裁判字號：最高行政法院100年判字第1925號判決
裁判日期：民國100年11月03日
裁判案由：繼承登記
最高行政法院判決
100年度判字第1925號再審原告 田春綢
田貴芳 田貴寶 田貴富 田春緞 田春絹 田貴實 汪梅花 陳知章 陳秀妹 陳玉秀 陳玉萍 陳玉蘭 白月茹 白清吉 白月花 白幸茹 白月明 田義威 田義揚 田素花 田素美 共同訴訟代理人 陳慧玲 律師
劉彥玲 律師 陸詩薇 律師再審被告 花蓮縣 秀林 鄉公所 代表人 許淑銀 再審被告花蓮縣政府代表人 傅崐萁
參加人亞洲水泥股份有限公司代表人 徐旭東 上列當事人間繼承登記事件，再審原告對於中華民國99年9月9日本院99年度判字第894號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理由
一、再審原告之被繼承人 田三多 、 陳德傳 、 白文進 、 田麗範 等4人，依臺灣省山地保留地管理辦法（原確定判決誤為臺灣省山「坡」地保留地管理辦法），分別於民國57年、58年間就花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號○○○鄉○○段○○○○○○號○○○鄉○○段8-0、8-1、279-0、279-1地號○○○鄉○○段○○○○○○號等土地（以下稱系爭土地）取得耕作權登記。嗣再審被告花蓮縣秀林鄉公所（下稱秀林鄉公所）於63年間與參加人亞洲水泥股份有限公司，就含上開土地在內之原住民保留地成立租賃契約，並將土地交付參加人使用至今。前開被繼承人分別於78、77、76、82年間死亡，再審原告田春綢等16人於94年1月申請耕作權之繼承登記，惟秀林鄉公所於法定期間內未作處分，乃提起訴願，經再審被告花蓮縣政府（下稱花蓮縣政府）以95年8月18日95年訴字第009號訴願決定書，命秀林鄉公所應於接獲決定書後30日內，為准否之一定處分，惟秀林鄉公所認再審原告無繼續耕作之事實，而駁回再審原告之申請。再審原告不服，提起訴願，經花蓮縣政府訴願決定撤銷上開處分，命秀林鄉公所另為適法之處分。秀林鄉公所重行審查，以原耕作權人確實已領取補償費及同意拋棄在卷，又無耕作事實，認定耕作權不存在為由，駁回再審原告耕作權繼承登記之申請（下稱原處分）。再審原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，並命由秀林鄉公所就再審原告等耕作權登記爭議提起訴訟，並不得再就再審原告等耕作權登記申請為准駁處分。再審原告不服，遂循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院97年度訴字第925號判決駁回，上訴後經本院以99年度判字第894號判決（下稱原確定判決）駁回其上訴。茲再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款規定之事由，對之提起再審之訴。
二、再審原告起訴主張：㈠、按原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點（下稱系爭作業要點）第1條規定：「行政院原住民族委員會為辦理原住民保留地各種用地之申請案件及授權，並簡化作業程序，特訂本須知。」由此可知，系爭要點係有意就「原住民保留地」此種特殊劃編之土地，另作與土地登記規則相異之規範：⑴相同事務之第一線主管機關不同：按依土地登記規則第3條第1項規定，土地登記事宜，原則上應由地政機關辦理。又土地登記規則第93條以下、第108條以下、第134條以下，分別將所有權變更登記、他項權利登記、更正登記及限制登記等均納入，故依土地登記規則第3條第1項，上開事項均應由土地所在地之地政機關辦理。惟反觀系爭作業要點第2條、第3條、第4條關於他項權利（包括耕作權與地上權）設定登記、第5條所有權移轉登記及第11條關於他項權利之各種登記（包括更正登記），均將第一階段之審查權限賦予鄉（鎮、市、區）公所，其後再送交縣（市）政府核定或轉送地政機關辦理。⑵規範體例不同：又系爭作業要點第11條係就原住民保留地他項權利之各種登記事項為規範：「原住民保留地他項權利之移轉、塗銷、交換、內容變更登記、更名登記、住址變更登記、更正登記等之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所審查，並委任為申請義務人，在申請義務人欄內加蓋鄉（鎮、市、區）公所印信後轉送地政事務所辦理。」本條係將原住民保留地他項權利之各種登記原因加以例示，統合於本條中規範，此與土地登記規則之規範邏輯與體例，並不相同。系爭作業要點第11條與土地登記規則係規範同一事項，核屬土地登記規則之特別規定。且「土地登記規則」係於35年10月2日發佈施行，而「原住民保留地申請作業要點」則係於88年6月30日所訂定，且該要點第11條之規範事項（他項權利之各種登記），與土地登記規則各相關條文係屬同一，應屬土地登記規則之特別法。又依後法優先於前法之法律適用原則，亦應優先予以適用。原確定判決不察，顯有適用法規錯誤之違誤。
㈡、繼承登記之效力，並不會如「移轉、塗銷、交換」等登記，使權利主體發生變動，而是使已經成為權利主體之繼承人，依民法第759條規定取得處分物權之權利。因此，以法律上權利變動之程度而言，繼承登記低於移轉、塗銷、交換，然高於更名登記、住址變更登記。基於「舉輕明重」與「舉重明輕」之法理，權利變動程度較其輕微與較其劇烈之事項同時均屬於原住民保留地申請作業要點第11條之規範對象，可知本條所舉之各項事由，僅為例示而非列舉，並未排除繼承登記之適用。故原住民保留地耕作權繼承登記事項自屬本條規範範疇，原確定判決不察，應適用本條而未予適用，有適用法規錯誤之違誤。㈢、本件被繼承人田三多等既已依法登記為耕作權人，於他人提起塗銷耕作權訴訟並告確定前，即受法律推定為適法之權利人。又依原住民保留地開發管理辦法第17條第1項規定，取得之耕作權登記後繼續自行經營或自用滿5年，即取得移轉登記為所有權人之資格。被繼承人田三多等確已合法登記為耕作權人，且為再審被告所不爭執，至今亦無任何人提起訴訟主張塗銷，無訴願機關所稱之「民事爭議」存在，訴願決定命原處分機關不得為實質准駁，又命其提起訴訟，實與土地法第43條、土地登記規則第8條、原住民保留地開發管理辦法第17條第1項等規定相違。
又再審原告於原審起訴時，同時以花蓮縣政府與花蓮縣秀林鄉公所為被告，完全符合行政訴訟法第24條之規範。原確定判決不察，僅以訴願決定「仍顯不利於原告」為由，即認為「應以原處分機關秀林鄉公所為被告，方為適法」，其對行政訴訟法第24條之適用，顯有嚴重錯誤。退萬步言，縱花蓮縣政府與秀林鄉公所均非本件之適格被告，原審法院從未公開此一心證，並通知再審原告補正，顯然未適用行政訴訟法第263條準用同法第107條第2項之規定，且與最高行政法院實務見解背道而馳，而有應適用而未適用法規之錯誤。㈣、本件歷經數次訴願程序，以及原處分機關數次之處分，而未予通過之處分結果，均由再審被告秀林鄉公所直接發函通知再審原告，訴訟過程中，就再審被告秀林鄉公所具有核准繼承登記之處理權限，亦無任何異議，且原審亦未就此為任何闡明，原確定判決之認定，對本件各當事人而言，實屬突襲性裁判。又全國各地原鄉，於相同業務上所有案件亦係如此辦理。原確定判決竟錯誤適用法規，認定應向地政登記機關申請，實令人民無所錯其手足，亦嚴重斲傷其受憲法第16條所保障之訴訟權等語，求為判決廢棄原確定判決，撤銷訴願決定及原處分，並判准㈠花蓮縣○○鄉○○段000000000土地（如土地登記謄本影本所示）之耕作權，繼承登記為繼承人即再審原告田春綢、田貴芳、田貴寶、田貴實、田貴富、田春緞、田春綢之名義，各繼承人應有部分之比例，依本件繼承登記申請書所載。㈡、花蓮縣○○鄉○○段000000000土地（如土地登記謄本影本所示）之耕作權，繼承登記為繼承人即再審原告汪梅花、陳知章、陳玉秀、陳秀妹、陳玉萍、陳玉蘭及其他繼承人 陳玉美 之名義，各繼承人應有部分之比例，依本件繼承登記申請書所載。㈢、花蓮縣○○鄉○○段000000000、000000000、000000000、000000000土地（如土地登記謄本影本所示）之耕作權，繼承登記為繼承人即再審原告白月茹、白清吉、白幸茹、白月明、白月花之名義，各繼承人應有部分之比例，依本件繼承登記申請書所載。㈣、花蓮縣○○鄉○○段000000000土地（如土地登記謄本影本所示）之耕作權，繼承登記為繼承人即再審原告田義威、田義揚、田素美、田素花及其他繼承人 田素娥 、 田素英 、田惠賜、 田玉婷 、 田玉芳 、 田芝菁 之名義，各繼承人應有部分之比例，依本件繼承登記申請書所載。
三、再審被告秀林鄉公所答辯意旨略謂：㈠、再審原告應依土地法第37條、土地登記規則第3條第1項規定，向本件原住民保留地所在地之地政機關或登記機關提出繼承登記之申請，並由該機關審查是否具備土地登記規則第119條第1項所列之各項文件，就再審原告是否屬於原住民保留地開發管理辦法第15條之「得為繼承之原住民」，登記機關應得依該條第1項第6款之規定審查，再審被告秀林鄉公所及花蓮縣政府，依法就耕作權繼承登記之申請，並無處理權限，再審原告誤向無處理權限之再審被告秀林鄉公所提出申請，致無法達成申請目的，顯欠缺訴之利益，應認欠缺權利保護必要云云。原確定判決並無適用法規錯誤之違誤，再審原告僅對於原確定判決法令之解釋，漫加指摘，並未具體指出原確定判決適用法規顯有何錯誤之處，尚與再審要件不符，應予駁回。㈡、次查，本件訴願決定，再審被告花蓮縣政府雖將原處分撤銷，然針對再審原告請求准予繼承登記部分之請求，係命再審被告秀林鄉公所就系爭耕作權登記爭議提起訴訟，並不得再為准駁之決定，並未加以認可，故訴願決定顯然不利於再審原告，實與駁回訴願無異，原確定判決認依行政訴訟法第24條規定，應以再審被告秀林鄉公所為被告機關，再審原告併列花蓮縣政府為被告機關，應屬當事人不適格，於法並無不合，適用法規並無錯誤。又本件原審法院審理之際，曾一再公開併列花蓮縣政府為被告，當事人不適格之心證，惟再審原告仍固執己見，拒不更正，再審原告指摘原確定判決未命其補正及突襲性裁判云云，洵屬無據。㈢、末查，縱令全國各地目前實務運作，包括耕作權在內之他項權利繼承登記，均由鄉公所辦理之，然再審原告主張原確定判決忽略現行土地登記行政實之運作云云，亦非屬行政訴訟法第273條所定之再審事由等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。
四、再審被告花蓮縣政府答辯意旨略謂：㈠、原審判決理由即敘明就耕作權繼承登記之申請乙事，再審被告花蓮縣政府並無處理權限，應屬當事人不適格。原確定判決理由亦敘明花蓮縣政府95年訴字第009號訴願決定撤銷再審被告秀林鄉公所原否准登記之處分，然就上訴人等請求作成准予繼承登記部分之請求，並未認可，而係命原處分機關再審被告秀林鄉公所就系爭耕作權登記爭議提起訴訟，並不得再為准駁之決定，故訴願決定仍不利於上訴人等，應以原處分機關再審被告秀林鄉公所為被告，始為適法。是以再審原告列再審被告花蓮縣政府為被告，應屬當事人不適格。原審判決及原確定判決適用法令並無錯誤。㈡、又行政訴訟法第107條第3項定有明文，當事人適格之要件，係屬權利保護要件，並非訴訟成立要件，欠缺此項要件時，除具有行政訴訟法第107條第2項之情形外，法院無須先命當事人補正，應以當事人不適格欠缺權利保護要件，依同條第3項認其訴為顯無理由而以判決駁回之，最高行政法院亦著有86年判字第573號判決可資參照，法院如以當事人不適格判決駁回原告之訴，無須先命當事人補正，再審原告以原審法院未命補正即判決駁回再審原告之訴為由，主張適用法規顯有錯誤而提起再審，其主張為無理由。㈢、查土地登記規則應屬土地登記之一般性規定，法律如無特別規定，於各種土地登記之申請，均有適用，原住民保留地開發管理辦法就耕作權之繼承登記並無特別程序之規定，本案繼承登記之程序，仍適用土地法第37條、土地登記規則第3條第1項規定，應向土地所在之地政機關或登記機關提出繼承登記之申請，並由該機關審查是否具備土地登記規則第119條第1項所列之各項文件；另就再審原告是否屬原住民保留地開發管理辦法第15條之「得為繼承之原住民」，登記機關應得依該條第1項第6款之規定審查。再查，行政院原住民族委員會為辦理原住民保留地各種用地之申請案件及授權，並簡化作業程序，所訂系爭作業要點第11條規定：
「原住民保留地他項權利之移轉、塗銷、交換、內容變更登記、更名登記（如自然人、法人、管理機關、管理人、夫妻聯合財產之更名）、住址變更登記、更正登記等之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所審查，並委任為申請義務人，在申請義務人欄內加蓋鄉（鎮、市、區）公所印信後轉送地政事務所辦理。…」，查該條係規範他項權利之相關登記，並非規範繼承登記，故本案自不屬系爭作業要點第11條規定之事項，再審被告花蓮縣政府自無審查及將案件送達登記機關之義務，再審原告竟列為再審被告，屬當事人之不適格，應認欠缺權利保護必要。是原確定判決適法妥當，並無適用法規之違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。
五、本院原確定判決以：查㈠、本件訴願決定撤銷再審被告秀林鄉公所否准登記之處分，然就再審原告請求作成准予繼承登記部分之請求，並未認可，而係命原處分機關秀林鄉公所就系爭耕作權登記爭議提起訴訟並不得再為准駁之決定，故訴願決定顯仍不利於再審原告，仍應以原處分機關秀林鄉公所為再審被告。上訴人列花蓮縣政府為被告，應屬當事人不適格。㈡、本件原住民保留地之耕作權，為山坡地保育利用條例所創設之土地他項權利，故除山坡地保育利用條例或其授權訂立之原住民保留地開發管理辦法或其他相關法律，就耕作權相關登記設有特別規定應優先適用外，則仍應依土地法第37條、土地登記規則第3條第1項、第27條第3款之一般規定處理。查現行山坡地保育利用條例第37條及原住民保留地開發管理辦法，就耕作權繼承登記並無特別之程序規定，再審原告即應依土地法第37條、土地登記規則第3條第1項規定，向本件原住民保留地所在地之地政機關或登記機關提出繼承登記之申請，並由該機關審查是否具備土地登記規則第119條第1項所列之各項文件，就再審原告是否屬「原住民保留地開發管理辦法」第15條之「得為繼承之原住民」，登記機關應得依該條第1項第6款之規定審查。故本件再審被告秀林鄉公所及花蓮縣政府，依法就耕作權繼承登記之申請，並無處理權限，再審原告就本件繼承登記之申請，誤向無處理權限之再審被告秀林鄉公所提出，致無法達成申請之目的，顯欠缺訴之利益，應認欠缺權利保護必要。㈢、綜上，原判決就再審原告請求撤銷原處分及訴願機關除「原處分撤銷」以外之訴願決定，並命再審被告作成准予申請耕作權繼承登記之處分，均無理由，而駁回再審原告之訴，自無違誤。再查行政院原住民族委員會為辦理原住民保留地各種用地之申請案件及授權，並簡化作業程序，所訂系爭作業要點第11條固規定「原住民保留地他項權利之移轉、塗銷、交換、內容變更登記、更名登記（如自然人、法人、管理機關、管理人、夫妻聯合財產之更名）、住址變更登記、更正登記等之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所審查，並委任為申請義務人，在申請義務人欄內加蓋鄉（鎮、市、區）公所印信後轉送地政事務所辦理。」，惟該條係規範他項權利之相關登記，並非規範繼承登記，此觀諸土地登記規則各章規定，將他項權利登記、其他登記（如更名登記、住址變更登記等）與繼承登記分列自明，可知繼承登記自不在該要點第11條規範之範疇內，而更名登記乃係指土地權利登記，權利人之姓名或名稱有變更，而向該管地政事務所申辦更名所為之登記，自與繼承登記無關，再審原告上訴意旨認本件耕作權因繼承，權利人已經變更，應屬更名登記，自得適用該要點第11條，而由再審被告花蓮縣秀林鄉公所受理審核，自無足採。再依該要點固規定設定耕作權登記之申請案件，應由鄉公所核定，惟並不及於繼承登記，從而再審原告主張應依土地登記規則之特別法即該要點規定審核，即有誤會。另原判決就再審原告誤列再審被告花蓮縣政府為被告，屬當事人不適格，並旁論及本件再審被告等均無就再審原告請求耕作權登記申請有受理權限，其理由並無矛盾。因認上訴為無理由，乃判決駁回再審原告之上訴。
六、本院查：
（一）按「行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤，應以確定判決違背法規或現存判例解釋者為限，若在學說上諸說併存尚無法規判解可據者，不得指為適用法規顯有錯誤。」、「行政訴訟法第24條規定，有民事訴訟法第496條所列各款情形之一者，當事人對於本院判決，固得提起再審之訴，惟民事訴訟法第496條第1項第1款所謂『適用法規顯有錯誤』，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。」，本院97年判字第395號判例意旨及改制前行政法院62年判字第610號判例意旨參照。
（二）本件再審原告以系爭作業要點與土地登記規則所明訂之主管機關、體例均有不同，且發布時間在後，因認系爭作業要點第11條「原住民保留地他項權利之移轉、塗銷、交換、內容變更登記、更名登記、住址變更登記、更正登記等之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所審查，並委任為申請義務人，在申請義務人欄內加蓋鄉（鎮、市、區）公所印信後轉送地政事務所辦理。」，為土地登記規則之特別規定；又該條將權利變動程度較繼承為輕或為重之登記均予列入，依「舉輕明重」與「舉重明輕」之法理，應認該條所舉之各項事由，僅為例示而非列舉，並未排除繼承登記之適用。指摘原確定判決不察，應適用本條而未予適用，誤認被上訴人無處理權限，適用法規顯有錯誤云云。惟查，原確定判決以土地登記規則係基於土地法第37條授權所訂之授權命令，應屬土地登記事項之一般性規定，本件耕作權之繼承登記事項未經山坡地保育利用條例或其授權訂立之原住民保留地開發管理辦法另為特別之規定，自應適用土地登記規則，業已闡述其法規適用之法律意見。再審原告所援用之系爭作業要點，乃行政院原住民族委員會為辦理原住民保留地各種用地之申請案件及授權，並簡化作業程序所規定之細節性要點，核其性質為行政命令，對法院並無拘束力，自非屬再審事由所稱適用法規顯有錯誤之法規。
（三）再審原告復以再審被告花蓮縣政府為訴願機關，撤銷再審被告秀林鄉公所所為否准處分，依行政訴訟法第24條第2款「撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關」之規定，本件自應併以再審被告花蓮縣政府為被告，原確定判決認無併列之必要，亦屬適用法規錯誤云云。查行政訴訟之撤銷訴訟及課予義務訴訟均應經訴願前置程序，故經訴願決定維持原處分者，第一次對人民權益造成侵害者係原處分，故提起訴訟時，應依同條第1款規定以原處分機關為被告。反之，如訴願決定撤銷或變更原處分時，應由主張因此訴願決定而受侵害之人，以第一次造成侵害之訴願決定作成機關即訴願機關為被告提起訴訟；又基於不利益變更禁止原則，訴願機關所為變更、撤銷原處分之訴願決定，應不致較原處分更為不利，解釋上原處分相對人不致因此訴願決定而受侵害，故於現行法制下，適用行政訴訟法第24條第2款之情形，應係指因訴願決定而第一次權利受侵害之第三人。本件依再審原告所主張意旨觀之，對其造成第一次侵害者，應為再審被告秀林鄉公所否准繼承登記之原處分，故應以再審被告秀林鄉公所為訴訟之被告，並無適用行政訴訟法第24條第2款之必要。
（四）再審原告復主張縱再審被告花蓮縣政府、秀林鄉公所均無准駁耕作權繼承登記之權限，原確定判決應適用行政訴訟法第263條準用同法第107條第2項之規定，通知再審原告補正，乃未予適用，亦屬適用法規錯誤云云。惟查，行政訴訟法第107條所規定之得補正事項，乃指起訴之程序要件。而本件原確定判決認定再審被告無准駁耕作權繼承登記之權限，事涉行政事務之管轄權，乃實體事項，關係處分之合法性，自無起訴程序欠缺得命補正之適用。
（五）縱上，本院原確定判決對於法規之適用，已敘明其判斷之論據，經核並無與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸之情形，自難謂本院原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定適用法規顯有錯誤之再審事由。再審原告提起本件再審之訴，主張本院原確定判決適用法規顯有錯誤，係屬法律上見解之歧異，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。從而再審原告起訴主張本院原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第第1款之再審事由提起本件再審之訴，揆諸首揭說明，殊難認有再審理由，應予駁回。
七、據上論結，本件再審之訴為無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年11月3日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官陳國成法官姜素娥法官許瑞助法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國100年11月3日
書記官吳玫瑩