裁判字號：臺灣臺中地方法院104年簡字第140號判決
裁判日期：民國105年01月28日
裁判案由：保全業法
臺灣臺中地方法院行政訴訟判決104年度簡字第140號
105年1月14日辯論終結原告津沙有限公司代表人 蒲朝森 被告臺中市政府警察局代表人 蔡義猛 訴訟代理人 李昌宜 上列當事人間保全業法事件，原告不服臺中市政府中華民國104年7月17日府授法訴字第000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於罰鍰新臺幣壹拾伍萬元部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告民國103年11月份參與臺中市○○區○○路○○號之國立大甲高級工業職業學校（下稱大甲高工）「104年度守衛人力外包勞務採購案」（下稱系爭標案）之投標，因當時投標資格未設限，原告得標後即與大甲高工簽訂勞務承攬契約，履約期限為104年1月1日至同年12月31日止。原告自104年1月1日起開始履約，被告於104年2月10日接獲檢舉原告非法承攬保全業務，乃於104年2月12日函請被告所屬大甲分局查明，大甲分局104年3月13日派員至大甲高工查訪，查獲原告聘僱警衛人員在大甲高工擔任門禁及車道管制等安全維護工作，經被告認定原告未經許可與大甲高工簽訂前述採購案之勞務契約並執行保全業務，乃依保全業法第19條規定，以104年4月24日中市000000000000000號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令在大甲高工歇業。原告不服，提起訴願，經臺中市政府決定駁回，遂針對罰鍰部分提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠聲明：⑴訴願決定及原處分關於罰鍰15萬元部分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡103年11月3日大甲高工在政府電子採購網公告系爭標案，原
告依公告內容參與投標，103年11月11日開標結果由原告得標。104年1月1日本案開始履約，104年1月間大甲高工接到保全同業公會函文，指出學校守衛人力應由保全業承作，指責大甲高工違法，大甲高工幾經查證才知道有此規定，嗣後知會原告，原告也才知有此規定。104年3月6日大甲高工與原告達成協議，自104年4月1日起合意終止契約，原告隨即於同年3月間重新公開招標：104年4月1日起由新得標廠商承作此項業務。然被告仍於104年4月24日裁處原告15萬元整，並勒令原告在大甲高工校址歇業。
㈢按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度
、所生影響及因違反行政法上義務所之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項定有明文。次按行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應符合法規之目的並不得逾越法定之裁量範圍外，並應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等），此為行政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為，因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則。亦即比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。採取一項措施以達成一項目的時，該方法必須合適、必要及合比例。「合適」之方法係指可以達成目的之方法；「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法本身之不利益為最小；「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。行政程序法第7條亦將上開比例原則明文化。又同法第10條更規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」故行政機關就其裁量權不得恣意為之，必須考量立法之目的，衡量個案情形，在法律所授予之範圍內作出最妥適之決定，否則，即有濫用權力之違法（行政訴訟法第4條第2項參照）。本件被告認原告違反保全業法第4條、第19條規定，以95年2月14日府授警刑字第0000000000號處分書裁處原告200,000元罰鍰，並勒令歇業，固非無據，惟首揭保全業法第19條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣30,000元以上300,000元以下罰鍰。」除勒令歇業係法定處罰項目外，並賦予主管機關30,000元以上300,000元以下罰鍰裁量權，被告裁量處罰時自應依上開行政罰法、行政程序法之規定，為合義務之裁量，被告以內政部頒行之「違反保全業法事件裁罰基準表」編號13所定，違反上開條文之裁罰基準為「應勒令歇業，並得處罰鍰150,000元。」以本件涉及二個大樓而處200,000元，上開基準表未就行為之輕重分別訂明裁罰之基準，有疏略之嫌，惟其附註已明定：裁罰機關於裁罰時仍應遵守「比例」等一般法律原則，並規定：「…裁罰機關審酌個案具體情節（如該公司歷年之業務執行狀況、設備、契約等情形，及其所造成之危害或損害程度等），參酌前揭裁罰基準，經合目的性、比例性及義務性之裁量決定，秉於權責依法裁處。」查經營保全業務之內容不一而足，未經許可經營保全業務，其情節輕重有別，本件僅違反門禁管制業務，其應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，是否除勒令歇業處罰外，仍需課以高達200,000元之罰鍰？未據被告就是否合乎上開規定及法律原則，提出說明，難認原處分係屬合義務之裁量，依行政訴訟法第4條第2項，原處分即有濫用權力之違法，訴願決定未為糾正，亦有未合，均應由本院予以撤銷，由被告另為處分，以求適法（臺中高等行政法院96年度訴字第12號判決可資參考）。
㈣本件系爭標案全年總金額為77萬5,000元，每月為6萬4,583
元，原告僅承作3個月，請領總金額為19萬元3,750元，扣除早晚班人員薪資、勞健保費（含勞退金提撥）及各項稅金，全部利潤僅有1萬多元。且原告係信賴大甲高工於政府所設電子採購網上之公開招標公告內容而投標，並依法投標、得標、承作業務，完全沒有任何惡意隱瞞資格或規避法律情形。又大甲高工告知系爭標案違法情事後，原告無條件配合大甲高工終止合約，由大甲高工重新招標。是從本件全案情節觀之，原告應受責難之程度應屬輕微、所生影響時間極短、且因違反行政法上義務所得之利益僅1萬多元，被告在3萬元以上30萬元以下罰鍰裁量範圍，逕予裁罰15萬元罰鍰，顯非合目的性、比例性及義務性之裁量決定，是請鈞院鑒核，撤銷訴願決定及原處分，發回原處分機關另為適法處分，以維權益等語。
三、被告答辯略以：㈠聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
㈡保全業之業務特性及工作性質與重大公益有密切關係，對民
眾生命、財產權益影響至鉅，為避免有未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，乃有保全業法第19條處罰規定之設，謹先敘明。
㈢原告主張其於政府所設電子採購網上之公開招標公告內容而
投標，所得利益僅1萬多元，被告裁處罰鍰15萬元未免過重不符目的性、比例性及義務性等原則。查原告於104年3月6日即得知違反保全業法並與大甲高工協議自104年4月1日起終止契約，惟臺中市政府警察局大甲分局於104年3月13日前往大甲高工查訪時，原告之受僱人仍於大甲高工執行門禁及車道管制等保全業務工作，原告並無因已知違反保全業法而立即停止執行前述保全業務，原告於104年4月1日起終止契約，屬事後改善行為，並無從阻卻前述違規行為之構成。被告認為本案並無特別應予減輕之情形，爰依保全業法第19條及內政部101年9月10日台內警字第0000000000號令頒「違反保全業法裁罰基準表」之規定，裁處原告罰鍰15萬元，並無原告所謂裁罰過重不符目的性、比例性及義務性等原則之情事。據原告表示，終止日期訂為104年4月1日是因為如果在3月13日被查獲時就立刻停止，大甲高工將無人負責門禁管制工作，被告認為此並不構成原告可以繼續經營保全業務的理由。
㈢至於大甲高工因招標公告未設廠商資格限制，原告信賴大甲
高工於政府所設電子採購網上之公開招標公告內容，而投標、得標、承作業務等，係原告與大甲高工雙方採購履約爭議事項，應循政府採購法相關規定為之，與本案無涉，併予敘明。
㈣被告對於未經許可經營保全業者規，向來依「違反保全業法
事件裁罰基準表」一律罰15萬元。行政罰法雖規定，裁罰時應審酌被告動機、事後改善程度等，但因為裁罰基準表係內政部所頒，裁罰基準表對警察機關有拘束力的，被告沒有行政裁量的空間。
㈤綜上所述，原告之訴為無理由，被告對於本案之處罰已符合適法性、妥當性原則，請依法駁回原告之訴等語。
四、本件兩造之爭點為：被告依保全業法第19條及違反保全業法事件裁罰基準表點次14之規定，裁處原告罰鍰15萬元整，是否適法？
五、本院之判斷：㈠本件適用之相關法令如下：
⒈保全業法第3條規定：「本法所稱保全業，係指依本法許
可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司。」、第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為內政部…。」、第4條規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。三、關於人身之安全維護。四、其他經中央主管機關核定之保全業務。」、第5條規定：「經營保全業務者，應檢附申請書、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得許可證後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」、第19條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」。
⒉行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰
責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」、第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政程序法第10條規定：
「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」。
⒊內政部101年9月10日台內警字第0000000000號令修正發布
違反保全業法事件裁罰基準表（下稱裁罰基準表）：「點次：14。違法之具體事實：㈠未經許可經營保全業務。法條依據（保全業法）：第19條。法定罰鍰額度（新臺幣）或其他處罰：勒令歇業，並得處3萬元以上30萬元以下。
裁罰基準（罰鍰單位：新臺幣）：應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。㈡已經撤銷許可而仍經營保全業務。法條依據（保全業法）：第19條。法定罰鍰額度（新臺幣）或其他處罰：勒令歇業，並得處3萬元以上30萬元以下。裁罰基準（罰鍰單位：新臺幣）：應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。」內政部89年6月15日台89內營字第0000000號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議紀錄結論：「…㈠門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項，管理維護有限公司如有上開違法經營之情事，直轄市、縣（市）主管機關應依本辦法第19條規定辦理。…。」。
⒋臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「中央法
令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。…。」臺中市政府103年13月11日府授警刑字第00000000000號公告：「…公告事項：臺中市政府警察局執行下列法規之主管機關權限：保全業法第4條之2、第10條、第11條、第13條、第16條至第19條。」。
㈡經查，原告未經經營保全業務，於103年11月份參與大甲高
工系爭標案之投標，經得標後與大甲高工簽訂勞務承攬契約，履約期限為104年1月1日至同年12月31日止；原告自104年1月1日起開始履約，被告於104年2月10日接獲檢舉原告非法承攬保全業務，於104年2月12日函請被告所屬大甲分局查明，大甲分局104年3月13日派員至大甲高工查訪，查獲原告聘僱警衛人員在大甲高工擔任門禁及車道管制等安全維護工作，經被告認定原告未經許可與大甲高工簽訂前述採購案之勞務契約並執行保全業務，乃依保全業法第19條規定，以104年4月24日中市000000000000000號裁處書處原告15萬元罰鍰，並勒令在大甲高工歇業等情，為兩造所不爭執，且有裁處書、訪談筆錄、查訪記錄表（見臺中高等行政法院104年度訴字第305號卷第27、37、40頁）附卷可稽，堪信屬實。
㈢細繹保全業法第19條「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保
全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」之規定，其違規態樣有二：一為未經許可經營保全業務，另一為已經撤銷許可而仍經營保全業務，其處罰除應勒令歇業之外，並得處3萬元以上30萬元以下罰鍰。一般而言，已經撤銷許可而仍違法經營保全業務之可責罰性，應高於未經許可經營保全業務。而內政部101年9月10日台內警字第0000000000號令修正發布之裁罰基準表點次14，就㈠未經許可經營保全業務與㈡已經撤銷許可而仍經營保全業務，所規定之裁罰基準均為「應勒令歇業，並得處罰鍰15萬元。
」，未區分違規情節輕重，有疏略之嫌，惟裁罰基準表之附註另載明：「一、保全業法處罰規定條文所列「罰鍰與限期改善」部分，其「罰鍰」之額度與「限期」之長短，由裁罰機關審酌個案具體情節（如該公司歷年之業務執行狀況、設備、契約等情形，及其所造成之危害或損害程度等），參酌前揭裁罰基準，經合目的性、比例性及義務性之裁量決定，秉於權責依法裁處。二、裁罰機關於裁罰時仍應遵守「平等」、「比例」、「行政自我約束」、「禁止恣意」、「禁止不當連結」等一般法律原則；並踐行行政程序法所定之法定程序，如：應給予處分相對人陳述意見之機會等。三、本基準表係就一般情況而言，如有其他特殊情況（如：故意或過失之輕重、影響社會治安或侵害委任人權益之程度等），亦得視情節加重或減輕，並請詳加敘明理由，惟故意純屬行為人內在主觀之「知」與「欲」，而過失則屬客觀注意義務之違反，須衡酌各種外在客觀情狀加以綜合判斷。…」。故依裁罰基準表點次14及其附註之規範意旨，針對未經許可經營保全業務者裁處罰鍰，被告應審酌個案具體情節（如該公司歷年之業務執行狀況、設備、契約等情形，所造成之危害或損害程度，故意或過失之輕重等），參酌前揭裁罰基準，經合目的性、比例性及義務性之裁量決定，秉於權責在3萬元以上15萬元以下罰鍰額度內依法裁處，而非一律固定裁處罰鍰15萬元，始為適法。反之，若未區分個案具體情節之輕重，一律固定裁處罰鍰15萬元，即有裁量怠惰之違法。蓋裁罰基準表點次14所規定之裁罰基準，罰鍰部分為「得」處罰鍰15萬元，而非「應」處罰鍰15萬元。
㈣次查，大甲高工針對系爭標案所為之公告，並未限定需經許
可經營保全業務者始得投標，原告亦因不諳保全業法之相關規定而參與投標並得標，嗣經臺中市保全商業同業公會函告大甲高工後，原告旋於104年3月6日與大甲高工合意無條件自同年4月1日起終止契約等情，業據原告陳述明確，且有公開取得報價單或企劃書公告、合議書附卷可佐（見訴願卷第5-6頁），足見原告係疏未注意保全業法之相關規定及學校警衛屬保全業務，因過失而參與投標，尚非故意違法經營保全業務，即被告亦認原告主觀上應屬過失（見本院卷第14頁），故原告應受責難程度較諸故意違規者為低。另原告係第1次經查獲違規，且僅標得系爭標案，前後履約僅3個月，此外別無其他違法經營保全業務情事，其所造成之損害堪稱不大。參以，原告自陳其104年1月1日開始履約，至104年4月1日起合意終止契約，前後僅3個月，而系爭標案全年總金額為77萬5,000元，每月為6萬4,583元，原告請領總金額為19萬元3,750元，扣除早晚班人員薪資、勞健保費、勞退金提撥及各項稅金後，全部利潤僅有1萬多元等情，可見原告違反行政法上義務所得利益堪稱不多。至於原告之所以與大甲高工於104年3月6日合意無條件自同年4月1日起終止契約，係因大甲高工須重新招標，為避免有空窗期無人擔任守衛工作，乃要求原告履約至同年3月31日，雙方遂協議自同年4月1日起終止契約，衡諸常情，被告此舉純屬過渡時期不得不然之善後措施，若據此認定原告係於知悉違法後仍繼續執行保全業務，誠屬過苛。蓋原告若係蓄意違法經營保全業務，當不致於被告所屬大甲分局於104年3月13日前往查察之前，即於同年月6日與大甲高工無條件合意終止契約。綜上諸情以觀，本件原告違規情節應非重大，故被告以原告經被告所屬大甲分局於104年3月13日查獲，直至同年3月31日才停止經營保全業務為由，僵固化依裁罰基準表點次14從重裁處原告罰鍰15萬元，已達該裁罰基準表點次14之最高額度，顯屬過當。試想，若原告本件違規情節尚非重大者應裁罰15萬元，則對於多次、長期、故意未經許可經營保全業務者，甚或已撤銷許可而仍多次、長期、故意經營保全業務者，依裁罰基準表點次14規定，至多亦僅能裁處罰鍰15萬元，如此顯輕重失衡，有違公平原則。況且，本件原告係因不諳保全業法之相關規定而誤觸法令，依行政罰法第8條前段規定，雖不得因不知法規而免除行政處罰責任，但依同條但書規定，按其情節，得減輕或免除其處罰。被告縱未予減輕其處罰，亦不應裁處裁罰基準表點次14最重之15萬元罰鍰。
㈤又查，被告歷來針對未經許可經營保全業者一律固定裁罰15
萬元罰鍰，並無任何一件未經許可經營保全業者裁罰15萬元以下，且認為裁罰基準表係內政部所頒訂，裁罰基準表對警察機關有拘束力，被告沒有行政裁量的空間等情，業經被告陳明在卷（見本院卷第13頁反面及14頁），堪認被告作成原處分時並未審酌原告未經許可經營保全業務的期間長短、獲利多寡、故意過失及所造成的損害程度等因素，顯屬裁量怠惰。
㈥綜上所述，原告因過失未經許可經營保全業務，違反保全業
法第19條規定，固應予裁罰，惟被告未審酌原告未經許可經營保全業務應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等因素，除勒令歇業之外，逕依裁罰基準表點次14之裁罰基準固定裁處罰鍰15萬元，不行使法規授與之裁量權，難認原處分裁處罰鍰部分係屬合目的性、比例性及義務性之裁量決定，依行政訴訟法第4條第2項，原處分關於罰鍰部分即有濫用權力、裁量怠惰之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應由本院予以撤銷，由被告另為處分，以求適法。
㈦本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年1月28日
行政訴訟庭法官陳文燦上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國105年1月28日
書記官陳怡臻