裁判字號：臺中高等行政法院105年簡上字第16號判決
裁判日期：民國104年06月08日
裁判案由：保全業法
臺中高等行政法院判決
105年度簡上字第16號上訴人臺中市政府警察局代表人 蔡義猛 訴訟代理人 蔡琇媛 律師被上訴人津沙有限公司代表人 蒲朝森 上列當事人間保全業法事件，上訴人對於中華民國105年1月28日臺灣臺中地方法院104年度簡字第140號行政訴訟判決提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理由
一、被上訴人未經許可經營保全業，即與國立大甲高級工業職業學校（下稱大甲高工）簽訂「104年度守衛人力外包勞務採購案」勞務承攬契約，而提供該校門禁管制（含人員管制及車輛管制）之安全防護服務，執行保全業務，經上訴人依檢舉查獲上情，認定其成立保全業法第19條規定之違規行為，乃作成民國104年4月24日中市警刑字第10400309121號裁處書（下稱原處分）處以被上訴人新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令在大甲高工歇業。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，誤向本院提起行政訴訟請求撤銷原處分及訴願決定關於罰鍰部分，經本院裁定移送臺灣臺中地方法院（下稱原審法院）審理後以105年1月28日104年度簡字第140號行政訴訟判決被上訴人全部勝訴。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：被上訴人係信賴大甲高工於政府所設電子採購網上之公開招標公告內容而投標，並依法投標、得標、承作業務，完全沒有任何惡意隱瞞資格或規避法律情形，該標案全年總金額為775,000元，每月為64,583元，被上訴人僅承作3個月，請領總金額為193,750元，扣除早晚班人員薪資、勞健保費（含勞退金提撥）及各項稅金，全部利潤僅有1萬多元。且在大甲高工告知系爭標案違法情事後，即無條件與大甲高工終止合約，由大甲高工重新招標。由本件個案情節觀之，被上訴人應受責難之程度應屬輕微、所生影響時間極短、且因違反行政法上義務所得之利益僅1萬多元，上訴人在3萬元以上30萬元以下罰鍰裁量範圍，逕予裁罰15萬元罰鍰，顯非合目的性、比例性及義務性之裁量決定等語，並聲明撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰15萬元部分。
三、上訴人答辯略謂：被上訴人於104年3月6日即得知違反保全業法，惟經上訴人所屬大甲分局於104年3月13日到場查訪時，被上訴人仍在大甲高工執行門禁及車道管制等保全業務工作，並無因已知違反保全業法而立即停止執行前述保全業務，被上訴人於104年4月1日起終止契約，屬事後改善行為，並無從阻卻其違規行為之成立。被上訴人上開未經許可經營保全業之情節，並無特別應予減輕之情形，上訴人向來依保全業法第19條規定，並參照內政部101年9月10日臺內警字第1010890631號令頒「違反保全業法事件裁罰基準表」，裁處罰鍰15萬元，並未自行適用行政罰法第18條規定，審酌行為人之其他情節，另為裁量罰鍰金額，本件原處分並無裁罰過重不符目的性、比例性及義務性等原則之情事等語，並聲明駁回被上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴判決，無非以：㈠保全業法第19條規定之違規行為態樣計有「未經許可經營保全業務」及「已經撤銷許可而仍經營保全業務」兩種，一般而言，前者之可責罰性應高於後者，而內政部101年9月10日臺內警字第1010890631號令修正發布之裁罰基準表編號14，並未區分該兩種違規行為態樣情節輕重，均規定為「應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。」，有疏略之嫌，惟其附註另載明：「一、保全業法處罰規定條文所列『罰鍰與限期改善』部分，其『罰鍰』之額度與『限期』之長短，由裁罰機關審酌個案具體情節（如該公司歷年之業務執行狀況、設備、契約等情形，及其所造成之危害或損害程度等），參酌前揭裁罰基準，經合目的性、比例性及義務性之裁量決定，秉於權責依法裁處。二、裁罰機關於裁罰時仍應遵守『平等』、『比例』、『行政自我約束』、『禁止恣意』、『禁止不當連結』等一般法律原則；並踐行行政程序法所定之法定程序，如：應給予處分相對人陳述意見之機會等。三、本基準表係就一般情況而言，如有其他特殊情況（如：故意或過失之輕重、影響社會治安或侵害委任人權益之程度等），亦得視情節加重或減輕，並請詳加敘明理由，惟故意純屬行為人內在主觀之『知』與『欲』，而過失則屬客觀注意義務之違反，須衡酌各種外在客觀情狀加以綜合判斷。……」等語。故依其規範意旨，上訴人就未經許可經營保全業務者裁處罰鍰，應審酌個案具體情節（如該公司歷年之業務執行狀況、設備、契約等情形，所造成之危害或損害程度，故意或過失之輕重等），經合目的性、比例性及義務性之裁量決定，秉於權責在3萬元以上15萬元以下罰鍰額度內依法裁處，而非一律裁處罰鍰15萬元，始為適法，否則，即有裁量怠惰之違法。㈡大甲高工公告系爭標案並未限定投標者需具許可經營保全業務者，被上訴人因不諳保全業法相關規定而參與投標並得標，嗣經臺中市保全商業同業公會函告大甲高工後，被上訴人旋於104年3月6日與大甲高工合意自同年4月1日起無條件終止契約，足見其係因疏未注意保全業法相關規定及學校警衛屬保全業務，致過失而參與投標，尚非出於故意，其應受責難程度較諸故意為輕。且被上訴人係第1次被查獲違規，其就系爭標案履約自104年1月1日起至104年4月1日終止時僅3個月，別無其他違法經營保全業務情事，所造成之損害不大。而系爭標案全年總金額為775,000元，每月64,583元，被上訴人請領總金額計193,750元，扣除早晚班人員薪資、勞健保費、勞退金提撥及各項稅金後，全部利潤僅有1萬多元，其所得利益不多。至於被上訴人與大甲高工未合意立即終止契約，而定其生效日期為同年4月1日，係因大甲高工須重新招標，為避免造成無人擔任守衛工作之空窗期，出於雙方之協議為之，衡情被上訴人純屬過渡時期不得不然之善後措施，若據此認定其係知悉違法後仍繼續執行保全業務，誠屬過苛。綜上本件被上訴人違規情節應非重大，故上訴人以被上訴人經上訴人所屬大甲分局於104年3月13日查獲，直至同年3月31日才停止經營保全業務為由，僵固化依裁罰基準表編號14從重裁處被上訴人罰鍰15萬元，已達該裁罰基準表點次14之最高額度，顯屬過當，若依本件被上訴人之違規情節裁罰15萬元，對於多次、長期、故意未經許可經營保全業務者，甚或已撤銷許可而仍多次、長期、故意經營保全業務者，亦僅能依裁罰基準表點次14規定，裁處罰鍰15萬元，顯輕重失衡，有違公平原則。
況且，本件被上訴人係因不諳保全業法之相關規定而誤觸法令，依行政罰法第8條前段規定，雖不得因不知法規而免除行政處罰責任，但依同條但書規定，按其情節，得減輕或免除其處罰。上訴人縱未予減輕其處罰，亦不應裁處裁罰基準表編號14最重之15萬元罰鍰。㈢上訴人辯稱歷來針對未經許可經營保全業者一律固定裁罰15萬元罰鍰，並無任何一件未經許可經營保全業者裁罰15萬元以下，且認為裁罰基準表係內政部所頒訂，裁罰基準表對警察機關有拘束力，上訴人沒有行政裁量的空間等語，堪認其作成原處分時並未審酌被上訴人未經許可經營保全業務的期間長短、獲利多寡、故意過失及所造成的損害程度等因素，顯屬裁量怠惰。㈣上訴人就被上訴人過失未經許可經營保全業務，成立保全業法第19條規定處罰要件之違規行為，未審酌其應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等因素，除勒令歇業之外，逕依裁罰基準表編號14之裁罰基準作成原處分裁處15萬元罰鍰，未行使裁量權，難認符合目的性、比例性及義務性，符合行政訴訟法第4條第2項規定濫用權力、裁量怠惰之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應由原審法院予以撤銷，由上訴人另為處分，以求適法等語，為其判決基礎。
五、上訴意旨略以：㈠保全業之性質攸關社會治安，對民眾生命、財產權益影響至
鉅，衡以保全業之業務特性及工作性質與重大公益密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，立法時始將保全業列為特許營業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制），且就保全業法之立法整體精神及第3條、第5條之法條意旨觀之，係為有效管理保全業，促使其健全發展。另為防止未受專業訓練之不良業者混雜其間，將保全業限定為「專業經營」，以保障民眾之權益，如未經申請許可即經營保全業務，實屬情節不輕之違章行為，上訴人衡量上開情事，並依裁罰基準表編號14（一）規定，處被上訴人罰鍰15萬元，符合法規授權目的，係依法裁量之結果，並無不行使裁量權或裁量不當之違法，核與行政程序法第10條規定尚無不合，且未逾越法定裁量範圍，自無違反相關法律原則。況被上訴人之違規情節，在事務本質上並無具體特殊情事，而得據以減輕裁罰之正當理由，難謂上訴人未審酌具體情形而為裁罰。原判決未敘明何以撤銷許可而仍違法經營保全業務之可責罰性，高於未經許可而經營保全業務之理由，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令事由；且其指摘裁罰基準表有疏略之嫌，全未審酌裁罰基準表乃是行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，而訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，亦與最高行政法院93年度判字第1596號、臺北高等行政法院100年度簡字第746號及高雄高等行政法院93年度簡字第180號判決肯認行政機關依裁罰基準表所為裁罰並無違反裁量義務及法律授權裁量目的之見解，顯然不符。足見原判決具有適用保全業法及違反保全業法事件裁罰基準表不當之違誤，依法應予廢棄。
㈡被上訴人辦理公司登記之營業項目將近10項，其中包括管理
顧問業等，其業務性質與保全業至為相近，自難認被上訴人參與投標及與大甲高工簽訂勞務承攬契約時，確實不知上開保全業法第5條之相關規定。且被上訴人對其確係不知法規之情事，從未舉證以實其說，得否依行政罰法第8條但書規定，按其情節減輕或免除被上訴人之處罰，係屬上訴人依法認定之裁量權限，上訴人所為裁量並無逾越或濫用之情事，行政法院依法應予以尊重。原判決採認被上訴人主張不知保全業法規定及其利潤僅有1萬多元等之辯詞，卻未敘明其認定所憑之證據資料，實已構成行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令事由；且原判決無視裁罰基準表編號14對於違反保全業法第19條之裁罰即為罰鍰15萬元，並無罰鍰金額多寡之差別，竟率爾指摘上訴人不應裁處裁罰基準表編號14之最重15萬元罰鍰云云，亦屬判決違背法令，自應予以廢棄等語。
六、本院判斷如下：㈠按保全業法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為內
政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「本法所稱保全業，係指依本法許可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司。」第4條規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。三、關於人身之安全維護。四、其他經中央主管機關核定之保全業務。」第5條規定：「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」第19條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」行政罰法第8條規定：
「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」違反保全業法事件裁罰基準表：「編號：14；違法之具體事實：（一）未經許可經營保全業務；法條依據（保全業法）：第19條；法定罰鍰額度（新臺幣）或其他處罰：勒令歇業，並得處3萬元以上30萬元以下；裁罰基準（罰鍰單位：新臺幣）：應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。（二）已經撤銷許可而仍經營保全業務；法條依據（保全業法）：第19條；法定罰鍰額度（新臺幣）或其他處罰：勒令歇業，並得處3萬元以上30萬元以下；裁罰基準（罰鍰單位：新臺幣）：應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。」臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。……。」臺中市政府103年13月11日府授警刑字第10302508971號公告：「……公告事項：臺中市政府警察局執行下列法規之主管機關權限：保全業法第4條之2、第10條、第11條、第13條、第16條至第19條。」㈡本件被上訴人未經許可經營保全業，因標得大甲高工辦理之
「104年度守衛人力外包勞務採購案」，而與大甲高工簽訂勞務承攬契約，並依約自104年1月1日起提供大甲高工門禁管制（含人員管制及車輛管制）之安全防護工作服務，而違規執行保全業務。嗣上訴人於104年接獲檢舉後，於104年2月10日函請所屬大甲分局調查，經該分局於同年3月13日到場查明被上訴人違規情事屬實，上訴人乃據以原處分裁處15萬元罰鍰，並勒令在大甲高工歇業等情，為原審所認定之事實，原判決雖以上訴人未行使裁量權，逕依裁罰基準表編號14之裁罰基準作成原處分對裁處15萬元罰鍰，不符合目的性、比例性及義務性，構成裁量怠惰，具有行政訴訟法第4條第2項所稱濫用權力之情事為論據，資為撤銷原處分及訴願決定之理由，惟：
1.依保全業法第3條、第5條及19條等規定，可知保全業因攸關國民生命、財產之安全，屬於法定特許業務，須經主管機關許可，並辦竣營業項目登記之股份有限公司，始得經營，否則，即成立未經許可經營保全業務之違規行為，應按章裁罰。再者，內政部頒行之違反保全業法事件裁罰基準表係就違反該法規定之義務行為，區分各種違規行為類型，臚列不同情節細分其裁罰標準，俾執行機關有可資遵循之一致性裁量標準，避免造成恣意輕重之情形，其已於附註欄詳載裁罰機關對於罰鍰額度之決定，應審酌個案具體情節（如該公司歷年之業務執行狀況、設備、契約等情形，及其所造成之危害或損害程度等），為目的性、比例性及義務性之裁量；且應遵守平等、比例、行政自我約束、禁止恣意、禁止不當連結等一般法律原則；本基準表係就一般情況而言，如有其他特殊情況（如：故意或過失之輕重、影響社會治安或侵害委任人權益之程度等），亦得視情節加重或減輕，並請詳加敘明理由，須衡酌各種外在客觀情狀加以綜合判斷行為人主觀上係故意或過失等語。
足認該裁罰基準係內政部本於保全業法之中央主管機關地位，對於各種違規行為之一般情況訂定其裁罰基準，供作下級機關行使裁量權之參考準據，並非責成主管機關不論個案具體情節，均應僵化地適用該裁罰基準所列罰鍰金額予以裁罰，不許主管機關斟酌其特殊違章情節予以加重或減輕，核無違反保全業法第2條、第3條、第5條及19條等規定之意旨，亦與行政罰法第18條規定不生牴觸，自得援引為裁罰之依據。準此以論，上開裁罰基準就保全業法第19條規定之違規行為，按法定罰鍰之中度金額15萬元訂其裁罰額度，係適用於一般情況之違規行為，若經主管機關綜合評價行為人之一切違規情節，不能認定其輕於一般情況，而依該裁罰基準裁處15萬元罰鍰，自屬符合平等原則，核無違反比例原則可言，不能謂其有裁量怠惰之違法。
又行政機關所為之罰鍰處分是否構成裁量怠惰，應依其裁處之結果是否違反比例原則而判斷之，縱使原處分機關逕行依上級機關所定之裁量基準而為，而未行使裁量權，如其結果核與行為人違規情節相當，並無失衡之情事，即不構成裁量怠惰之違法。
2.行政罰法第18條第1項固明定裁處罰鍰應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及所得之利益及考量受處罰者之資力，但不得僅著眼於受處罰者違章所得之利益，而置其他情狀於不顧，且罰鍰之裁處，應以行為人之責任為基礎，合理評價其違規行為之非難性，故應綜合考量行為人之一切情狀，不得割裂評價，尤其對於違規營利行為之裁罰目的，除督促其注意行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，自應斟酌裁罰額度與受罰者資力相當，方足以促使其知所警惕，不再輕啟僥倖之心，始與一般公認之價值判斷標準無違。
3.經核本件被上訴人係辦理設立登記之有限公司，資本總額計2,000,000元，其登記營業項目有人力派遣業及管理顧問業等多項，但不包括保全業在內，有被上訴人之公司基本資料在卷可憑。揆諸人力派遣業乃指就業服務業以外之提供人力支援從事事業機構委託派遣工作之業務；管理顧問業則為從事提供企業管理、諮詢及有關問題研討之行業，其種類計有企業經營管理顧問業、幼教事業管理顧問業、醫院管理顧問、大樓管理顧問業、創業投資事業管理顧問業等；而保全業務性質係對於場（處）所之安全防護、對於現金或其他貴重物品運送之安全維護或關於人身之安全維護，屬於特許行業，限於取得中央主管機關核發之許可證，並設立登記之股份有限公司，始得經營。衡諸被上訴人既為設立登記之有限公司，對於其登記營業之項目及其業務內容之界限，不能諉為不知，且其既然兼營人力派遣業及管理顧問業，殊難認其不明保全業務係屬特許行業，是以被上訴人本應遵守相關法令規定，在法令許可範圍內，從事其登記營業項目之業務，依其資本總額及所登記之營業項目，堪認具相當營業規模，不能與獨資或合夥之事業相比擬，倘其負責人或從業人員略為注意，即可輕易避免違法經營保全業務之情事，雖無積極證據足認其主觀上係出於故意為之，但核其情節已幾近於重大過失，顯無適用行政罰法第8條但書規定之餘地，當不能因大甲高工辦理招標案人員不嫻熟法令，疏於在招標須知限制投標人之資格，即謂被上訴人之過失情節輕微，而認其非難性低於上開裁罰基準表所列之一般情況。又審酌被上訴人係屬有限公司組織之營利事業，其未經專業訓練，違規經營保全業務，對於保全業之健全發展已生危害，殊難僅著眼於其承攬本件個案獲取利得不多之單一情狀，而忽略其他情節未併予綜合評價。則本件上訴人依據保全業法第19條規定，並參照前揭裁罰基準表編號14關於一般違規情節所定之裁罰標準，作成原處分按法定罰鍰限度裁處中度金額15萬元之罰鍰，既無違反比例原則之處，核諸前揭說明，自不構成裁量怠惰之情形。則被上訴人主張原處分違法，即屬無據，不能准許。
4.是故，原判決認定上訴人逕依前揭裁罰基準表編號14所定之裁罰標準，作成原處分對被上訴人裁處15萬元罰鍰部分，有裁量怠惰情形，而予以撤銷，於法自有違誤。
㈢原判決既有上開違誤之處，上訴意旨指摘原判決撤銷原處分
關於罰鍰15萬元部分及其訴願決定違背法令，求予廢棄，為有理由。應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並自為判決駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第253條第1項前段、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年6月8日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官許武峰法官蔡紹良以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中華民國104年6月8日
書記官凌雲霄