裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第308號判決
裁判日期：民國100年07月13日
裁判案由：有關土地事務
臺北高等行政法院判決
100年度訴字第308號100年6月29日辯論終結原告保強建設開發股份有限公司代表人 林武健 （董事長）訴訟代理人 陳國雄 律師複代理人 邱南嫣 律師被告臺北市政府財政局代表人 邱大展 （局長）訴訟代理人 賴順釧
陳進祥 馬惠美 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴及變更、追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經公開評選程序，於98年12月4日就坐落臺北市○○區○○段○○段580地號等8筆土地，與臺北市政府簽訂「臺北市市有市轄土地都市更新事業實施契約書」（下稱系爭契約），更新事業範圍內除坐落臺北市○○區○○段○○段58
3地號土地（下稱系爭國有土地）為國有外，餘均為臺北市所有。惟被告於系爭契約訂定前，業以98年10月7日府財開字第09832847700號函請財政部國有財產局臺灣北區辦事處（下稱國產局北辦處）專案讓售系爭國有土地及其上416、
418建號國有房地（下合稱系爭國有房地，此申請專案讓售案下稱系爭國有房地申購案），國產局北辦處以98年9月23日台財產北處字第0980021869號函復被告該申請符合國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定，專案報經財政部核准讓售等語。原告旋以99年10月7日（99）強管字第031號聲請狀，請求被告向國產局北辦處撤回系爭國有房地申購案，經被告以99年10月15日北市財開字第09933164600號函（下稱系爭函文）復原告不予撤回。原告不服，提起訴願，遭不受理後，遂提起本件行政訴訟，嗣為訴之變更及追加如后，本院判斷如下欄程序事項所述。
二、原告聲明求為判決被告應向財政部撤回系爭國有房地申購案。並主張如下：
㈠本件係屬行政契約所衍生之公法上爭議事件而涉訟：
系爭都市更新事業案係臺北市政府為推動及鼓勵民間參與實施都市更新事業，依都市更新條例第9條第1項相關法規規定，委由實施者（原告）代伊實施市轄土地更新事業之委託，核屬學理上所稱之委託行使公權力行為，亦有行政程序法於第16條第1項可稽。綜觀「臺北市市有市轄土地都市更新事業實施契約書」內容，給付內容顯然係臺北市政府資為伊實施公法法規之手段，亦係臺北市政府履行其應作成特定公權力措施等義務或執行其法定職權而然。且契約約定條款充斥顯然偏袒臺北市政府一方或使其取得較原告優勢地位之內容，自屬臺北市政府為執行其法定之職權，就為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益有關事項，與原告締結系爭契約，約定由原告提供市有市轄土地都市更新事業服務，以達增進上開公共利益之行政目的，故依司法院釋字第533號及其協同意見書、行政程序法第135條、同法第138條規定意旨，此項合約具有行政契約性質。被告先是無視其有承臺北市政府已然頒定之『國有土地583地號須依據財政部98年1月10日修正之「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第七條規定讓售實施者』辦理之義務，繼則忽視因其公然違反前揭義務致肇生本件訟爭事件之結果，更蓄意曲解原告起訴所訴求之訟爭目的，以本件非屬行政爭訟事件，且臺北市政府則經由「市長」於100年5月12日核定決行「本府朝價購國有土地方向辦理」，表態其毀約之意，則本件自應屬公法上之爭訟事件。
㈡被告具本件當事人適格：
依司法院釋字第467號解釋意旨，臺北市政府係屬我國地方制度法第14條所明定地方自治團體。再依地方制度法第62條第1項規定、地方行政機關組織準則第3條第1項規定、臺北市政府組織自治條例第1條及第6條第2項規定意旨，直轄市政府所屬之各級機關，係組織上隸屬於地方自治團體內部之機關。故臺北市政府暨其所屬之各級機關俱屬同一行政主體。又系爭都市更新事業案之主管機關，依法係臺北市政府，故其始為有權與原告締結系爭都市更新契約之主體。而依臺北市政府組織自治條例第7條規定及臺北市政府依臺北市政府組織自治條例第15條規定所自定之分層負責明細表，臺北市政府財政局依法有承奉市長之命，以分別掌理該局業務之責。而由系爭都市更新事業案之土地清冊、建物現況及建物權利關係人清冊與公開甄選臺北市都市更新事業實施者須知文件觀之，系爭建物既列歸系爭都市更新事業範圍之內，自屬與系爭都市更新事業案權義攸關之重要事項，被告自不得僭越本都市更新事業案主管機關（臺北市政府）之上而決策，亦不得將其自行排除由主管機關所締結之系爭契約效力範圍。被告係明知而故違系爭國有房地揭示處理原則之權責機關，足證被告就系爭建物之處理，負有不得繼續於未來作成可能損害原告權利之行為等義務，自具有為本件被告當事人之適格。
㈢系爭都市更新事業案98年3月17日之甄選文件「公開甄選臺
北市市有市轄土地都市更新事業實施者須知96.06.04版」第三點注意事項之第（九）項與「臺北市○○區○○段○○段
580地號等8筆土地都市更新事業案基本資料」第一條第（六）項土地權屬，已先揭明：『有關583國有土地之處理方式，依「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」辦理』等旨，並列為系爭契約之附件，明定對於締約雙方之權利及義務具有同等之效力，嗣由原告與臺北市政府於98年12月4日正式簽屬在案（系爭契約第16第1項與第17條第2、4款規定參照）。甚且，「臺北市○○區○○段○○段580地號等
8筆土地都市更新事業實施契約書」第4章「承諾事項及需政府配合事項」第2條有關需政府配合事項，復明定『國有土地583地號須依據財政部98年1月10日修正之「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第7條規定讓售實施者』在案。臺北市政府與被告負有同遵契約意旨履行系爭建物之處理方式，依據財政部98年1月10日修正之「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第7條規定讓售實施者（即原告）辦理之義務。故被告應向財政部撤回系爭國有土地之申購案。
㈣被告以臺北市政府日後有分配首長宿舍使用之需為由，據以
專案報請財政部同意讓售前揭土地都市更新事業案內之系爭國有房地，核無理由：
⒈被告論持其據以向財政部申請專案讓售系爭國有房地之理
由，無一與國有財產法第52條之1第1項規定所指各款情形相符，顯證被告臺北市政府財政局自執「將依程序專案報請財政部同意讓售」，於法無據；臺北市政府更無權決行「本府朝價購國有土地方向辦理」。系爭都市更新案之建物樓層規劃計有2至15樓，各層有3戶，分別有A戶
59.12坪、B戶60.11坪、C戶69.41坪之設計，A戶、
B戶、C戶各有14戶，總戶數共計42戶。臺北市政府於系爭都市更新案所轄之市有土地面積為1,078平方公尺，則依原告與臺北市政府所簽訂之系爭契約第16條第9項第（三）款規定可知，臺北市政府於系爭都市更新案更新完成後，保障分配取得之更新後價值比例係至少69.0%，則依此分配比例計算，臺北市政府計可取得A戶14戶、B戶
12.52戶，合計共26.52戶，完全充足被告所稱之首長宿舍需求戶數（24戶）。據此，被告所辯「又查保強建設與本府簽訂實施者契約書所附更新事業計畫建議書，本府可分配權利價值8億70萬元，占更新後總價值17億8,357萬元之44.89%，換算後僅可分配約19戶（42戶*44.89%=
18.85戶），未能滿足本府首長宿舍需求，故本府仍有價購旨揭國有土地之需要。」不但係錯用資料與數據，更即與系爭契約第16條第9項第（三）款規定全然不符。⒉國產局辦理「標售」（非讓售）國有土地，應依「都市更
新事業範圍內國有土地處理原則」第2條與國有財產法第
9條規定為之，且其既然兼為都市更新事業範圍內國有土地處理原則之主管機關，故而其辦理「標售」國有土地事宜，也不得與「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」相抵觸。被告既稱國產局有將系爭國有房地公開標售之虞，始為申請讓售云云，則應舉證國產局何時、依據何法律規定辦理系爭國有房地之「公開標售」事宜。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠被告當事人不適格：
被告並非系爭契約當事人，不具備契約權利義務主體地位，原告逕以被告為對象提起本件訴訟，有當事人不適格之程序上不合法，而欠缺權利保護要件。臺北市政府與被告均具有當事人能力及訴訟能力，並得獨立為被告。且依臺北市政府組織自治條例規定各具有管轄之權限，即臺北市政府與被告應依其法規於其任務範圍之事項始有予以處理之職責，且該管轄權限不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，故有所謂管轄恆定原則，此乃行政程序法第11條第1項及第5項規定意旨所在。縱然是上級機關亦不得在法律規定之管轄層級之外，變更其所屬下級機關之管理權限，反之亦然，若因而影響行政救濟之層級，尤為法所不許。再依臺北市政府組織自治條例第2條第2項、都市更新條例第2條規定，臺北市政府依上開規定為臺北市都市更新之主管機關，臺北市政府並授權由捷運工程局辦理本件公開徵求遴選實施者事宜，嗣由臺北市政府與獲選之實施者簽訂本件都市更新實施契約。而被告既非系爭契約之當事人，亦非臺北市政府授權處理本件公開徵選廠商辦理都市更新之下級機關，其當事人不適格，從而原告之訴，依其所訴之事實，無訴之利益，在法律上顯無理由，而該事項係屬無法補正之事項，依行政訴訟法第107條第3項規定，應予駁回。
㈡系爭契約為為私法契約，原告不得據此提起行政訴訟。
⒈臺北市政府固係依據都市更新條例第9條第1項規定經公
開評選程序委託都市更新事業為實施者，實施都市更新事業，但原告受託實施都市更新事業，純屬私經濟行政，並非委託原告執行公權力，原告更未取得視為行政機關之法律地位，與行政程序法第16條所定「委託行使公權力」有別。概所謂都市更新事業，依都市更新條例第3條第2款規定係指「依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業」，而都市更新事業之實施，依都市更新條例第10條及第11條規定，只要土地及合法建築物所有權人，均得自行組成更新團體實施，或委託都市更新事業機構並與其簽訂實施契約實施，故都市更新事業之實施，並非必需由政府機關為之不可，甚至公有土地及建築物，於符合一定法定條件下，尚須參與民間實施之都市更新，足證都市更新事業之實施，不論是「政府實施」(包括「自行實施」及「委託實施」）或「民間實施」(亦包括「自行實施」及「委託實施」），均係立於私財產權主體之地位所為之私經濟行為，是機關依都市更新條例第9條所為之委託，即非「公權力行政」而是「私經濟行政」之委託。
⒉依都市更新條例第10條及第11條規定，都市更新之推動，
並非必需由行政機關作成行政處分不可，或以行政契約替代之，且行政機關亦無作成行政處分或其他公權力措施之義務。原告與臺北市政府簽訂之都市更新實施契約，係依據都市更新條例第9條第1項規定經公開評選程序遴選原告為實施者所簽定，然細閱其契約內容，實屬一般投資、興建及移轉產權之私法上權利義務關係，非屬行政機關本應作成行政處分之事項，臺北市政府亦無作成行政處分或其他公權力措施之義務，亦未涉及人民公法上權益或義務事項。此外，本契約內容完全依照都市更新條例及相關法規訂定，其中就原告實施者最關切之權利變換部分，亦依法由都市更新審議委員會本於專業判斷核定。如不可歸責於原告之事由致無法申請建造執照時，得由雙方無條件解除或終止契約，臺北市政府並無息退還已向原告收取之各項款項（契約第14條第5項），故本件契約並無顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之位，故本件契約應屬私法契約無疑。故本件臺北市政府委託原告實施都市更新，並依核定之都市更新計畫暨權利變換計畫興建建築物以及辦理產權移轉登記，並非與原告建立公法之法律關係，並使其如同行政機關對外行使公權力，實與一般土地及建築開發契約相類，核屬私權關係，與公權力無涉，顯非行政契約。
⒊從本案實施都市更新事業之內容觀之，本案都市更新基地
範圍包括台北市○○區○○段○○○○號等8筆土地，面積1,243平方公尺，其中台北市市有土地面積為1,078平方公尺，佔86.73％，國有土地面積為165平方公尺佔13.27％。又依系爭契約第2條第2項規定，臺北市政府實係立於私財產權即土地所有權人主體之地位，依都市更新條例第30條、46條規定意旨，以重建及權益變換方式實施本案都市更新，並透過公開評選程序遴選實施者，由實施者提供資金、辦理各項計畫書之撰擬及程序、實施者並應依計畫核定內容負責興建、產權分配及辦理產權移轉登記，另外依都市更新條例第31條規定，對於不願意參與權益分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元，無法分配者，實施者則以現金補償之，故上開內容之法律性質，包括承攬（興建建物）、委任（計畫研擬及辦理相關程序）、互易（完工後土地及建物產權交換）、買賣（對不願分配與無法分配者，以現金補償）等之混合，核屬私法上之權利義務關係，此有最高法院94年度台上字第1461號民事判決意旨可參。
㈢本案都市更新事業計畫，尚未依法核定，原告無申請讓售系爭國有土地之權利：
⒈依據「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第7條第
2項規定：「執行機關（指財政部國有財產局所屬辦事處、分處）得於都市更新事業計畫核定後，依都更條例第27條第3項第4款、第5款規定讓售實施者」，換言之，都市更新事業計畫未經核定前，實施者無權申請讓售，即使實施者申請讓售，執行機關（即國產局北辦處）依法亦應拒絕之。本件原告前於99年1月22日及2月3日已自行向國產局北辦事處申請讓售系爭583地號國有土地，國產局北辦處已依法以99年2月12日台財產北處字第0990002265
號函駁回原告申請。原告截至目前為止，其都市更新事業計畫仍未核定，原告仍未取得申請讓售之權利，自無從要求被告撤回申購系爭國有房地案，故原告起訴並無理由。
⒉被告完全係依據都市更新實施契約之附件三「都市更新事
業計畫書」內容第3-9頁計算，其中表3-4「更新前權利變換關係人權利價值表」記載臺北市政府更新前權利價值比例為69.29％，更新後房地銷售總收入及其他收入總計為1,783,571,474元，表3-6「更新後權利變換關係人應分配權利價值表」記載臺北市政府應分配權利價值為800,699,892元，故臺北市政府應分配權利價值佔更新後房地銷售總收入及其他收入總額之44.89％（800,699,89÷1,783,571,47＝0.4489），與被告附件13簽呈所載：「保強建設與本府簽訂實施契約書所附更新事業計畫建議書，本府可分配權利價值8億70萬元，占更新後總價值17億8,
357萬元之44.89％，換算後僅可分配約19戶」完全符合。若原告認為都市更新實施契約第9條第（三）項所載承諾原地主可分配比例69％，係指台北市應分配權利價值至少達69％而言，則臺北市應分配權利價值應為852,727,30
5元（1,783,571,474×69.29％×69％＝852,727,305），臺北市可分回之戶數亦僅有22戶，仍不足臺北市首長宿舍需求。
㈣被告業已依法向國產局北辦處申請專案讓售系爭國有土地，
國產局北辦處亦已同意讓售，兩造間已存在合法有效之買賣契約，國產局北辦處無由再讓售予原告：
⒈都市更新事業計畫之擬定及核定程序，往往涉及多數人之
權益，並需經都市更新審議委員會之審定，非短時間可完成，因此為兼顧國有土地之利用及國有土地參與都市更新政策之實施，「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第9條第1項特規定：「都市更新單元範圍內之國有非公用土地，除依國有財產法第52條之2規定申請讓售者及經行政院核定讓售者外，執行機關於都市更新事業概要經主管機關核准之日起，或實施者逕行擬具都市更新事業計畫召開公聽會之次日起，停止受理申請承租、承購案。原已受理之案件，得繼續辦理至結案」，僅先 陳明 。
⒉原告與臺北市政府於98年12月4日簽訂都市更新實施契約
，原告依都市更新條例第19條第2項規定及第3項，於擬定都市更新事業計畫期間，於99年2月5日舉辦公聽會。
原告繼依都市更新條例第19條第3項規定，於擬定都市更新事業計畫後、送機關審議前，於99年9月30日辦理公辦公聽會。但被告早於98年8月27日即已發函國產局北辦處，徵詢擬價購系爭國有房地之可行性，國產局北辦處並於98年9月23日台財產北處字第0980021869號函復被告略以：本件申請符合國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定，得專案報經財政部核准讓售，故國產局北辦處乃依上開原則第9條第1項繼續辦理至結案。被告乃合法向國產局北辦處申請專案讓售系爭國有土地，國產局北辦處亦回函同意並依法繼續辦理讓售程序中，是被告與國產局北辦區處已合法成立一附條件之買賣契約（以財政部核准讓售為條件），於此買賣契約未解除前，國產局北辦處無從同意讓售予原告，否則即屬一物二賣，而被告或臺北市政府亦無從協助原告申請讓售，否則即屬違約，故原告請求被告協助事項，將造成合法買賣契約之雙方當事人違約，實無理由。
⒊國產局北辦處早於98年9月以前即有辦理系爭國有土地之
標售計畫，此有國產局北辦處98年9月23日台財產北處字第0980021869號函說明欄第四項記載：「旨述國有土地本處業已完成計價程序，預定於近期辦理標售，爰請貴局儘速於文到1個月內查復是否有意價購，倘無意價購或逾期未函復，本處將依國有財產法辦理標售事宜」，茲因被告業已依法申請專案讓售，並經國產局北辦處同意在案，國產局北辦處當然無須再公開標售，故原告上開聲請，應無調查之必要，併此敘明。
四、本院判斷如下：㈠程序事項：
1.本件為公法事件，由本院管轄。⑴原告起訴主張之請求權基礎，乃為其與臺北市政府訂定之
系爭契約第16條附則第一點、契約附件三「甲方（即臺北市政府）核定之都市更新事業計畫建議書」第四章第二點及契約附件四「公開甄選台北市都市更新事業實施者須知」三（九）。依系爭契約前言所明示，此係臺北市政府基於都市更新主管機關之地位，於經劃定應實施更新之地區，就其所主管之都市更新業務，依據都市更新條例第9條第1項，經公開評選程序委託原告為實施者。據此，系爭契約之標的，顯然在於執行都市更新條例此一行政法之法律效果，即都市更新條例第4條所宣示之都市更新處理方式：重建（拆除更新地區內原有建築，重新建築，住戶安置，改進區內公共設施，並得變更土地使用性質或使用密度）、整建（改建，修建更新地區內建築務或充實其設備，並改進區內公共設施）及維護（加強更新地區內土地使用及建築管理，改進區內公共設施，以保持其良好狀況），莫不為臺北市政府之公法任務，是不論以契約當事人是否具有公法地位，或契約是否執行公法任務，或契約是否以行政法之效果為標的等標準為判斷，系爭契約乃為行政契約，要無疑義。原告依據系爭行政契約而為訴訟主張，乃為公法事件，自屬本院所管轄。
⑵雖被告指系爭契約並非依行政程序法第16條委託行使公權
力，而係「私經濟行政」之委託，並稱系爭契約內容不外投資、興建及移轉產權之私法上權利義務，而認系爭契約為私法契約，其契約第16條附則第五點也明定爭訟之合意管轄法院為台灣臺北地方法院，是其爭訟應由普通法院管轄云云，但此不僅將行政程序法第16條關於公權力之委託行使誤解為行政契約之相關規定，且完全置系爭契約之公法上任務而不論，更將其漠視「促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」等都市更新條例所宣示之立法宗旨，而視都市更新視為「私權財產」交換之心態暴露無遺；其將公法上爭議合意以普通法院管轄之約定，違反行政訴訟法第2條審判權劃分規定，不無迴避行政法院審查之嫌，無可援用。
2.原告所為訴之變更追加不合法，均予駁回。按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「（第
1項）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。（第2項）訴之撤回，應以書狀為之。但在期日得以言詞為之。」「訴之撤回違反公益者，不得為之。」行政訴訟法第111條第1項、第113條第1項、第2項及第114條第1項分別定有明文。本件原告於100年2月18日提起行政訴訟，訴之聲明為：㈠撤銷系爭函文及訴願決定；㈡被告應向財政部撤回系爭國有房地申購案。訴狀送達被告後，於100年4月26日準備期日以言詞撤回聲明第1項，核其撤回無礙於公益，被告亦無反對之意思表示，應准其撤回。嗣原告於100年5月10日將聲明變更為「被告應協同原告向國產局北辦處申請讓售系爭國有房地」，又於準備程序終結後，於10
0年6月20日追加臺北市政府為被告，並變更聲明為：「先位聲明求為判決被告臺北市政府與被告臺北市政府財政局應協同原告共同向國產局北辦處申請讓售系爭國有房地。備位聲明求為判決㈠被告臺北市政府不得核定由被告臺北市政府財政局向國產局北辦處申請讓售系爭國有房地。㈡被告臺北市政府財政局應停止向國產局北辦處申請讓售系爭國有房地。」以上訴之變更追加，非屬行政訴訟法第
111條第3項各款情形之一，且均為被告所反對，本院亦認此將延滯訴訟進行，為不適當，其追加及變更難認為合法，應予駁回，爰就其未經追加變更之原聲明而為審判，合先敘明。
㈡實體事項：
1.原告經公開評選程序，於98年12月4日與臺北市政府簽訂系爭都市更新委託實施契約，更新事業範圍內除系爭國有土地為國有外，餘為臺北市所有。惟被告於系爭契約訂定前，即於98年10月7日向國有財產局北區辦事處申請專案讓售系爭國有房地，經國產局北辦處以98年9月23日台財產北處字第0980021869號函復該申購符合國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第
4款規定，專案報經財政部核准讓售等語。原告乃具狀請求被告向國產局北辦處撤回系爭國有房地申購案，經被告函覆不予撤回等情，為兩造所不爭執，並有系爭契約、國產局北辦處98年9月23日台財產北處字第0980021869號、原告99年10月7日（99）強管字第031號聲請狀及系爭函文等件影本在卷為憑。原告乃以系爭契約為據，訴請被告即系爭契約相對人臺北市政府之轄下機關撤回系爭國有房地申購案，而經被告以其非系爭契約當事人，且系爭契約之約定亦不足為原告所請之依據為由，而為訴請駁回原告之訴。是本件兩造之爭執重點有二：被告是否為系爭契約當事人，而得為本件訴訟中適格之被告﹖委託實施者依據系爭契約是否有撤回系爭國有房地申購案之義務。本院茲分論如下。
2.當事人適格部分：⑴按具有一般抽象當事人能力之當事人，尚須具有一定之
資格，始能在特定訴訟中，以自己名義為原告或被告，而受本案之判決。此一特定資格，乃為「當事人適格」。在給付訴訟中，應以原告所主張對其有「給付請求權」之人為被告，始為適格當事人。核諸本件原告為本件給付訴訟之依據，乃其與臺北市政府間系爭契約第16條附則第一點「本契約之附件均視為本契約之一部分，對於甲乙雙方之權利及義務具有同等效力」、契約附件三「甲方（即臺北市政府）核定之都市更新事業計畫建議書」第四章第二點、需政府配合事項「國有土地583地號須依據財政部98年1月10日修正之『都市更新事業範圍內國有土地處理原則』第七條規定讓售實施者」，以及契約附件四「公開甄選台北市都市更新事業實施者須知」三（九）「有關583地號國有土地之處理方式，依『都市更新事業範圍內國有土地處理原則辦理』」等規定，迭經原告陳明在案，系爭契約又非效力第三人契約，基此，依據該契約所生之權利義務限於契約兩造，是原告依據該契約而為給付請求權行使，其對象當係系爭契約相對人，亦即本件適格之被告應為「臺北市政府」，而非被告。原告遽以被告為當事人而訴請被告就系爭契約為給付，其訴顯無理由。
⑵原告雖主張臺北市政府係屬我國地方制度法第14條所明
定地方自治團體，所屬之各級機關為其內部機關，故臺北市政府與被告俱屬同一行政主體，是以，不論以被告或「臺北市政府」為本件被告，而依系爭契約為給付請求，均為適格當事人云云。然所謂行政主體者，指行政法上享有權利、負擔義務，具有一定職權且得設置機關以便行使，並界此實現其行政上任務之組織體。既為權利義務之主體，故其前提須具有法律上人格，國家、地方自治團體均符合上述條件。而行政機關乃國家或地方自治團體所設置之獨立的組織體，依行政權範圍內之管轄分工，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限，其效果則歸屬於國家或該自治團體。故而，國家或地方自治團體與人民之行政法律關係，形式上雖由行政機關出面，但實質上與人民相對待之法律主體，則為行政主體，而非行政機關。亦即，行政機關係行為主體而非權利（義務）主體，故其在權限內所為之行為，無論屬於公法行為或私法行為，其結果最後均歸屬於權利（義務）主體之國家或地方自治團體。職是，「臺北市」始為具公法人地位之地方自治團體（地方制度法第2條第1款參照），被告與「臺北市政府」則為其所設置之獨立組織體（臺北市政府組織自治條例第2條、第6條參照），雖不具法律上人格，但於其「權限範圍」內得為行為主體，乃至得為訴訟中為有當事人能力之原告或被告，只是其權益最後歸屬於「臺北市」。
是在組織權限劃分下，臺北市政府與被告各為行為主體，於訴訟中即為不同之當事人，不能因其最後權益均歸屬於臺北市，而指二者為同一，任意代換。惟因臺北市政府及被告雖各為行為主體，但有上下隸屬關係，其權義復均應歸屬於臺北市，是本院為闡明權行使，命原告釐清本案正當被告，但原告仍未變更起訴對象，反謂「被告即臺北市政府」或追加臺北市政府為被告，其主張之變更及追加，不僅無助辨明被告為適格之當事人，反令訴訟治絲益棼，有礙訴訟進行，自為法所不許。
2.委託實施者依據系爭契約是否有撤回系爭國有房地申購案之義務：
⑴承前所述，被告並非原告於系爭契約之相對人，原告竟
以被告為當事人，依據該契約而為給付請求權行使，被告不具當事人適格，原告之訴為顯無理由，當然，被告非系爭契約相對人，也就不可能依據該契約導引出「任何」對原告給付之義務（不論是原告起訴求命被告「撤回」系爭國有房地申購案，或變更為求命被告「協同」原告申請系爭國有房地讓售等等），無庸再為贅言。但臺北市政府為被告上級機關，二者對外權益之行使，結果均歸屬於同一行政主體即臺北市，為釐清原告就系爭契約而與「臺北市」間所發生之權益歸屬，仍有予以補述之必要。
⑵系爭契約兩造分別為原告及臺北市政府，而以臺北市政
府為委託實施者，但即使原告以適格之當事人即臺北市政府為被告，依系爭契約及相關附件所示，亦無臺北市政府有「撤回」系爭國有房地申購案、或「協同」原告申請系爭國有房地讓售、或不得「核定」下級機關申請系爭國有房地案等等給付義務之約定。原告雖稱：系爭契約約定原告就系爭國有土地之取得依「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」第7條為之，此為兩造所應共同遵守，據此，原告得請求臺北市政府為相關協力云云。然：
①「都市更新事業範圍內國有土地處理原則」衡其性質
為行政規則，乃財政部為協助主辦機關財政部國有財產局、執行機關為國有財產局所屬辦事處、分處關於都市更新事業範圍內國有土地業務處理方式之一般性「內部規則」，本質上很難為機關外部人民援用為行為準則，更何況成為債之發生原因，而成為原告請求給付之依據﹖且該處理原則第7條規定：「（第1項）都市更新單元範圍內之國有土地（含公用土地及非公用土地），其面積合計五百平方公尺以上者，或面積合計未達五百平方公尺，但占都市更新單元土地總面積比例四分之一以上者，除依第三點第二項報經財政部核定由主辦機關主導辦理都市更新外，按應有之權利價值選擇分配更新後之房、地為原則。（第2項）非屬前項參與分配之國有非公用土地，執行機關得於都市更新事業計畫核定後，依都更條例第二十七條第三項第四款、第五款規定讓售實施者。（第3項）依第一項規定參與分配更新後之房地時，如與其他土地所有權人或權利變換關係人有申請分配同一位置，經洽實施者協調結果，確無其他適當位置可供分配者，得依都更條例第三條規定，領取更新後權利金。（第4項）主辦機關得委託專業團體或機構就更新後房地分配方案及共同負擔合理性等提供技術性之協助。
」因系爭都市更新案中國有土地面積與所占比率不該當於與第7條第1項規定，是系爭契約及相關附件約定系爭國有土地讓售實施應依上開處理原則第7條規定等語，核其真意，當係指系爭都市更新案實施者即原告應循該處理原則第7條第2項向國產局北辦處為系爭國有土地之讓售申請，此係原告於該契約中關於更新單元內取得相關國有土地所有權之義務，並非契約相對人即委託實施者就該契約所應負義務，更無從推導出委託實施者應「協力」實施者取得相關國有土地之義務。雖行政程序法第144條規定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關得就相對人契約之履行，依書面約定之方式，為必要之指導或協助。」惟此，乃行政機關就「指導」或「協助」權限取得之法律依據，而非義務規定，且系爭契約就原告上開義務之履行，臺北市政府應為如何之指導及協助，亦乏書面約定，是依上開規定，亦無從引為臺北市政府有協助原告取得系爭國有土地義務之依據。從而，原告逕將系爭契約約定應由其給付之義務，轉換為契約對造應「協力原告給付」或「不為干擾原告給付之不作為」之義務，而為給付之請求，自無可採。
②誠然，臺北市政府於系爭契約訂定前之公開甄選文件
上，乃至於與原告訂立系爭契約，始終未揭露系爭國有房地業經被告向國產局北辦處申請專案讓售之事實，影響原告就系爭契約訂定之風險、利潤評估至鉅；而被告上開國有房地申購案復經國產局北辦處以符合國有財產法第52條之1第1項第6款及同法施行細則第55條之1第3項第4款規定，專案報由財政部核准讓售中，致原告就上開國有土地取得義務因臺北市政府下級機關所為，而有給付不能之事由，或有損失；凡此等等，確實彰顯原告所稱臺北市政府統屬轄下各機關不力，轄下機關溝通不良之效應復諉責於人民承擔，有違誠信之指摘，尤其，被告於訴訟中著墨於都市更新單元內臺北市首長宿舍用地所需，汲汲於「私有土地者」自辦更新者地位，強調系爭契約「實質上」係依都市更新條例第30條、第46條規定，以重建及權益變換方式實施本案都市更新，完全無視於臺北市政府於都市更新，乃至於都市計畫中所應負擔「都市整體規劃」之責，「公益」於本案中全未經考量，難認確實依法行政。據此，原告雖不得基於系爭契約請求相對人履行契約所未約定之給付義務，但並非全無循行政程序法第145條向臺北市政府為損失補償請求，或援用同法第147條為向臺北市政府為契約之調整或終止主張之餘地，併此指明。
五、綜上，原告起訴以系爭契約為據，請求非契約相對人為非契約所約定之給付義務，為無理由，應判決駁回；變更及追加訴訟部分不合法，應以裁定駁回，惟為求訴訟卷證齊一，本院爰一併以較慎重之判決程序為之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，變更及追加之訴為不合法，併依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年7月13日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官許麗華法官楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年7月13日
書記官徐子嵐