裁判字號：高雄高等行政法院99年簡字第272號判決
裁判日期：民國99年11月24日
裁判案由：水污染防治法
高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第272號原告 洪明忠 即忠南畜牧場被告雲林縣政府代表人 蘇治芬 縣長上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年7月19日環署訴字第0990043309號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣洪明忠即忠南畜牧場為畜牧業，屬行政院環境保護署公告列管事業，領有廢（污）水排放許可證，經被告所屬環境保護局於民國99年3月24日派員至現場稽查，發現該場將所產生之廢（污）水未經許可放流口而逕以場內自設溝渠排入場外地面水體，行為已違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條規定，被告乃依同法第46條規定處分新台幣（下同）12萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」（參照最高行政法院39年判字第2號判例）又「事業應採行水污染防治措施;其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依．．．第18條所定辦法．．．者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，．．
．。」「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。」水污染防治法第18條、第46條，以及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項分別定有明文。
（二）原處分及訴願決定以原告廢（污）水未經許可放流口，而逕以場內自設溝渠排入場外地面水體，認定原告違反水污染防治法而處以罰鍰。惟查，被告並未提出具體事證證明原告確有將廢（污）水排入場外地面水體;且訴願決定書四所述:「．．．訴願人（原告）場內自行設置之溝渠內有廢（污）水，且該溝渠與場外水溝之間雖有牆壁阻隔，惟於該牆壁下方有1個圓形孔洞可讓場內溝渠內之廢(污）水流至場外承受水體」，訴願決定書所載「溝渠內有廢（污）水」及「可讓場內溝渠內之廢（污）水流至場外承受水體」，係推測原告有違法情事，但並無原告具體排放之事實證據以資證明原告確有違法（被告並無取樣也無化驗廢水）。依據上開最高行政法院39年判字第2號判例意旨，因被告尚不能確實證明原告違法事實之存在，其處罰即不能認為合法，應予撤銷。再者，原告在99年3月24日稽查前就有設置阻擋設施，防止廢水由該水溝排出場外，故99年3月24日稽查當時絕無廢（污）水經由牆壁下方1個圓形孔洞流至場外承受水體。
（三）依現場照片兩張所示，在「99年3月24日前舊有阻擋設施」及「99年3月24日當天稽查員要求改善之阻擋設施」之間，在本件99年3月24日稽查時有積水並未排出場外，何況原告畜牧場設有合格之廢水處理設備用以處理廢水，並有放流口，當廢水積水水位達到抽水機啟動水位（自動控制）時，廢水將依照照片中箭頭方向收集至原水池進入廢水處理設施。
（四）被告作成本件裁罰處分前，未給予原告陳述意見之機會，原處分即具有違法不當之處：
1.「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」「（第1項）行政機關依第102條給予相對人陳述意見之機會時，應以畫面記載下列事項通知相對人，必要時並公告之：．．．（第2項）前項情形，行政機關得以言詞通知相對人，並作成紀錄，向相對人朗讀或使閱覽後簽名或蓋章；其拒絕簽名或蓋章者，應記明其事由。」行政程序法第102條、第104條分別定有明文。又按「國立成功大學通知上訴人終止其繼續在該校選讀，核其性質應屬廢止原先同意上訴人選讀之授益行政處分之處分，是此一廢止上訴人繼續選讀之函文，性質上仍屬另一行政處分，且屬剝奪上訴人選讀權利之行政處分，自應於作成處分前給予上訴人陳述意見之機會，以符正當法律程序。再查所謂『大學自治』源於憲法對『學術自由』的保障，主要在於防止大學受到來自國家公權力不當的干預。依大學自治原則，大學對於學生之品行考核、學業評量或懲處方式之選擇，固應尊重學校本於專業之決定，惟其判斷時仍不得違背正當法律程序，如其判斷或裁量違法或顯然不當，法院自得予撤銷或變更。本件原處分作成時，未能組成合法之委員會，亦未給予上訴人行政程序聽審權，則其處分即屬違法。」（參照最高行政法院93年度判字第1315號判決）。
2.查被告99年3月24日稽查原告畜牧場時，立即開立違反水污染防治法限期改善或補正通知書，要求原告改善或補正，有「違反水污染防治法限期改善或補正通知書」為憑，嗣後即對原告課以罰鍰處分。被告於裁處過程中，未曾以書面通知原告陳述意見，或以言詞通知原告陳述意見後簽名蓋章並記明事由，亦即未給予原告陳述意見之機會，卻逕對原告為剝奪財產權之處分，依據上開最高行政法院93年度判字第1315號判決意旨，因原處分不符合正當法律程序，即屬違法。被告未給予原告陳述意見機會之事實，此由原處分函說明四、記載:「本案本縣環境保護局曾於99年3月24日稽查當時給予貴場（原告）陳述意見，惟陳述意見無法律上或事實上意見可供參採，．．．。」可憑。
（五）被告99年10月14日行政訴訟答辯狀理由三、主張:「稽查當時會同原告事業代表於現場勘查，原告之廢（污）水未經許可放流口而逕以場內自設溝渠排入場外地面水體。依所附佐證照片，原告場內未經許可之自設溝渠內明顯有廢（污）水，並與場外溝渠相流通而經由水溝牆壁下方之一圓形孔洞排出場外，其自設溝渠內之廢（污）水之水色與水質與其旁之農田溝渠水自有不同，可明顯判斷。」云云，可知被告係依憑稽查當時溝渠內有廢（污）水、水色與水質與其旁之農田溝渠水不同等情，而推斷原告有違規以排放廢（污）水情事，但是，原告並無經由圓形孔洞排放廢（污）水，而被告亦未提出具體事證證明原告是否經由圓形孔洞排放廢（污）水，以及場外廢（污）水與場內水質是否相同，因被告並無取樣、化驗廢（污）水，故尚無具體事證證明原告違規排放廢（污）水，則被告對原告所為罰鍰處分，自難認為合法。
（六）被告99年10月14日行政訴訟答辯狀理由四、（一）主張，有於現場當面言詞通知原告代表陳述意見，並將稽查結果與紀錄現場朗讀、說明並使原告閱覽後始簽名在案。又，理由四、（二）主張略以:本案屬緊急繞流排放應立即停止並改善案件，否則將對地面水體造成重大影響，是以稽查人員採當面陳述意見方式云云。然查，依據行政程序法第104條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予處分相對人陳述意見之機會，雖本條規定應以書面通知陳述意見，抑或得以言詞通知相對人而作成紀錄後簽名或蓋章，但言詞陳述畢竟不足，若非必要仍應以書面通知相對人陳述意見，使能充分陳述意見。本件縱然被告曾讓原告代表陳述意見，並於紀錄後由原告代表簽名，但是原告代表在突遇稽查情形下，必然無法充分陳述意見以保障自身權益，對原告權利之保障必然不周，等同未給予陳述意見之機會，故原處分應可認為未給予原告陳述意見之機會，即有違法不當之處，應予撤銷，方符法制等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）按原告係屬行政院環境保護署（下稱環保署）公告列管事業定義，領有廢（污）水排放許可證，許可證有效期限自98年05月01日起至103年04月30日止，許可證登錄之處理流向及單元名稱為：固液分離裝置、傳統厭氧池、活性污泥池、最終沉澱池等。
（二）依據水污染防治法第18條，事業應採行水污染防治措施：其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。環保署於95年10月16日依據水污染防治法第18條授權訂定水污染防治措施及檢測申報管理辦法；又水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條規定，事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。
（三）本件原告依規定設有廢（污）水處理設施，依規定應將所產生之廢（污）水處理至符合放流水標準值始於許可放流口排放，惟被告所屬環保局於99年3月24日上午11時55分許派員稽查，稽查當時會同原告事業代表於現場勘查，原告之廢（污）水未經許可放流口而逕以場內自設溝渠排入場外地面水體。依所附佐證照片，原告場內未經許可之自設溝渠內明顯有廢（污）水，並與場外溝渠相流通而經由水溝牆壁下方之一圓形孔洞排出場外，其自設溝渠內之廢（污）水之水色與水質與其旁之農田溝渠水自有不同，可明顯判斷。
（四）被告所屬環保局稽查當時曾給予原告當場陳述意見機會，並以書面作成紀錄於當日「水污染稽查紀錄」上，茲可以紀錄段三證明：「會同業者代表表示意見其不明管線為場內所設而連接至場外。」，原告當天會同人員既已坦承不諱，當場由被告所屬環保局稽查人員書面記錄之；依據行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」，被告所屬環保局既於現場當面言詞通知原告事業代表陳述意見，並將稽查結果與紀錄現場朗讀、說明並使原告閱覽後始簽名在案，即不另為其他通知形式，並不悖上開行政程序法規定。
（五）原告起訴狀理由二之點三中敘明：「．．．當廢水積水水位達到抽水機啟動水位時，廢水將依照照片中箭頭方向收集至原水池進入廢水處理設施。」表示原告亦坦承該溝渠即為原設有溝渠，依據原告廢（污）水污染防治許可證資料顯示，該溝渠係屬其原告畜牧場內收集廢（污）水設備，並據現場稽查紀錄與照片，原告場內自設溝渠確有一舊阻擋設施，惟其高度低於溝渠高度，未能有效阻擋廢（污）水溢流出場外及收集廢（污）水至廢（污）水處理單元，致使原告所稱「場內水溝後半段」仍滿是污泥，於是現場稽查人員乃開立「違反水污染防治法限期改善或補正通知書」，限原告於99年3月27日改善完成。原告於99年3月26日報請查驗，被告所屬環保局於99年3月31日查驗確認原告已於自設溝渠內加設一阻擋設施才完成改善。
（六）另依據行政程序法第103條規定：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。三、受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者。四、行政強制執行時所採取之各種處置。五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。六、限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者。七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」本案在客觀事實上原告係屬違反水污染防治法第18條暨水污染防治法及檢測申報管理辦法第52條，即為繞流排放未經處理之廢（污）水，依據水污染防治法及檢測申報管理辦法第52條規定：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，三小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。」故本案屬緊急繞流排放應立即停止並改善案件，否則將當對地面水體造成重大影響，行政程序法第104條第2項亦規定：「行政機關得以言詞通知相對人，並作成紀錄，向相對人朗讀或使閱覽後簽名或蓋章；其拒絕簽名或蓋章者，應記明其事由。」是以當日稽查人員採當面陳述意見方式等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告99年4月14日府環水字第0993663461號裁處書、水污染稽查紀錄、照片、水污染防治許可證等附原處分卷可佐，並經兩造陳明在卷。茲就兩造之爭執論述如下：
（一）按「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依．．．第18條所定辦法．．．者，處新臺幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，．．．。」水污染防治法第18條、第46條分別定有明文。
（二）次按「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第2條第12款規定：「本辦法專用名詞，定義如下：一、．．．。十
二、繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，．．．。」第52條規定：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，3小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。」另環保署97年5月13日環署水字第0000000000A號令訂定發布「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」（以下稱裁罰準則）第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」附表第3項規定：「[違反條款：第18條（水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條）（事業繞流排放廢（污）水）。處罰條款及罰鍰：第46條事業：新臺幣1萬元以上60萬元以下]。[污染源規模或類型（A）：（五）非屬上述各種類型者，6萬元＞A≧3萬元]。[不符合放流水標準排放或其他污染行為（B）：（二）非屬上述各種類型者，12萬元＞B≧6萬元]。[違規紀錄（C）：（二）事業（不含畜牧業）或污水下水道系統：C＝自本次違反之日起，往前回溯1年內違反相同條款次數（N）×12萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）]。[承受水體或環境類型（D）：（三）排放廢（污）水非屬上述情形者，6萬元＞D≧3萬元]。[其他(E)≧0]。[罰鍰計算：一、事業60萬元≧A﹢B﹢C﹢D﹢E≧1萬元]。」查上開管理辦法係環保署依據水污染防治法第18條等規定之授權，所訂立關於水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項等細節性及執行性事項之法規命令，核其授權內容明確，且上開管理辦法所規定之事項未逾越授權範圍，並其內容亦與水污染防治法係為確保水資源之清潔，以維護生態體系及改善生活環境之立法意旨相符；而上揭裁罰準則係環保署依據水污染防治法第66條之1規定之授權，所訂立關於違反水污染防治法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處標準之細節性規定，亦與水污染防治法授權意旨無違，爰均予援用。
（三）本件原告經營系爭畜牧場，領有被告核發之廢（污）水排放許可證，經雲林縣環境保護局於99年3月24日派員至現場稽查，發現該場將所產生之廢（污）水未經許可放流口而逕以場內自設溝渠排入場外地面水體一節，有經原告簽名之雲林縣環境保護局水污染稽查紀錄、稽查照片及原告畜牧場放流口示意圖等附原處分卷足稽。原告雖否認有違法排放廢（污）水之事實並執稱原告在99年3月24日稽查前就有設置阻擋設施，防止廢水由該水溝排出場外云云。惟查：
1.原告有上開違法排放之事實，業據雲林縣環境保護局稽查屬實，並有記載「．．．發現該場廢（污）水未經許可之放流口而經由場內自設溝渠排入地面水體，．．．」「會同業者代表表示意見其不明管線為場內所設而連接至場外。」等情，原告洪明忠並於該稽查紀錄上簽名，並有稽查照片可佐，是原告空言否認，自難採信。
2.原告雖辯稱其於稽查前即設置阻擋設施，防止廢水由該水溝排出場外，然自本院卷第48頁所附原告經限期改善後所提出之改善完成照片影本所示，其於稽查當時舊有之阻擋設施係位於該自設溝渠之遠處，經稽查人員要求後，始於近處（即接近流向廢水處理場之溝渠轉彎處）設置另一阻擋設施；再比對原處分卷所附現場彩色照片，該遠處阻擋設施與近處阻擋設施間充滿黑色污泥，且該自設溝渠與場外溝渠交會處之自設溝渠部分仍充滿黑色污泥，而該交會處自設溝渠外之農田旁排水溝水體亦呈現深黑色，顯見原告舊有之阻擋設施根本無法阻絕廢（污）水排入地面水體，且該非屬其廢（污）水處理管線之自設溝渠既為原告所設置，其目的當亦在於繞流排放廢（污）水，是其辯稱未繞流排放一節，不足採信。
（四）按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102條定有明文，其立法意旨為行政機關於作成行政行為時，應遵循上述有關正當行政程序之規定，依公正、公開與民主之程序為之，確保依法行政之原則，以維認定事實及適用法規之正確性。另按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」同法第103條第5款亦有明文。查本件雲林縣環境保護局於前揭時地執行查察時，當場查獲原告畜牧場繞流排放廢（污）水之事實並當場製作稽查紀錄，經原告表示該自設溝渠為其所設置並簽名其上，並有稽查照片附原處分卷可參各節，業如前述，則原告違章情節客觀上明白足以確認，是被告據以裁罰，未再予原告陳述意見，尚無違誤。
五、綜上所述，原告上開主張均無可取。從而，被告以原告違反水污染防治法第18條暨「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第52條第1項規定，依行為時水污染防治法第46條規定，處原告罰鍰12萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件屬簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論為之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年11月24日
高雄高等行政法院第二庭
法官吳永宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中華民國99年11月24日
書記官李昱附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。