應予駁回。乙、實體部分（即其餘選定人部分）：按土地徵收條例施行細則第30條第1項規定，應以公告期滿次日起算第15日之公告土地現值為徵收當期之公告土地現值，本件公告期滿日為93年12月20日，自應以94年1月1日之公告現值為補償費計算之基礎。查系爭土地分屬山坡地保育區農牧、林業、交通用地及丙種建築用地，此為上訴人不爭執，臺北縣汐止地政事務所辦理94年度公告現值作業時，分別劃屬725、726、727、295及636地價區段。
其中上訴人個人原有之土地所坐落之636地價區段為丙種建築用地，且有買賣實例，經依地價調查估計規則第21條第1項第1款規定○○○區段○○○街之2筆買賣實例為據，並予以調整至估價基準日之正常單價分別為每平方公尺19,073元、19,410元，乃求其中位數19,200元為該區區地價，此有該區區地價估價報告表及買賣實例調查估價表可憑，綜核上開估價程序，於法並無違誤，上訴人亦未為具體指摘，僅空言徒表不服，自無可採。至於其餘地價區段均無買賣實例，自應依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，以鄰近或適當地區使用分區或編定用地相同之區區，如無法選取，則應以鄰近使用性質類似之地價區段修正之。經被上訴人評估後，由有買賣實例之區段中，選取非都市土地山坡地保育區林業用地中之76、280地價區段，作為本件目標區段725（農牧用地）、726（林業用地）、727（農牧用地）之基準區段；另選取非都市土地山坡地保育區農牧用地之195、206區段，作為295（交通用地）○○○區段，再予以調整修正94年度區段地價分別為2,600元/㎡、2,600元/㎡、2,400元/㎡、8,500元/㎡。此有各該地價區段勘查表、區段地價估價報告表、買賣實例調查估價表、影響地價區域因素分析明細表（農業用地）等查估資料影本可稽。前開無買賣實例之目標區段725、726、727地價區段，使用分區均為山坡地保育區，其使用地類別則分別為農牧用地及林業用地，被上訴人選取同屬非都市土地山坡地保育區，而用地類別為林業用地之76、280地價區段，作為基準區段，兩者性質相近；另295地價區段，為交通用地，難以供住宅、商、工業所使用，被上訴人參酌其內部之作業規範「臺北縣無買賣實例及收益實例區段地價估計作業規定」，選取山坡地保育區之農牧用地之195、206地價區區，並非全然無據，再由各該目標區區之地形地貌等現況照片相較，彼等間使用性質類似，則被上訴人以76、280地價區段為725、726、727地價區區；以195、206地價區段為295地價區區，據以評估各目標區區價格，於地價調查估計規則第21條第1項第2款之規定並無違誤。上訴人主張應選取住宅區、工業區等使用分區區，以其平均值為準，於法未合。另上訴人指稱被上訴人所提出之195基準地價區段現場照片，顯非其會同履勘之○○○區○○○街附近，且橫科地區設有軍事彈藥庫、長江街附近即與林肯大郡同一地段，該兩區域根本不適合作為本件之基準區段云云。查本件之基準區區，○○○區○○○街附近則分屬134區段及502、503區段，此已經被上訴人辯明，該2區域實與本件地價之調查程序無涉。乃上訴人於94年3月31日會同地評會委員前往系爭土地之現場，及與系爭土地同屬農牧用地之○○○區○○○街附近勘查，以茲比較，上訴人因而誤以本件之基準地價區段包括○○○區○○○街附近，此見諸原處分說明二之(八)所述「本案地價查估機關汐止地政事務所，依上開決議於94年3月31日邀集各位委員前往系爭標的及汐止市其他相同使用分區農牧用地（○○○區○○○街附近）進行會勘，經出席委員、電洽未能出席委員分別就汐止市農牧用地價格整體考量、地價查估機關地價訂定情形進行評估，本案地價獲得多數委員之認定，是本案維持原徵收補償地價」等語即明，是上訴人主張本件違法以○○○區○○○街附近之地價區區，自屬誤解。上訴人另提出4-14地號土地及77年間397地號土地之私人買賣契約，主張私人買賣之地價遠高於本件系爭土地之公告現值，益見本件徵收補償之不合理云云。惟依地價調查估計規則第17條第3項規定可知，94年公告土地現值作業，買賣實例資料收集期間係自92年9月2日起至93年9月1日止，故上述2例並無法引為本件94年公告現值評定之參考資料。再查，上訴人不服被上訴人之異議查處結果，經被上訴人提交臺北縣地評會94年第1次會議決議：「一、請汐止地政事務所於近日安排各委員至現場會勘，並檢視本案有無重新檢討必要。經委員會勘後無其他修正意見者，本案照辦法通過；如有修正理由，請提下次會議討論。二、請將本案與臺北市地價訂定之差異緣由，詳細對當事人說明。」；臺北縣汐止地政事務所遂於94年3月31日邀集各委員及民意代表至現場會勘，計有2位委員親自出席，2位委員委任代表人出席，另以電話徵詢另1位委員，相關內容均載明於會勘紀錄中，該次會議之結論為「建議94年公告現值仍予維持」；嗣後再經臺北縣汐止地政事務所以94年4月12日北縣汐地價字第0940004001號函將會議紀錄檢送所有委員，再於94年7月14日召開94年第2次地評會會議時，在會議中報告第1次會議執行情形，經與會者了解，而未見有何異議，上有各該會議紀錄、會勘紀錄、臺北縣汐止地政事務所94年4月12日北縣汐地價字第0940004001號函可憑，綜核上情，本件復議程序亦無違誤之處。上訴人指摘會勘時僅有委員2位參與，未符規定云云，亦屬誤解，其聲請訊問證人 白添枝 ，核無必要。至上訴人主張本工程用地與臺北市「內湖區內溝溪下游整治工程、內湖基隆河南湖大橋上游右岸堤防及兩岸堤防外整地工程、內湖區124號公園新建工程」、汐止市「基隆河整體治理計畫─北山區塊堤防工程、基隆河內溝溪中游段河道整治工程」，均係同一計畫，惟公告現值有差異，顯見相同條件環境作同一使用之土地卻有不公平待遇乙節。查系爭土地分別為非都市土地之山坡地保育區農牧用地、林業用地及交通用地，而臺北市政府徵收之土地，其性質屬都市○○○○道、堤防用地等公共設施保留地，依平均地權條例施行細則第63條規定，其公告土地現值係按毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算為22,800元，與坐落臺北縣之系爭土地屬一般地價區段計算標準並不相同；另汐止市「基隆河整體治理計畫─北山區塊堤防工程」用地屬都市計畫內之河川區，因都市計畫分區差異、區位條件不同等緣由，故公告土地現值有所差異。又非都市土地使用管制規則第27條、非都市土地變更編定執行要點第2點規定及非都市土地使用管制規則附表三即「使用分區內各種使用地變更編定原則表」表列規定，山坡地保育區除不得變更編定為甲種、乙種、丁種建築用地、鹽業用地及窯業用地外，其餘使用地類別均在准許變更之列。本件系爭土地業經被上訴人變更編定為水利用地（見諸徵收土地計畫書所載即明），是經濟部水利署辦理徵收從事用地類別所容許使用之用途（參照非都市土地使用管制規則附表一即各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」），尚無違誤。又縱系爭土地之使用地類別未予變更，所涉者僅經濟部水利署有無違反使用分區管制之違章情事而已，尚於本件被上訴人所為之補償處分無涉。又上訴人其餘有關系爭土地現供興建道路等違反水利法之用，有變更用途之情等主張，乃關於徵收必要性之爭議，亦與本件徵收補償處分之違法性無涉。從而，被上訴人辦理94年系爭土地之公告現值估價評定作業並無違誤，並以經評定之公告現值加計地評會決議之加成成數4成，計算系爭土地之補償地價，並無不合等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠上訴人於原審業已說明選定人許坤洋、許坤金、許滋仁為許必悶之繼承人，且渠等於異議程序、訴願程序皆已具名提出不服，惟原審法院未予審酌，亦未於判決理由交代不採信之理由，逕以選定人許坤洋、許坤金、許滋仁、鄭條宗、林妲等5人未於起訴前提出異議等由，駁回其訴，顯有判決不備理由之違法。㈡上訴人一再主張系爭土地為都市計畫○○○區○○道，依法應按公共設施保留地之補償方式予以補償，即上訴人所爭執者，除地價補償費認定之爭議外，亦包含徵收土地之類別認定，既系爭土地與其他位於臺北縣或臺北市內之內溝溪土地相同，何以同屬基隆河整體整治計畫之其餘用地皆以公共設施用地補償，獨漏系爭土地？原判決竟稱上訴人對於土地遭認定為山坡地保育區農牧、林業、交通用地及丙種建築用地不予爭執，且就上訴人指摘徵收違法部分未予審酌，亦有判決不備理由之違法。㈢再者，上訴人業向被上訴人提出88年、77年買賣實例，並以書面買賣契約，證明系爭土地之附近土地價值於77年間已為7,160元/㎡，至88年間更為16,630元/㎡，較諸系爭土地徵收補償費1,800元/㎡，相去甚遠。惟原判決竟謂該買賣契約業已逾越基準日而毋須審酌，顯違反地價調查估計規則第21條規定，而有判決適用法規不當之違法；況且上訴人所提出該等買賣契約皆載明無建築物，被上訴人未審酌此有利證物，竟稱該買賣契約為有建物者，實有判決違法之情事云云。
六、本院按：㈠土地徵收條例第22條第1項規定：「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，『應』於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。」同條第2項前段規定被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服第1項查處情形者，依同條例施行細則第23條亦規定：「．
．．『應』於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」該條例第22條第2項後段並規定「土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟」。是土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第22條第2項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序，為本院最近之見解（見本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議）。經查，選定人許坤洋、許坤金、許滋仁為許必悶之部分繼承人， 惟渠 等3人於徵收公告前並未辦竣繼承登記，遲於94年5月3日始向臺北縣汐止地政事務所提出徵收繼承案件審查申請書，以領取補償費，則被上訴人於徵收當時，依土地徵收條例第24條規定，以許必悶為土地所有權人名義編列徵收補償公告清冊，並通知補償，尚無不合。本件經被上訴人93年11月18日公告辦理徵收，公告期間自93年11月19日起至93年12月20日止，而選定人許坤洋等5人，並未如其餘選定人以93年12月14日異議書，對本件徵收補償費提出異議，此有異議書附卷為憑，上訴人主張選定人許坤洋等5人於異議程序已具名不服云云，自不足採。選定人許坤洋等5人既未依前揭土地徵收條例之規定，循異議程序以求救濟，選定人許坤洋等5人嗣後選定上訴人為當事人，起訴請求撤銷被上訴人就渠等原有土地所作成之補償處分，於法自有未合，原審駁回上訴人此部分之訴，自屬有據。㈡又按，地價調查估計規則第3條、第9條、第18條第1項、第21條及第23條分別規定：「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」、「第3條第2款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。前項影響區段地價之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」、「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」、○○○區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。第1項第1款所稱之中位數，指土地正常單價調整至估價基準日之單價，由高而低依序排列。其項數為奇數時，取其中項價格為中位數；其項數為偶數時，取中間2項價格之平均數為中位數；實例為1個時，以該實例之土地正常單價為中位數。影響地價區域因素評價基準，由內政部定之。」、「宗地單位地價之計算方法如下：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市）地政機關依繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。三、跨越2個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。四、宗地單位地價應以每平方公尺新臺幣元表示，計算至個位數，未達個位數四捨五入。」又地價及標準地價評議委員會組織規程第2條、第3條、第4條第1項分別規定：「直轄市或縣（市）政府應依本規程組織地價及標準地價評議委員會（以下簡稱本會），評議地價、標準地價事項。」、「本會任務為下列事項之評議：一、地價區段之劃分及各區段之地價。二、土地改良物價額。三、市地重劃前後及區段徵收後之地價。四、依法復議之徵收補償價額。五、依法異議之標準地價。六、徵收補償地價加成補償成數。七、其他有關地價及標準地價評議事項。」、「本會置委員17人，其中1人為主任委員，由直轄市市長或副市長、縣（市）長或副縣（市）長兼任；1人為副主任委員，由直轄市政府秘書長、縣（市）政府主任秘書兼任；其餘委員，由直轄市或縣（市）政府就下列人員遴聘之：一、議員代表1人。二、地方公正人士1人。三、對地價有專門知識之專家學者1人。四、不動產估價師公會代表1人。五、建築師公會代表1人。六、地政士公會代表1人。七、不動產經紀業公會代表1人。八、建築開發商業同業公會代表1人。九、銀行公會代表1人。十、農會代表1人。十一、地政主管人員1人。十二、財政主管人員1人。十三、工務或都市計畫主管人員1人。十四、建設或農林主管人員1人。十五、稅捐主管人員1人。」地價及標準地價評議委員會之成員，既包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師公會代表、建築師公會代表、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐機關主管人員等，顯見有關地價區段之劃分及各區段地價之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。惟在判斷餘地範圍內，行政法院仍應就行政機關判斷時，有無遵守法定程序、有無基於錯誤之事實、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。㈢經查，系爭土地經需用土地人經濟部水利署以非都市土地之山坡地保育區農牧、林業及交通用地報請徵收及先行使用，並於本案內溝溪中游段河道整治工程（第一標、第二標）（臺北縣轄）徵收土地計畫書載明「非編定為水利用地之土地，並請一併核准變更編定為水利用地」，經內政部准予徵收在案，被上訴人於接到內政部核准徵收函後，乃依非都市土地變更編定執行要點第11點規定，逕為變更編定為水利用地等情，有內政部核准徵收函及經濟部水利署徵收土地計畫書影本附於原審卷為憑（見原審卷第229頁至第235頁），足見上訴人主張系爭土地為都市計畫○○○區○○道，依法應按公共設施保留地之補償方式予以補償云云，尚不足採。又同屬基隆河整治計畫而徵收且同屬基隆河整治計畫而徵收之臺北市河道、堤防等公共設施保留地，及臺北縣汐止市都市計畫內之河川區，其都市計畫之沿革及區位條件各異，上訴人主張系爭土地應與前開分區土地以同一地價補償，仍不採信。㈣另查，系爭土地分屬山坡地保育區農牧、林業、交通用地及丙種建築用地，臺北縣汐止地政事務所辦理94年度公告現值作業時，分別劃屬725、726、727、295及636地價區段。其中上訴人個人原有之土地所坐落之636地價區段為丙種建築用地，且有買賣實例，經依地價調查估計規則第21條第1項第1款規定○○○區段○○○街之2筆買賣實例為據，並予以調整至估價基準日之正常單價分別為每平方公尺19,073元、19,410元，乃求其中位數19,200元為該區區地價，至於其餘地價區段均無買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，應以鄰近或適當地區使用分區或編定用地相同之區區，如無法選取，則應以鄰近使用性質類似之地價區段修正之。經被上訴人評估後，由有買賣實例之區段中，選取非都市土地山坡地保育區林業用地中之76、280地價區段，作為本件目標區段725（農牧用地）、726（林業用地）、727（農牧用地）之基準區段；另選取非都市土地山坡地保育區農牧用地之195、206區段，作為295（交通用地）之基準區段，再予以調整修正94年度區段地價分別為2,600元/㎡、2,600元/㎡、2,400元/㎡、8,500元/㎡。上開無買賣實例之目標區段725、726、727地價區段，使用分區均為山坡地保育區，其使用地類別則分別為農牧用地及林業用地，被上訴人選取同屬非都市土地山坡地保育區，而用地類別為林業用地之76、280地價區段，作為基準區段，兩者性質相近；另295地價區段，為交通用地，難以供住宅、商、工業所使用，被上訴人選取山坡地保育區之農牧用地之195、206地價區區，尚非無據等情，業經原審於判決理由內詳為論述，上訴人雖主張其已提出88年、77年買賣實例，並以書面買賣契約證明系爭土地之附近土地價值於77年間已為7,160元/㎡，至88年間更為16,630元/㎡，原判決竟以該買賣契約已逾越基準日而未予審酌，違反地價調查估計規則第21條規定云云。然查，地價及標準地價評議委員會關於地價區段之劃分及各區段地價之判斷，享有判斷餘地，已如前述，上訴人對於地價及標準地價評議委員會有關地價區段之劃分及各區段地價之判斷是否遵守法定程序、有無基於錯誤之事實及夾雜與事件無關之考慮因素等情，既未具體為指摘，則其主張應以77年、88年買賣實例為該區區地價，原審未予採納，尚無不合。
㈤綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年9月3日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官廖宏明法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國98年9月4日
書記官葛雅慎