臺灣南投地方法院民事簡易判決 103年度投簡字第260號
原 告 張建財
被 告 楊俊崑
訴訟代理人 許麗珠
陳世煌 律師
上列當事人間返還租賃土地事件，本院於民國104年3月19日言詞
辯論終結，茲判決如下：
主文
被告應將坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○號土地如竹山地政
事務所複丈日期104年1月27日土地複丈成果圖所示藍線範圍內面
積9582平方公尺之地上物除去，將土地返還財政部國有財產署中
區分署，並由原告代為受領。
訴訟費用由被告負擔。
本判決第一項得假執行。但被告如以新臺幣叁拾柒萬柒仟貳佰伍
拾元為原告預供擔保，得免為假執行。
事實及理由
一、原告主張：
(一)原告於民國102年5月3日向財政部國有財產署中區分署承租
其所管理之中華民國所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○號
土地如竹山地政事務所複丈日期104年1月27日土地複丈成果
圖所示藍線範圍內面積9582平方公尺之土地，被告無合法權
源占用原告承租之土地，屢經催請被告返還，被告均置之不
理，致原告無法就該承租土地為使用收益，原告自得本於承
租權人之地位，代位請求被告返還上開土地予財政部國有財
產署中區分署，並由原告代為受領，爰請求判決如主文第1
項所示。
(二)原告於101年9月間經由網路公告，得知財政部國有財產署中
區分署南投辦事處放租國有耕地，乃依國有耕地放租實施辦
法之規定，檢具必要文件及申請書，提出承租申請，並經放
租機關審查一切合格後，簽訂國有耕地放租租賃契約書。被
告辯稱其於多年前即開墾耕種系爭土地，有優先承租權云云
，然被告並無證據證明其就系爭土地有開墾行為，縱然有之
，亦屬無權占有行為；被告於原告與放租機關訂約前，既未
與該機關訂立租約，繳納租金、補償金，當屬無權占有；縱
認被告前曾訂立租約，然屆期後，被告並未依上開放租實施
辦法之規定提出承租申請，其就系爭土地並無租賃關係，僅
有占用之事實。又上開放租實施辦法第6條規定之放租對象
與順序，其前提是原承租者或現耕者應於租期屆滿前三個月
提出續約申請，始有適用，被告未依法提出申請，亦未繳納
租金、補償金，自與該條之規定不符。
二、被告辯稱：
(一)系爭國有土地為一般農業區農牧用地，為國有耕地放租實施
辦法第2條所稱之國有耕地。依國有耕地放租實施辦法第6條
規定：「國有耕地放租對象及順序如下：一、中華民國八十
二年七月二十一日前已實際耕作之現耕人或繼受其耕作之現
耕人，並願繳清歷年使用補償金者。二、實際耕作毗鄰耕地
之耕地所有權人。三、實際耕作毗鄰耕地之耕地承租人。四
、農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年。五、最近五
年內取得農業主管機關農業專業訓練四十小時以上證明文件
者。六、合作農場。同一筆耕地，依前項第二款至第六款同
一順序有二以上之申請人同在受理申請期間內申請時，抽籤
決定之。第一項第一款所定歷年，最長不得超過五年。」被
告自民國74年前即使○○○鎮○○段假292地號（即系爭重
測後○○段0000地號）土地，有南投縣政府河川公地使用繳
費單可據，且由系爭土地上樹木、果樹高大茂密之情形以觀
，可見被告已實際耕作系爭土地30、40年之久，符合國有耕
地放租實施辦法第6條第1項第1款「82年7月21日前已實際耕
作之現耕人，並願繳清歷年（5年內）使用補償金者」之規
定，屬該辦法第一順序之放租對象，辦理國有耕地放租機關
之財政部國有財產署及其分署，在辦理放租時，不得違反上
開放租之強制規定，本件原告雖提出其與財政部國有財產署
中區分署簽訂之國有耕地放租租賃契約書，然該租約違反上
開放租實施辦法第6條第1項之強制規定，依民法第71條規定
，其租約應屬無效，原告之請求即無理由。
(二)被告於66年間即使用系爭國有耕地，該耕地原由南投縣政府
代管，被告並按年繳納租金，嗣於88年間由國有財產局（現
更名為國有財產署）接管，然國有財產署於放租時，並未通
知原使用人，致被告優先承租之權利遭剝奪。原告向國有財
產署申請承租時，依國有耕地放租實施辦法第8條規定，國
有財產署應勘查現況，然會勘人員於實地勘查時，並未詳實
記載系爭國有耕地上有被告之水井一口，且水井馬達之電源
系來自被告門牌號碼南投縣○○鎮○○路○段○○○巷○○號房
屋，地面上並有pvc水管及塑膠軟管等灌溉系爭耕地上之農
作物，而農作物之生長井然有序，非雜亂無章無人耕作樣貌
，是依現場土地整理情形、樹木生長狀況及房屋占用土地之
現況，在在顯示被告為82年7月21日前已實際耕作之現耕人
，為第一順位之放租對象，國有財產署依法應放租予被告，
不得請求被告交還土地，亦不得將土地出租他人再由他人請
求返還土地。被告業於103年2月5日以82年7月21日前即實際
使用系爭國有耕地，向國有財產署申請承租，雖國有財產署
中區分署南投辦事處103年9月25日函稱租賃權屬債權契約，
為對人之請求權，非對物之支配權，無排他效力云云，然前
揭放租實施辦法第6條第1項之各種放租對象有順序關係，各
順序間有排他之效力，該署以其已出租予原告，若再租他人
有債務不履行責任，不啻無視上開順序規定，任其違法選擇
出租對象，且縱對原告應負債務不履行責任，亦係該署未依
法執行職務所致。
(三)按契約自由包括下列五種：1.締約自由，即得自由決定是否
與他人締結契約；2.相對人自由，即得自由決定究與何人締
結契約；3.內容自由，即雙方當事人得自由決定契約的內容
；4.變更或廢棄的自由，即當事人得於締約後變更契約的內
容，或以後契約廢棄前契約；5.方式自由，即契約的訂立不
以踐行一定方式為必要。契約的自由與契約正義係契約法的
基本原則，必須互相補充，彼此協力，始能實現契約法的機
能。國家不再是中立的旁觀者，必須扮演積極的角色，透過
立法與法律的解釋適用，使契約自由及契約正義二原則，獲
得最大的調和及實現。依據契約自由理論，當事人是否願意
訂立契約或與誰訂立契約，均有其自由，就一般原則而言，
此種締約自由或相對人選擇自由，確屬合理而必要，惟倘不
加任何限制，難免構成自由的濫用，因而產生強制締約制度
，強制締約制度的類型，可分直接強制締約與間接強制締約
，法律對於強制締約設有明文規定的，學說上稱為直接強制
締約。強制締約並不取代訂立契約所必要的承諾的意思表示
，由於強制締約的存在，締約義務者對要約的沉默，通常可
解為默示承諾，締約義務者拒絕締約時，相對人得提起訴訟
，並依強制執行法的規定強制執行。關於締約的內容，以合
理的條件訂立契約，應包括在強制締約制度之內，締約義務
者，非有正當理由，拒絕訂立契約，致相對人因而受有損害
者，亦時有之，關於此項損害賠償的請求權基礎，有認為應
適用民法第184條第1項後段規定，有認為應適用民法第184
條第2項，拒絕訂約者應負損害賠償責任，相對人得請求訂
立契約，以回復原狀（ 王澤鑑 著債法原理第一冊，基本理論
之發生、第83頁強制締約參照）。國有耕地放租對象及順序
，法律既有明文，應屬學說上所稱之直接強制締約，依法辦
理國有耕地放租之機關是否願意訂立契約之締約自由及與誰
訂立契約之相對人選擇自由，自然受到限制，「中華民國82
年7月21日前已實際耕作之現耕人或繼受其耕作之現耕人，
並願繳清歷年使用補償金者」為法定第一順序之放租對象，
只要有第一順序的放租對象，放租機關即無締約自由、相對
人選擇自由，只要第一順位放租對象提出承租申請，放租機
關經相當時日保持沉默，可解為默示承諾，縱使其拒絕締約
，相對人猶可提起訴訟，並請求強制執行。被告係第一順位
放租對象，且已依法提出申租，放租機關經過相當時日卻保
持沉默，依上開說明，應解為默示承諾，放租契約成立，且
原告之承租契約因違反強制規定而無效，其代位國有財產署
請求被告交還土地，自失依據。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事項：
(一)原告於102年5月3日與財政部國有財產署中區分署簽訂國有
耕地放租租賃契約書，承租該署所管理之中華民國所有坐落
南投縣○○鎮○○段○○○○○號土地如竹山地政事務所複丈日
期104年1月27日土地複丈成果圖所示藍線範圍內面積9582平
方公尺部分（下稱系爭土地）。
(二)系爭土地現況為果園及水泥地，由被告占有使用中。
四、法院之判斷：
(一)按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，
民事訴訟法第277條前段定有明文。復以無權占有為原因，
請求返還土地者，占有人對土地所有權存在之事實無爭執，
而僅以非無權占有為抗辯者，土地所有權人對其土地被無權
占有之事實無舉證責任，占有人自應就其取得占有係有正當
權源之事實證明之（最高法院85年度台上字第1120號民事裁
判要旨參照）。系爭土地為財政部國有財產署管理之國有土
地，該署所屬中區分署業將系爭土地出租予原告，被告主張
其非無權占有，自應由被告就占有系爭土地之合法權源負舉
證責任。被告辯稱其於系爭土地上已實際耕作30、40年之久
，符合國有耕地放租實施辦法第6條第1項第1款「82年7月21
日前已實際耕作之現耕人，並願繳清歷年（5年內）使用補
償金者」之規定，屬該辦法第一順序之放租對象，財政部國
有財產署及其分署依該辦法負有與被告強制締約之義務，然
其違反上開放租實施辦法之強制規定，將系爭土地出租予原
告，依民法第71條規定，其租約應屬無效；被告業已向國有
財產署申請承租，該署經相當時日卻保持沉默，應解為默示
承諾，放租契約成立，原告代位國有財產署請求被告交還系
爭土地，並無理由等語，並提出南投縣政府74年上、下期河
川公地使用費繳納聯單2紙為證。是本件應審究者為財政部
國有財產署就系爭土地是否負有與被告強制締約之義務？原
告就系爭土地與國有財產署所屬中區分署簽訂之租賃契約是
否因違反國有耕地放租實施辦法第6條第1項之放租順序而為
無效？
(二)按「本辦法依國有財產法第四十六條第一項規定訂定之。」
；「本辦法所稱國有耕地，指依區域計畫法劃定為特定農業
區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之國有農牧用地。
」；「國有耕地放租對象及順序如下：一、中華民國八十二
年七月二十一日前已實際耕作之現耕人或繼受其耕作之現耕
人，並願繳清歷年使用補償金者。二、實際耕作毗鄰耕地之
耕地所有權人。三、實際耕作毗鄰耕地之耕地承租人。四、
農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年。五、最近五年
內取得農業主管機關農業專業訓練四十小時以上證明文件者
。六、合作農場。同一筆耕地，依前項第二款至第六款同一
順序有二以上之申請人同在受理申請期間內申請時，抽籤決
定之。第一項第一款所定歷年，最長不得超過五年。」國有
耕地放租實施辦法第1條、第2條第1項及第6條分別定有明文
。是上開辦法係依國有財產法第46條第1項：「國有耕地得
提供為放租或放領之用；其放租、放領實施辦法，由內政部
會商財政部擬訂，報請行政院核定之。」之規定授權主管機
關訂定。而依國有財產法第1條規定：「國有財產之取得、
保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，
適用其他法律。」；第42條規定：「非公用財產類不動產之
出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得
逕予出租︰一、原有租賃期限屆滿，未逾六個月者。二、民
國八十二年七月二十一日前已實際使用，並願繳清歷年使用
補償金者。三、依法得讓售者。非公用財產類之不動產出租
，應以書面為之；未以書面為之者，不生效力。非公用財產
類之不動產依法已為不定期租賃關係者，承租人應於規定期
限內訂定書面契約；未於規定期限內訂定書面契約者，管理
機關得終止租賃關係。」次按「租賃，係契約之一種，必須
雙方當事人意思表示一致，始得成立。而國有財產其非公用
財產類之不動產而合於國有財產法第四十二條第一項第二款
之規定者，其實際使用人固非不得依該條款規定申請租用，
惟既未強制國有財產之管理機關必須與之成立租賃，是故上
訴人就系爭土地，縱合於上開條款規定得申請租用之條件，
但被上人財政部國有財產局仍非無斟酌准駁之權。」（最高
法院69年度台上字第3741號裁判要旨參照）。「國有財產法
第四十二條第一項第二款之規定，不過得據以申請租用而已
，而非對該管理機關負有出租義務之強制規定，其是否准許
，仍須經受理機關之審查，非謂一經申請，即須負出租之義
務，而無斟酌准駁之權。是以非公用國有土地之出租係屬私
經濟行為，應受契約自由原則之支配，管理機關就非公用國
有土地占用人所為承租之要約，自有決定承諾出租與否之自
由，並不負承諾出租之義務。」（最高法院100年度台上字
第1132號裁判要旨參照）。是國有財產法及授權主管機關訂
定之行政法規（如國有耕地放租實施辦法）立法或訂定之目
的，乃係為賦予公有財產之管理機關，得於一定之條件下，
就所管理之財產得為一定之使用、收益或處分之法源依據及
內部規範，俾免公有財產之管理發生窒礙或被指為圖利特定
人等情事，且就公有不動產之出租，依上開規定必限於非公
用，且承租人之資格條件亦有限制，而管理機關對於是否出
租，仍有依整體國家財產管理政策、各管理機關之財產運用
規劃、社會經濟狀況、申租人擬租用之用途，與申租土地之
個別狀況、周邊公共設施或公有財產之整體利用、處分可能
性等加以評估後詳予裁量之權限，自無由得逕將上開規定解
釋為係對公有財產之管理機關課予出租義務之強制規定，亦
即符合資格之人雖得循規定申請承租，但是否准許，仍須經
受理機關之審查決定，非謂一經符合資格者申請，管理機關
即須負出租公有土地之強制締約義務，而無斟酌准駁之權，
此參諸前揭最高法院之裁判要旨甚明。且觀之國有耕地放租
實施辦法第6條之規定，僅係放租機關出租國有耕地時，就
承租人資格條件之限制，及有多數符合放租之對象時其順序
所為之規範，而非對該機關負有出租義務之規定；復參諸國
有財產法第42條第1項規定：「非公用財產類不動產之出租
，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，『得』
逕予出租：…」，而非規定『應』予出租，顯未強制國有財
產之放租機關必須與符合資格之申請人訂立租約，而課予該
放租機關強制締約之義務。是被告縱符合國有耕地放租實施
辦法第6條第1項第1款之放租對象，然該辦法及其母法國有
財產法均未課予放租機關應與被告強制締約之義務，被告辯
稱國有財產署依該條規定負有與其強制締約之義務，其已提
出承租申請，該放租機關經過相當時日卻保持沉默，應解為
默示承諾，放租契約成立云云，並非可採。
(三)次依財政部國有財產署中區分署南投辦事處就兩造申請承租
系爭土地乙案，以103年9月25日台財產中投二字第00000000
000號函覆本院略以：「說明四、另旨述土地範圍 張建財君
於101年9月18日檢附國立中興大學農學院農業經濟學系學士
學位證書依耕放辦法第6條第1項第4款農業學校畢業青年規
定申請承租，經本處依耕放辦法第8條規定程序辦理並經公
告無人異議後與 張君 訂立國有耕地放租租賃契約。… 爰旨 述
耕地範圍既已出租張建財君使用並訂立合法租賃契約，楊俊
崑君再檢附其他順位資格申請承租，因有債務不履行之民事
責任，已無法再核辦出租使用…。」及以103年12月1日台財
產中投二字第00000000000號函覆本院略以：「說明二、旨
述國有耕地為張建財君於101年9月18日依『國有耕地放租實
施辦法』（以下簡稱放租實施辦法）第6條第1項規定之第四
順位農業學校畢業青年身分申請承租，案經本處依上述放租
實施辦法第8條第1項第2款規定以同年9月25日台財產中投二
字第00000000000～00000000000號函通知申租人張君及本處
產籍列載地上物使用人 陳光輝君 、 李介明君 、 林勝村君 等人
訂於101年10月4日上午9時現場勘查，以釐清地上物使用情
形。惟勘查當日除張君外，其餘3人未到場領勘（詳會勘案
件紀錄表）。本處…再於101年11月7日以台財產中投二字第
00000000000～00000000000號等函…通知張君等人於同年11
月12日下午2時現場複勘…當日亦僅申租人張君到場領勘，
本處爰依張君領勘指界所稱使用範圍製作勘查表。102年1月
30日本處以台財產中投二字第0000000000號函檢送放租公告
及清冊，請竹山鎮公所等機關張貼於公告欄公告周知，公告
期間自102年2月4日起至102年3月6日止，受理申請承租期間
為102年2月4日起至102年3月21日止，公告期間除張君外，
無他人申請承租，亦無人聲明異議。三、…經查本處產籍資
料均無 楊君 使用本案國有耕地之記載，而楊君自始亦未曾向
本處申請承租。故即便其符合放租實施辦法第6條第1項規定
之第一順位現耕人亦應主動依規定檢證申請承租並追繳5年
使用補償金。另按放租實施辦法第6條第1項規定放租對象定
有優先順序，即同一筆耕地，有二位以上申請人同再受理申
請期間內申請時，符合第一順位放租之對象始有優先效力法
有明文。」是原告檢附證明文件向國有財產署申請承租系爭
土地，經該放租機關認其符合國有耕地放租實施辦法第6條
第1項第4款之放租資格，依同法第8條規定審查並公告30日
無人提出異議後，始准原告承租並訂立租賃契約，而產籍資
料上並無被告使用系爭土地之記載，被告亦未於公告期間內
提出異議，並以第一順序之放租對象提出承租申請，放租機
關乃將系爭土地放租予原告，難認有何不依法放租之情形。
且依國有耕地放租作業注意事項第9點第2項規定：「前項批
次作業公告放租之受理申請期間為公告起日至公告期滿後三
十日截止（即自公告日起六十日內）。個案作業公告放租之
受理申請期間為公告起日至公告期滿後十五日截止（即自公
告日起四十五日內）。」第10點第1項第6款規定：「如對放
租標的物有主張權利或異議者，應於公告受理申請之期間內
檢具有關權利憑證或書面理由，送放租機關，逾期不予受理
。」被告於公告期間及受理申請承租期間內未提出異議亦未
申請承租，放租機關乃將系爭土地放租予符合實施辦法第6
條第1項第4款規定之原告，被告自已喪失優先承租之地位，
被告抗辯放租機關違反國有耕地放租實施辦法第6條第1項規
定之放租順序，其與原告所訂定之租賃契約應屬無效云云，
顯非有理。被告雖抗辯放租機關於實地勘查時，並未詳實記
載系爭土地現由被告實際耕作使用之現況，亦未通知被告，
致被告優先承租之權利遭剝奪云云，然放租機關所保管之產
籍資料並無被告使用系爭土地之記載，被告亦未於現場勘查
時在場或於公告時提出異議，放租機關因此未能得悉系爭土
地之使用人為何人，縱使如被告所稱放租機關於受理原告之
承租申請為審查時，其現場勘查人員就系爭土地之使用現況
未為詳實記載而有行政疏失，亦僅係該人員是否應負行政責
任，如被告受有損害得向放租機關請求損害賠償之問題，亦
不因此影響原告與放租機關間租約之效力，被告尚不得以此
為由主張其係有權占有。
(四)按所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之；
對於妨害其所有權者，得請求除去之，民法第767條定有明
文。次按出租人應以合於所約定使用收益之租賃物，交付承
租人，並應於租賃關係存續中，保持其合於約定使用、收益
之狀態；債務人怠於行使其權利時，債權人因保全債權，得
以自己之名義，行使其權利，同法第423條、第242條亦分別
定有明文。又出租人有以合於所約定使用收益之租賃物交付
承租人之義務，苟租賃物為第三人不法占有時，並應向第三
人行使其返還請求權，以備交付，其怠於行使此項權利者，
承租人因保全自己債權得代位行使之，此觀民法第423條及
第242條之規定自明（最高法院47年台上字第1815號判例要
旨參照）。被告無正當權源占用由財政部國有財產署所管理
之系爭國有土地，而國有財產署所屬中區分署已將系爭土地
出租與原告，該出租機關即負有交付系爭土地予原告使用收
益之義務，且其於被告以現耕人為由提出承租申請時即知悉
被告無權占用系爭土地，而怠於行使權利，致原告之租賃權
受有損害，則原告為保全債權，代位請求被告應將其所承租
坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○號土地如竹山地政事務所複
丈日期104年1月27日土地複丈成果圖所示藍線範圍內面積95
82平方公尺之地上物除去，將土地返還財政部國有財產署中
區分署，並由原告代為受領，為有理由，應予准許。
五、本件係適用簡易程序所為被告敗訴之判決，應依職權宣告假
執行，並依同法第392條第2項規定，依職權宣告被告如預供
擔保後，得免為假執行。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。
中華民國104年4月2日
臺灣南投地方法院南投簡易庭
法官鍾淑慧
以上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上
訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中華民國104年4月2日
書記官連歆喬