裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第866號判決
裁判日期：民國98年01月20日
裁判案由：土石採取
高雄高等行政法院判決
97年度訴字第866號原告甲○○訴訟代理人 陳信伍 律師被告臺東縣政府代表人乙○○○○訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間土石採取事件，原告不服經濟部中華民國97年9月3日經訴字第09706112220號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告未經申請許可，擅自於臺東縣臺東市○○段○○○○號土地（下稱系爭515地號土地）採取土石並外運，為臺東縣警察局臺東分局於民國97年3月7日派員查獲，並於同年月26日以信警刑偵字第0970001109號函請被告處理。案經被告審查，認原告未經申請許可擅自採取土石，乃依據土石採取法第36條規定，以97年5月23日府工水字第0973016267號裁處書，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件實為原告欲種植 荖葉 、 釋迦 ，並在其旁挖一水池供灌溉之用，而於坐落臺東市○○段第514地號（下稱康樂段514地號土地）、系爭515地號自有土地上，雇用 梁輝祥 ，梁輝祥又雇用 郭淇誠 所為的「整地」行為。期間原告挖水池之土石，一部分圍在水池四周作為土提，一部分則由郭淇誠操作挖土機將整地後之石頭，由原告雇用人員駕駛砂石車JF-C39，將之載運至康樂段514地號土地之角落較低漥處掩埋（有3車之土石載至該號土地），原告並無故意未經許可採取土石外運之行為。此可至現場勘查或是傳喚證人 胡萬金 及97年4月7日會勘時之警員 涂東正 即可證實。
又於97年3月7日10時30分許，在臺東市○○路○段○○○巷口當場為警查獲，由 胡地 來駕駛之JF-C39砂石車，其上所載約10立方公尺之土石，係胡萬金向原告索取作墊 高伊家 地基之用，經原告同意，委由胡地來載運，惟遭警查獲後，警察已命胡地來將土石載回原地，故原告並無故意未經許可採取土石外運之行為。再依土石採取法第36條規定，可知該條處罰之對象，僅限於「未經許可採取土石」之故意行為，並不處罰過失行為，而依前揭所述，被告並無故意未經許可採取土石外運之行為，故不得依該條裁罰。
（二）原告傾倒石頭之土地，於之前警訊時，原告均誤為臺東市○○段○○○○號（下稱康樂段535地號土地），且原告種植荖葉、釋迦之土地，原告也誤為是515地號土地一筆，因此在97年3月7日警訊時始有供稱臺東市○○段○○○○號、535地號均係原告所有之供詞。故97年4月7日會勘時，始至康樂段535地號土地會勘，非至康樂段514地號土地會勘，因而有「另本案事涉臺東市○○段○○○○號部分應無採取土石之情形」之記載，事實上原告之土地係康樂段514地號及515地號2筆土地，原告棄置土石之地號為康樂段514地號，非康樂段535地號，康樂段535地號土地並非原告所有。
（三）原告僅因不知法律規定，答應給胡萬金約10立方公尺之土石，且該土石又尚未載運出去，此種情形，被告援引土石採取法規定，裁罰原告100萬元，其行政目的與手段間顯無維持適當之比例關係，有違行政程序法第7條狹義比例原則之規定等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）本件業經被告盜濫採土石聯合查緝取締小組於97年4月7日會勘結果，現場確有蓄水池坑洞1處，容量約400立方公尺，雖查獲外運之土石僅1車次約10立方公尺，惟依據挖土機司機郭淇誠於臺東縣警察局臺東分局之調查筆錄供詞「共裝載4臺車次，每臺車是00米容量，裝約10立方公尺土石。」可知，外運約40立方公尺之土石洵堪認定。
（二）採取少量土石供自用及實施整地縱為「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」許可項目之一，惟該辦法第2條明定，依土石採取法第3條第1項第1款規定採取少量土石供自用者，應以人工採取，且採取總量以2立方公尺為限，本件採取土石外運之數量已達40立方公尺，自無該辦法之適用。另實施整地須無將土石外運始無牴觸土石採取法，倘農地整地行為而有外運土石時，則該整地行為除應取得被告農業主管機關許可外，尚須依「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」之規定向被告工務處申報備查，在該等行為均未申請許可情形下擅自開挖農地並外運土石，有違土石採取法之規定。
（三）依行政罰法第8條規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除處罰。本件原告未經許可採取土石之事證明確，被告據依違反土石採取法第36條規定裁處100萬元之最低罰鍰，應無不合。
（四）被告所認定現場挖掘之長度18公尺、寬度8公尺、深度4公尺之坑洞，當時並無蓄水。且本件採取土石之事實已經成立，縱然將土石倒回原地，採取的事實也是明確的等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件原告遭被告認有未經許可採取土石情事，遭處以如事實概要欄所載之處分一節，已經兩造分別陳述在卷，並有被告97年5月23日府工水字第0973016267號裁處書附原處分卷可按，自堪認定。原告不服原處分，循序提起本件行政訴訟，係以原告係進行整地，並非採取土石，無違反土石採取法之故意，且本件之裁處有違狹義比例原則云云，資為爭議。爰分述如下：
（一）按「（第1項）土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地與工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。六、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。（第2項）前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」「未經許可採取土石者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，直轄市、縣(市)主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣(市)主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」土石採取法第3條及第36條分別定有明文。另採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第2條第1項及第3條第1項則分別規定：「依本法第3條第1項第1款規定採取少量土石供自用者，應以人工採取，其採取總量以2立方公尺為限。但原住民因興(修)建住宅、機關、學校、教會需要石板材，得不以人工採取，其採取總量以10立方公尺為限。申請人應符合下列規定，並填具申請書(附件一)向鄉(鎮、市、區)公所申請：......。」「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。」查採取土石免申辦土石採取許可管理辦法乃經濟部本於土石採取之中央主管地位，依據上述土石採取法第3條第2項之授權所訂立之細節性規定，核其內容並未逾越授權範圍，並其規定亦與土石採取法係為維護自然環境，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之立法目的相符，自應予以援用。又土石採取法所稱土石採取，係指將原賦存於地下之土石，藉由開採挖取動作，使其脫離原賦存型態，並移作其他用途使用之謂。而依上述土石採取法第3條第1項規定，可知，採取土石，除符合該條項各款所列情形者外，均應依土石採取法規定取得土石採取許可，方得為之。另該條第1款所稱「採取少量土石供自用」，依上述採取土石免申辦土石採取許可管理辦法規定，限以人工採取，並其採取總量以2立方公尺為限。至原住民雖不限以人工採取，並採取總量得達10立方公尺，但須係為因興（修）建住宅、機關、學校、教會需要石板材者，始屬之。另該條第2款所稱「實施整地與工程就地取材」，則須經目的事業主管機關核准。故雖為自用而採取土石，但不合上述規定，或雖為整地而就地取材採取土石，但未經目的事業主管機關核准即實施，均非屬土石採取法第3條第1項第1、2款所規範得無庸取得土石採取許可即採取土石之情形。再93年10月27日修正前採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項固規定：「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材『外運土石』者，以經目的事業主管機關核准者為限。」惟此規定業於93年10月27日修正之「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」第3條第1項修正如上，故因實施整地及工程就地取材而採取土石者，並不以尚須「外運土石」，始須經目的事業主管機關核准，併予敘明。
（二）經查：本件原告有委請訴外人梁輝祥，梁輝祥再轉委託訴外人郭淇誠以挖土機在系爭515地號土地上開挖，共挖取4車土石，其中1車約10立方公尺土石由胡地來駕車外運至臺東縣臺東市○○路○段○○○巷口被警查獲，遭令又運回等情，已經兩造分別陳述在卷，並經訴外人梁輝祥、胡萬金及郭淇誠在臺東縣警察局臺東分局調查時陳述甚明，有其等調查筆錄及現場照片6紙在卷可按。另系爭515地號土地已挖取之坑洞長18公尺、寬8公尺、深4公尺，另本件事涉臺東市○○段○○○○號部分應無採取土石之情形一節，亦經臺東縣盜濫採土石聯合查緝取締小組於97年4月7日會勘在案，有該會勘紀錄在訴願卷足稽。故原告有在系爭515地號土地上開挖，開挖之坑洞長18公尺、寬8公尺、深4公尺，並其中約10立方公尺土石已經外運等情，即堪認定。
本件依系爭515地號土地開挖之情形，暨已經將其中1車約10立方公尺土石外運之事實觀之，原告所為屬土石採取甚明。又原告既是委請他人以挖土機在系爭515地號土地上進行開挖，並其挖取土石總量亦已超過2立方公尺，則其自不符採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第2條第1項所稱以人工採取及採取總量以2立方公尺為限之要件。另原告未申請土石採取許可，亦未向目的事業主管機關申請整地許可等情，業據兩造分別陳述在卷，故本件縱如原告主張係為種植及開挖水池供灌溉等整地目的而開挖，其未經目的事業主管機關之核准，即進行土石採取，依上開所述，亦與採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項規定不合。本件原告既有在系爭515地號土地採取土石，並其所為又與採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第2條第1項及第3條第1項所規範無庸申請土石採取許可而採取土石之要件不合，故原告未申請土石採取許可而採取土石，自違反土石採取法第3條規定，而有同法第36條所規範之違章行為甚明。
（三）又按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」行政罰法第7條第1項及第8條前段分別定有明文。可知，違反行政法上義務行為之處罰，其處罰之主觀要件，除故意外，尚包含過失在內；並應受處罰人，不因其是否知悉法規而影響其應負之行政處罰責任。經查，本件原告在所有土地上採取土石，本即負有應注意相關法令規定之注意義務，而此亦為其所能注意，卻疏未注意，自有違反土石採取法第36條規定之過失甚明。原告以其並無土石採取法第36條規定之故意，主張不應對其處罰云云，自無足採。
（四）再按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文，此乃行政程序法關於比例原則之規定。其中第3款學理上稱之為狹義比例原則，即指手段應按目的加以判斷，亦即任何干涉措施造成之損害應輕於達成目的所獲致之利益，始具合法性。經查，依上開所述，原告本件行為係構成土石採取法第36條規定之違章，而土石採取法第36條規定之罰鍰額度為100萬元以上500萬元以下，故被告對原告本件違章處以100萬元罰鍰，核屬土石採取法第36條所規定最低額之罰鍰。而依土石採取法第1條規定，土石採取法係為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的而制定。其中第36條規定更是鑑於未經許可採取土石之行為，容易造成破壞環境景觀、水土保持等公害問題而為處罰之規範，是本條關於100萬元以上500萬元以下罰鍰額度之規定，當是立法者本於上述立法目的，斟酌整體社會情況，裁量之結果。換言之，土石採取法第36條關於罰鍰之規定，其規範之目的及利益，旨在避免環境景觀受破壞及衍生之水土保持等公害問題，以達致國家之永續發展，而非僅著眼於採取之土石換價而得之利益，故被告就原告本件違法採取土石行為，處以土石採取法第36條所規定最低額之100萬元罰鍰，自難謂有違反造成之損害高於達成目的所獲致利益之狹義比例原則情事。原告以其僅因不知法律規定，而答應給訴外人胡萬金約10立方公尺之土石，且該土石已載回，被告卻對原告處以高達100萬元罰鍰，有違行政程序法第7條狹義比例原則之規定云云，即無可採。
（五）又原告雖請求傳訊訴外人胡萬金及涂東正警員，以證明本件採取之土石係置放於系爭515地號旁之康樂段514地號土地，並未外運至康樂段535地號土地云云（詳本院97年12月11日準備程序筆錄第5頁）。然本件原告縱為整地之目的而就地取材採取土石，不論是否有外運土石，仍須經目的事業主管機關核准，若未經核准即實施，即非屬土石採取法第3條第1項第2款所規範無庸取得土石採取許可即採取土石之情形，已如上述。並原告有將其中1車土石約10立方公尺外運，亦經本院認定如上，雖此等土石遭警查獲後，已被命運回系爭515地號土地，然此核屬嗣後之回復原狀，與原告有將土石外運之認定無影響。而此外運之事實，亦不因採取之其他土石有未外運情事而受影響。故原告另聲請傳訊訴外人胡萬金及涂東正為證，因與本件判決結論無影響，本院自無再予傳訊之必要，附此敘明。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告依土石採取法第36條規定，對原告處以最低額之100萬元罰鍰，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與本件判決結論無影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年1月20日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官楊惠欽
法官蘇秋津法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國98年1月20日
書記官陳嬿如