裁判字號：最高行政法院100年判字第1932號判決
裁判日期：民國100年11月03日
裁判案由：考試
最高行政法院判決
100年度判字第1932號上訴人 張世錩
李佳恩 王中溏 陳遠鳴 鄭明志 張逸皓 沈育信 盧保全 姜瑛洺 洪紹欽 劉偉傑 吳靖渝 林子耘 徐嘉明 林慶昌 曾裕君 吳宗原
共同送達代收人 吳弘鵬
博愛路63號9樓被上訴人公務人員保障暨培訓委員會代表人 蔡璧煌 上列當事人間考試事件，上訴人對於中華民國100年3月3日臺北高等行政法院99年度訴字第1767號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
廢棄部分訴願決定撤銷。
上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理由
一、上訴人等21人係應民國91年至93年公務人員特種考試警察人員考試（下稱警察特考）三等考試各類科及格之現職警察人員，其等分別於99年3月10日、同年月29日及同年4月8日致函內政部，申請比照安排至中央警察大學受訓4個月以上，嗣上訴人等不服該部99年3月17日、31日及4月2日、12日內授警字第0990048901、0000000000、0000000000、0990072301號函復內容向行政院提起訴願，案經行政院99年6月28日院臺訴字第0990099009號訴願決定書為訴願不受理之決定（上訴人張世錩），及該院對其他上訴人（李佳恩等21人，其中 黃盈慈 嗣未參與本次訴訟）於99年4月13日所提起之訴願逾3個月不為訴願決定（按行政院嗣以99年9月2日院臺訴字第0990102673號訴願決定書為訴願不受理之決定），因仍有未服，提起行政訴訟，亦遭駁回，上訴人等17人(原審原告 黃玖翔 、 周育嫻 、 方川和 、 李邦豪 未提起上訴而告確定)復不服，乃提起本件上訴。。
二、上訴人起訴主張：（一）程序部分：本件上訴人等係基於91至93年警察特考三等考試錄取人員之身分，向掌理考試錄取人員訓練之權責機關（即被上訴人）之委託機關內政部申請接受合法之訓練，而遭內政部否准之處分，依訴願法第7條規定，本件之訴願管轄機關應為被上訴人之直接上級機關－考試院，是本件訴願管轄顯有錯誤。又依公務人員保障暨培訓委員會組織法第2條第6款、公務人員考試法第20條及公務人員考試錄取人員訓練辦法第5條第2項之規定，申請舉辦考試機關內政部乃逐年擬定警察特考錄取人員訓練計畫函送被上訴人核定在案。據此，被上訴人依法掌理公務人員考試錄取人員訓練事項，而內政部本無公務人員考試錄取人員訓練之事務管轄權，茲因本件訴訟係內政部辦理受託考試訓練事件所為之行政處分，視為委託機關（即被上訴人）之行政處分，故本件原處分機關為被上訴人。（二）實體部分：本案上訴人等應91至93年警察特考三等考試錄取，經申請舉辦考試機關內政部分配至臺灣警察專科學校辦理錄取人員教育訓練，屬未佔用人機關實缺訓練性質。上訴人等嗣申請至中央警察大學受訓4個月以上，內政部分別以99年4月12日內授警字第0990072301號、99年3月17日內授警字第0990048901號、99年3月31日內授警字第0990063507號、99年4月2日內授警字第0990065101號函駁回申請，核其實質內容，已具行政處分之性質。又被上訴人未區分三等或四等警察特考錄取人員，均分配至臺灣警察專科學校辦理教育訓練，而三等考試錄取人員中，已具中央警察大學或臺灣警察專科學校畢業學歷者，得免除教育訓練，僅需接受1個月實務訓練，即分發任用，造成內政部警政署均將具中央警察大學學歷者，逕分發警正四階巡官職務（配階二線一星），且有依序升遷至最高警職警政署署長之可能，至於未具上開學歷者，不論三等或四等考試錄取人員，因其所受教育訓練係由臺灣警察專科學校辦理，致是類三等考試錄取人員訓練期滿後，因不符警察人員人事條例第11條所定中央警察大學訓練合格資歷，僅能分發警正四階警員職務（配階一線三星），且僅有依序升遷至巡佐小隊長（配階一線四星）之可能，全然斷絕其將來任職後依法令晉敘陞遷為配階二線一星以上警官職務之機會。據此，被上訴人係損害無警察學歷錄取者平等服公職權利之機會，業經監察院91年11月11日公告糾正內政部警政署以警察學歷之有無，作差別待遇之分發，破壞國家考試之公平性，損害無警察學歷錄取者平等服公職之權利；並將不具警察大學學歷之三等、四等考試錄取人員，一同接受相同訓練，且未依其錄取類科分發職務，形成考用不一，均顯有違失在案，足見本件原處分（視為委託機關被上訴人之行政處分），顯有違誤，應予撤銷。再查，91至93年警察特考三等考試應考須知及訓練計畫亦未對於此攸關應考人權益之差別待遇事項預先載明於應考須知或以適當方法公告使應考人得以預見。另監察院99年11月3日再度糾正：內政部警政署對我國警察人員任用制度檢討有欠落實，致經過三等警察特考及格者，受限於警察人員人事條例之規定，無法分發巡官以上職務，有違平等原則，嚴重打擊基層員警士氣，並影響其陞遷，核有違失等語。求為判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人應作成上訴人等至中央警察大學受訓4個月以上之行政處分。
三、被上訴人則以：現職警察訓練或進修教育核屬內政部主管事項，尚非屬被上訴人權責，內政部99年3月17日、31日及4月2日、12日函，核屬該部依權責所為之處分。被上訴人既非原處分機關，亦非撤銷或變更原處分之最後撤銷或變更機關，自無為被告適格之餘地。又查上訴人等21人業依公務人員考試法、公務人員考試錄取人員訓練辦法及91年至93年警察特考錄取人員訓練計畫規定完成考試錄取人員訓練，並取得考試及格證書，分發任用警職在案，以該訓練程序已依法完成，上訴人等自無從再以91年至93年警察特考錄取人員身分，申請於上開各年度警察特考錄取人員訓練期間至中央警察大學受訓。其次，考試院97年3月21日97考台訴決字第041號至第060號訴願決定、97年12月19日97考台訴決字第159號至第172號訴願決定，及98年8月17日98考台訴決字第143號至第160號訴願決定係就94年起警察特考三等考試錄取人員，於訓練期間提起訴願，基於公務人員考試錄取人員訓練為考試程序之一部分，爰依訴願法第7條規定由考試院管轄；至本件上訴人等21人係依法完成91年至93年警察特考錄取人員訓練程序分發任用警職後，始再向內政部申請至中央警察大學接受訓練4個月以上，並請依警察人員人事條例第11條之任官規定派任巡官一案，自無涉被上訴人委託該部辦理並依法完成之91年至93年警察特考錄取人員訓練事項。上訴人等不服之行政院訴願決定，係由行政院依訴願法第1條第1項規定審議，與上開94年起警察特考三等考試錄取人員於訓練期間內提起訴願案，係由考試院依訴願法第7條規定審議，二案之當事人身分、處分機關及受理訴願機關均有不同，自無從比附援引。再者，本案訴訟標的為內政部99年3月17日、31日及4月2日、12日上開函復內容，及行政院99年6月28日上開訴願決定，均非內政部基於受被上訴人委託辦理考試錄取人員訓練之立場所為，非屬被上訴人前於91年至93年間委託該部辦理，經上訴人等21人依法完成之91年至93年警察特考錄取人員訓練事項，與原審法院96年度訴字第2120號判決有關老年農民福利津貼核發及溢領催繳業務，係以委託機關（行政院農業委員會）依訴願法第7條規定為被上訴人，二案之當事人身分、處分機關及受理訴願機關亦有不同，自無從比附援引。另上訴人等21人係正式任用之現職警察人員，依上開警察人員人事條例規定，取得警正四階任官資格後，是否派任巡官，係屬該主管機關（內政部）人事管理權，依警察人員任用、陞遷、訓練等相關法令辦理，尚與被上訴人委託該部辦理之考試錄取人員訓練事宜無涉。又「公務人員特種考試警察人員考試規則」及「公務人員特種考試基層警察人員考試規則」業經99年9月9日考試院第11屆第102次會議決議修正通過，並以99年9月21日考試院考臺組壹一字第09900074711號令修正發布，自100年起警察人員初任考試制度，採中央警察大學、臺灣警察專科學校畢業生及一般大學、專科、高中畢業生雙軌制實施的方式分流考試，係是項考試制度之變革，除訓練地點外，其應考資格、訓練期程、體能測驗、考試類科與科目等均與100年變革前之情形有顯著不同，其係應考試制度之變革所為之相關措施，與訴願決定無涉，自無從比附援引等語，資為抗辯。求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人等主張之「內政部99年4月12日內授警字第0990072301號函復」是否為行政處分？「警政署為開拓多元進修管道，業協商中央警察大學自93年起開辦警佐班第2類供三等警察特考錄取人員報考，該類班自99年起業將不計積分之錄取比例自現行10%提升為15%，使陞遷管道更為寬廣」僅屬多元機會之提供，而告知現狀「三等警察特考錄取，完成錄取人員訓練」，並無權利義務之影響，足見該函覆是單純的事實敘述，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分，上訴人等以之為撤銷之訴之對象自屬無據，則行政院之訴願決定（不受理）即屬於法有據，上訴人等請求撤銷，自屬不合法。又「內政部99年4月12日內授警字第0990072301號函復」既非行政處分，自無再行探究是否屬於依訴願法第7條自應視為委託機關之處分（為被上訴人之行政處分）之必要。（二）上訴人等所主張之「請求被上訴人作成至中央警官大學受訓4個月以上之行政處分」是否合法或有無理由？究竟「至中央警官大學受訓4個月以上」應該以行政處分為之，或應該以舉辦特定活動為之？就上訴人等聲明之外觀而言，是要求作成行政處分，則上訴人等未經訴願程序，顯然於法不合，訴訟自屬不合法。另就實質審查而言，若以被上訴人委託內政部於中央警察大學成立「中央警察大學特別訓練班」，當可解釋為因公法上原因請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付（舉辦受訓活動），而得提起給付訴訟。查本件現狀是上訴人等均為「三等警察特考錄取，完成錄取人員訓練」，與其他背景不一致者（未完成受訓或拒絕受訓者）不同，自非有上開「公法上原因」可據，故上訴人等此部分之主張，為無理由。綜上所述，上訴人等主張之「內政部99年4月12日內授警字第0990072301號函復」非為行政處分，行政院之訴願決定（不受理）應屬有據，亦無不合，上訴人等請求撤銷，自屬不合法。而上訴人等主張之「請求被上訴人作成至中央警官大學受訓4個月以上之行政處分」，若請求是作成行政處分，仍不合法，但若主張因公法上原因請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付（舉辦受訓活動），而得提起給付訴訟，則為無理由，但均應予以駁回等由，乃判決駁回上訴人等在原審之訴。
五、上訴人等上訴意旨除復執與起訴主張相同之論證外，另略以：（一）程序部分：本件上訴人等主張訴願管轄機關應為考試院，斷非行政院，則依先程序後實體原則，自應先審就訴願決定之管轄機關有無錯誤，原判決未察，竟謂：「既非行政處分，自無再行探究是否屬於依訴願法第7條自應視為委託機關之處分（為被上訴人之行政處分）之必要」云云，而無視上訴人等主張訴願管轄機關錯誤之程序問題，有違「先程序後實體」之審理原則，原判決顯有不適用法規或適用不當之違背法令。（二）實體部分：原判決以原處分非行政處分，卻漏未記載、判斷原處分有「自毋須再接受訓練」等語，並漏未記載原處分有4件函覆，以及漏未記載上訴人等主張原處分係行政處分之法律上之意見，實有判決不備理由、判決理由矛盾之違背法令。且與上訴人等同樣狀況之原審法院99年度訴字第1681號判決、99年度訴字第1731號判決均係認定內政部所作與本案相同內容之函復均屬行政處分，並均以訴願管轄錯誤而撤銷原訴願決定，足證本案之原處分確屬行政處分無疑。又原判決以上訴人等未經訴願程序而認訴訟不合法，惟上訴人等確經訴願程序方提本訴訟，此亦經原判決事實欄所認定，原判決自有不依證據裁判、判決不備理由、判決理由矛盾之當然違背法令。其次，原判決竟以本件現狀是上訴人等均為「三等警察特考錄取，完成錄取人員訓練」，與其他背景不一致者（未完成受訓或拒絕受訓者）不同，而無「公法上原因」可據而認上訴人之訴無理由，卻未記載、評斷上訴人等主張「係基於考試錄取人員申請合法訓練之地位」、「性質上並非無從補救或施予補訓」之法律上之意見，有判決不備理由、判決理由矛盾之違法。再者，查公務人員考試錄取人員之訓練為考試程序之一部分，本件上訴人等申請至中央警察大學接受訓練4個月以上，係為維護其任職後依法令晉敘陞遷之機會平等，依司法院釋字第611號解釋意旨，應屬憲法第18條保障人民應考試服公職平等權之範圍，是本件上訴人等之請求並非無據。另為避免內政部再重複作成否准之處分，爰請比照考試院98考台訴決字第143-160號訴願決定，命被上訴人作成上訴人等所申請內容之行政處分等語。
六、本院查：
㈠、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文；又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」亦經司法院釋字第423號解釋在案。上訴人等以其等係應91年至93年警察特考三等考試各類科及格之現職警察人員，其等分別於99年3月10日、同年月29日及同年4月8日致函內政部，申請比照安排至中央警察大學受訓4個月以上，嗣經被上訴人以其業已完成警察特考錄取人員訓練，其受訓權已獲滿足，毋需再接受訓練，而以系爭函文否准其申請等情，有該等函文說明二之記載足據。則被上訴人就上訴人等請求安排至中央警察大學接受訓練之請求，既以系爭函文覆知因上訴人等已完成警察特考錄取人員訓練，其受訓權已獲滿足，毋需再接受訓練等語，核已對上訴人等之請求予以審理後而駁回其申請，且實際上已對外發生效力，揆諸上揭解釋意旨，系爭函文已具行政處分之性質甚明。則原判決以系爭函文是單純的事實敘述，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分部分，於法即有未洽。原判決據此而未再探究是否屬於依訴願法第7條應視為委託機關之處分（為被上訴人之行政處分），亦有未合。
㈡、次按，「訴願之管轄如左：……七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。」「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願。」分別為訴願法第4條第7款及第7條所明定。是不服無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分者，其訴願之提起，應向原委託機關或其直接上級機關提起。復按「（第1項）公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。列入候用名冊之增額錄取者，經用人機關自行遴用後，其訓練程序，與正額錄取者之規定相同。（第2項）前項訓練之期間、實施方式、津貼、請假、成績考核、獎懲、停訓、重訓、保留受訓資格、廢止受訓資格、訓練費用等有關事項之規定，其辦法由考試院會同關係院定之。」97年1月16日修正公布前公務人員考試法第20條第1項、第2項訂有明文，考試院依此法律授權制定公務人員考試錄取人員訓練辦法，其中91年8月14日修正施行之同辦法第4條第1項、第5條第2項分別規定：「（第1項）基礎訓練由公務人員保障暨培訓委員會(以下簡稱保訓會)及所屬國家文官培訓所(以下簡稱培訓所)辦理或委託申請舉辦考試機關或訓練機關(構)學校辦理；實務訓練委託各用人機關(構)學校辦理。（第2項）前項訓練得按錄取等級、類科或考試錄取分發區集中或分別辦理。」「本訓練委託辦理時，應由申請舉辦考試機關擬定訓練計畫，函送保訓會核定實施。」本件上訴人等基於91年至93年警察特考三等考試錄取人員之身分，向掌理考試錄取人員訓練之權責機關（即被上訴人）之受託機關內政部申請接受訓練，而遭內政部否准之處分，依訴願法第7條，應視為委託機關即被上訴人之處分，故本件訴願管轄機關應為被上訴人之直接上級機關考試院，而非行政院所管轄。本件無訴願管轄權之行政院受理上訴人等之訴願而作成上開訴願決定，自屬管轄錯誤。
㈢、本件既無訴願管轄權之行政院受理上訴人之訴願而作成上開訴願決定，屬管轄錯誤。原判決以系爭函文非行政處分，無再探究是否屬於依訴願法第7條應視為委託機關即被上訴人之行政處分之必要，並據此論斷上訴人請求被上訴人作成至中央警察大學受訓4個月以上之行政處分部分為不合法或無理由，均有未洽。上訴人據以指摘，求予廢棄原判決，並撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。至於上訴人等上訴聲明請求撤銷原處分及被上訴人應作成上訴人等至中央警察大學受訓4個月以上之行政處分部分，因本件仍待依法由訴願管轄機關另行踐行訴願前置程序，此部分之實體上之主張，於本件無從逕予審酌，事證尚未臻明確，自應由訴願管轄機關依本院上述法律見解另為適法之決定。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國100年11月3日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳明鴻
法官侯東昇法官江幸垠法官林金本法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年11月4日
書記官彭秀玲