臺北高等行政法院94年度訴字第2489號判決

裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第2489號判決

裁判日期：民國97年03月26日

裁判案由：徵收補償

臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02489號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○共同訴訟代理人劉師婷律師複代理人蔡雅瀅律師被告花蓮縣政府代表人庚○○縣長）住同訴訟代理人壬○○
辛○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國94年6月3日台內訴字第0940003379號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告所有坐落花蓮縣○○鄉○○段85-73、85-74、85-75、85-76、85-77及85-78地號等6筆土地（下稱系爭土地），位於國道東部公路蘇澳花蓮段（新城鄉）工程徵收範圍內，經被告花蓮縣政府以民國（下同）92年9月25日府地價字第09201069620號公告徵收，公告期間自92年9月26日起至92年10月26日止合計30天，被告花蓮縣政府並以92年9月25日府地價字第09201069622號函（下稱原處分）通知原告。原告以系爭土地徵收補償地價與需地機關交通○○○區○道新建工程局於92年7月10日召開協議價購會議時協議價購地價不符為由，於92年10月20日提出異議，經被告花蓮縣政府以92年11月4日府地價字第09201213790號函請花蓮縣花蓮地政事務所詳查逕復，花蓮地政事務所以92年11月12日花地所價字第0920019966號函復原告略以：「．．．2、查現行『土地分割改算地價原則』中明定：已規定地價之土地分割時，其分割後各宗地之當期公告土地現值、最近一次申報地價及原規定地價或前次移轉現值，應依據平均地權條例施行細則第23條規定辦理分算。3、台端等7人所○○○鄉○○段85、85-68、85-69、85-70、85-71、85-72、81-2
1地號7筆土地92年期公告土地現值每平方公尺分別為1,07
0元、893元、893元、964元、893元、1,070元及1,49
4元；惟因國道東部公路蘇澳花蓮段新城鄉工程需要，於本
（92）年9月分割出北埔段85-73、85-74、85-75、85-7
6、85-77、85-78、及81-37地號等7筆土地。本所即依首揭原則辦理地價改算作業，並將地價改算通知書通知台端在案。．．．」原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
(一)先位聲明：被告內政部於92年8月25日台內地字第0920061696號函核准徵收之行政處分撤銷（另裁定駁回）。
(二)備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告花蓮縣政府聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)先位聲明部分：
１、程序部分：原告前以系爭土地徵收補償地價與需地機關交通部台灣國道新建工程局於92年7月10日召開協議價購會議價購地價不符為由，向被告內政部提起訴願。該訴願雖係以花蓮縣政府為被告，惟被告內政部為受理訴願機關，亦有自我審查原行政處分是否合法之機會；查原告對徵收補償不服，要求地價應按協議價購之價格計算，對徵收處分自亦屬不服。本件對內政部亦屬經訴願程序。
２、協議價購不成，為徵收之合法要件：按土地徵收並非國家取得土地所有權唯一之方法，而是最後不得已之手段，因而土地徵收僅在無其他法律上或經濟上得替代之更溫和之方法可資利用時始係合法，若土地徵收所要實現之目的，得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如經由私法買賣契約可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式代替土地徵收等等，則土地徵收欠缺必要性，自為法所不許。現行土地徵收條例第11條明定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」。足見在土地徵收條例公布施行後，徵收前之協議自屬土地徵收之合法要件。協議程序既經法律明訂為土地徵收行政程序之一環，該需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律規定「協議價購或其他方式取得」事業用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實質之意義與內容，始與正當法律程序無違。（鈞院91年訴字第3968號判決參照。）
３、原告均親自或委由他人代理出席協議價購會議，且對價購部分未表示反對意見：
本件曾於92年7月10日召開「國道東部公路蘇澳花蓮段工程（新城鄉，里程66K＋350－70K＋728)用地協議價購會」，原告當時均親自出席或委託他人代理出席，並因認為政府提出之收購價格尚稱合理，僅詢問相關報稅事宜，未為反對意見，自無土地徵收條例第11條「所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議」之情形，不符徵收要件明甚。
４、協議價購非不得個別辦理，本件需地機關因其他地主反對，未積極交涉，即改採徵收程序，於法不合：
⑴、查本件需地機關國工局於92年7月10日召開之協議價購會議
，僅以協議價購會議通知書所附徵購用地歸戶清冊上所載補償地價及加成補償費為買賣價金之參考，未具體提出實際購地價額，且會議中部分地主因認該徵購用地歸戶清冊上所載補償地價過低而提出意見，國工局亦未積極與之溝通、交涉，即率認：「經初步協商結果，因價格未能合致等原因，致協議不成，國工局基於工程需要，將依土地徵收條例等法令規定申請徵收。」。原告亦曾參與該次協議價購會議，認該參考地價尚稱合理，並未提出反對意見，欲與國工局達成協議，詎國工局未考量同意該協議之原告，僅因部分地主對土地價額之意見，即放棄與原告繼續協商，而協議價購會議亦僅召開乙次，實難認其已實際餞行協議價購程序。
⑵、另觀該次協議價購會議國工局之答覆內容，多屬若協議價購
不成而循土地徵收途徑之處理方式，該次會議雖具協議價購之形式，實則為土地徵收之說明會，難謂係合法之協議價購會議。本件土地徵收處分，未經土地徵收條例第11條所定協議價購或以其他方式取得程序，行政處分顯然違法。
５、本件徵收前未依法舉行公聽會，顯然違法：
⑴、行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民
自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、司法院釋字第409號解釋理由「徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，．．．尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」，土地徵收係對人民財產權剝奪之行政處分，對人民財產權發生嚴重影響，自應適用行政程序法之規定，給予該處分相對人陳述意見之機會。土地徵收條例第10條第2項亦規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見」。
⑵、查本件需用土地機關國工局於報請目的事業主管機關即被告
內政部許可前，並未舉行任何形式之公聽會，以聽取土地所有權人及利害關係人之意見，被告內政部為核准本件徵收計畫前，未依行政程序法之規定，給予原告陳述意見之機會，即率然決定徵收系爭土地，亦有違法。
(二)備位聲明部分：
１、程序部分：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。又為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或種類之原因者，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴，行政訴訟法第37條第1項第3款定有明文。查系爭土地因交通部台灣區國道新建工程局辦理國道東部公路蘇澳花蓮段（新城鄉）工程需要，經內政部核准徵收並由被告花蓮縣政府執行，原告不服該徵收之處分及補償，向內政部提起訴願遭駁回，提起本件行政訴訟，是本件為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或種類之原因，依法自得為共同訴訟人一同起訴。
２、被告花蓮縣政府於被告內政部核准徵收後，始辦理土地分割，大幅降低徵收部分之地價：
被告內政部92年8月25日核准徵收系爭土地，被告花蓮縣政府旋於同年9月9日囑託該管登記機關辦理國道徵收逕為分割，將原告所有花蓮縣○○鄉○○段85、85-68、85-69、85-70、85-71及85-72地號土地，分割○○○鄉○○段85-7
3、85-74、85-75、85-76、85-77及85-78地號等6筆土地，前開花蓮縣○○鄉○○段85、85-68、85-69、85-70、85-71及85-72地號土地，92年1月公告土地現值每平方公尺分別為新台幣（下同）1,131元、1,023元、1,093元、1,214元、1,087元及1,114元，詎分割後系爭經被告徵收之6筆土地公告現值即補償地價皆僅餘每平方公尺540元，土地價值下跌近半，被告花蓮縣政府再於同年月25日按分割後大幅下跌之公告現值公告徵收，藉此降低應付之徵收補償地價，造成原告損害。
３、被告花蓮縣政府就地價增減有利害關係，不應濫用分割權限不當變動地價：
⑴、行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合
法規授權之目的，行政程序法第10條定有明文。平均地權條例施行細則第23條第1項：「已規定地價之土地分割時，其分割後各宗土地之原規定地價或前次移轉申報現值、最近一次申報地價及當期公告土地現值之總和，應與該土地分割前之地價數額相等」，上開規定雖僅敘明分割前後地價之總和應相等，惟依行政程序法第10條，行政機關辦理分割時仍應符合法規授權之目的，循公平合理之原則決定地價，不得有裁量濫用之情形。亦即並非只要求分割前後地價總和相等，即可恣意抬高未徵收部分土地之地價，以大幅降低徵收部分土地地價，尤其行政機關因預定徵收分割後之土地而與該地價增減結果有利害關係時，更應審慎為之。
⑵、查被告花蓮縣政府於被告內政部核准徵收後，濫用分割權限
，不當降低徵收部分之土地公告現值，減輕其應付之徵收補償，造成人民受損，縱使分割前後之土地價值總和相等，亦難認合法。
４、被告花蓮縣政府辦理分割前，該區地價並無顯著差異，不應劃設不同地價區段：
⑴、地價調查估計規則第18條第2項：「已開闢道路及其二側或
一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就其具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段」，可知劃設不同地價區段之前提為：地價有「顯著差異」，若地價原本並無顯著差異，縱使距離已開闢道路之遠近不一，亦不得恣意劃分為不○○○區段。
⑵、系爭土地於被告花蓮縣政府劃分不同地價區段前，地價並無
顯著差異，不符劃分不同地價區段之要件，自不得藉詞徵收部分之土地距離原有道路即省道台九線較遠，劃為低價區段，以減少徵收補償。
⑶、況地價調查估計規則第18條第2項之立法目的在使地價與土
地實際價值相符，而系爭土地徵收目的係作為國道東部公路使用，被告花蓮縣政府劃分不同區段地價時，明知距離省道台九線較遠之土地，不久後將緊鄰新闢之國道東部公路，交通便利地價上揚可期，顯無劃為低價區段之必要。卻仍趕在徵收核准後、公告前，將擬徵收之土地逕劃為低價區段，再予公告徵收，行政行為顯悖於立法意旨。
５、原處分違反誠信原則及信賴保護原則：
⑴、行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8條定有明文。
⑵、按系爭土地徵收前，曾由被告花蓮縣政府與國工局共同召開
「國道東部公路蘇澳花蓮段工程（新城鄉，里程66K＋350－70K＋728）用地協議價購會」，會議通知所附徵購用地歸戶清冊上所載補償地價及加成補償費，係依被告花蓮縣政府92年1月1日公告之土地現值及加成數（7成）計算，亦即按分割前之地價加7成與土地所有權人協議價購。查協議價購須尊重地主之意願，徵收則由政府機關單獨決定，為保障人民權益，協議價購不成時，自不應以較協議價購更低之價格徵收土地，否則無異迫使人民為避免損害，無論政府開出多不合理之低價欲收購土地，均須接受，以免土地遭政府以更低之價格徵收。
⑶、被告花蓮縣政府及訴外人國工局以分割前之公告現值加7成
與原告議價，原告認為價格合理，未表示反對意見，雙方就收購價格已達成合致，惟國工局因其他地主反對，遽認協議不成，改依徵收方式處理。被告花蓮縣政府在地價並無顯著差異下，逕將徵收部分之土地劃為低價區段，以遠較協議價購時所提地價為低之金額徵收，違反地價調查估計規則第18條第2項之規定及誠信原則。
⑷、被告花蓮縣政府嗣後除已懲處地政事務所承辦人員外，並先
後於93年2月10日及同年3月23日發函交通部台灣區國道新建工程局：「．．．貴局於徵收協議價購時，提供協議之公告土地現值（正式分割前地價未分算）較高，且有歸戶之每戶補償價額，業主基於信賴貴局提供之補償資料，對貴局以此補償資料辦理徵收並無異議，基於信賴保護原則及政府威信，再請貴局審慎妥處．．．」「．．．本案處理經過情形，本府業以93年2月10日府地價字第09300127060號函回覆貴局，並復知陳情人、監察院及相關單位在案，本案仍請貴局依本府上開號函審慎妥處．．．」。可知被告花蓮縣政府亦自認本件徵收有違反信賴保護原則之情形。
⑸、系爭土地於被告花蓮縣政府辦理分割前，地價並無顯著差異
，人民難以預期徵收時公告土地現值將大幅暴跌，無從合理評估是否應積極反對徵收。嗣後被告花蓮縣政府未予地主考慮地價變動之機會，透過分割改算大幅貶低徵收部分之地價，以遠較協議價購為低之價格徵收系爭土地，實有違信賴保護原則。
６、原處分違反比例原則：
⑴、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，行政程序法第7條第2款定有明文。
⑵、查土地分割地價改算有一定之標準，被告花蓮縣政府於協議
價購階段，應預先告知土地所有權人分割改算後之地價為何？俾使土地所有權人有充分之資訊判斷是否接受協議價購。被告花蓮縣政府應儘量促使尊重人民財產處分自主權之協議價購，取代政府強制變動產權之徵收程序，始符比例原則。惟被告花蓮縣政府於協議價購階段從未試算分割改算後之地價供土地所有權人參考，待進入徵收階段，始於核准徵收後公布分割改算後大幅降低之地價，並以之作為徵收補償基礎，被告花蓮縣政府實已違反比例原則。
⑶、平均地權條例施行細則第23條第1項僅規定分割前後地價之
總和應相等，是土地分割時非當然須變動地價，縱按原價分割，亦屬合法。系爭土地之地價於分割前並無顯著差異，不符地價調查估計規則第18條第2項劃分不同地價區段之要件。被告花蓮縣政府於辦理徵收分割時，將徵收部分劃為低價區段，未徵收部分劃為高價區段，而未選擇對人民權益損害最少之「原價分割」，違反比例原則。
７、原處分有違反平等原則及人民財產權保障之違法：原告原有完整土地得自由利用、處分，因國工局辦理國道東部公路蘇澳花蓮段（新城鄉）工程需要部分土地，被告花蓮縣政府於原告不知情下逕予分割，待原告知悉時已接獲土地徵收通知，且經徵收土地之公告現值較原本尚未分割前之公告現值下跌將近一半，對原告顯失公平，亦與公法上之平等原則有違，違反憲法第15條人民財產權應予保障之意旨。
二、被告花蓮縣政府主張之理由：
(一)查系爭土地係交通部台灣區國道新建工程局為辦理國道東部公路蘇澳花蓮段（新城鄉）工程需要，依法函報內政部92年
8月25日台內地字第0920061696號函核准徵○○○鄉○○段○○○○○號內等163筆土地之其中6筆土地。上開核准徵收案，被告以92年9月25日府地價字第09201069620號公告徵收，並以92年9月25日府地價字第09201069622號函通知原告。原告於92年10月20日以公告徵收補償地價與交通○○○區○道新建工程局於92年7月10日召開協議價購會議時協議價購地價不符為由，向被告提出陳情異議。
(二)按土地徵收條例第22條規定：「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」，查原告所提出異議案，係屬辦理「土地分割改算地價」作業所致，被告即依土地徵收條例第22條規定，以92年11月4日府地價字第09201213790號函請作業單位花蓮縣花蓮地政事務所詳查逕復，並經該所92年11月12日花地所價字第0920019966號函復原告略為：「．．．2、查現行『土地分割改算地價原則』中明定：已規定地價之土地分割時，其分割後各宗地之當期公告土地現值、最近一次申報地價及原規定地價或前次移轉現值，應依據平均地權條例施行細則第23條規定辦理分算。3、．．．依首揭原則辦理地價改算作業，並將地價改算通知書通知台端在案。．．」。
(三)系爭土地地價區段之劃分係依據內政部訂頒地價調查估計規則第18條第2項規定：「已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價有顯著差異者，．．．劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。」，由規定地價作業單位花蓮地政事務所就鄰接省道台九線之土地，以臨接道路第1筆土地及臨街深度50m劃設一般路線區段（60地價區區地價1,600元/㎡），裡地部分另劃為一般地價區段（61地價區區地價540元/㎡）。○○○鄉○○段85、85-68、85-69、85-70、85-71、85-72地號等6筆土地（逕為分割前）皆跨越60及61地價區段，每筆宗地地價係依上開規則第23條第1項第3款規定分別按各該地價區段面積比例計算宗地地價，於92年1月1日公告土地現值後，因辦理國道徵收於同（92）年9月9日逕為分割增加北埔段85-73、85-74、85-75、85-76、85-77、85-78地號等6筆徵收土地，被告辦理公告徵收時，即以分割後土地之公告土地現值辦理補償。
(四)對於系爭土地因國道徵收辦理逕為分割，該所依據平均地權條例施行細則第23條規定辦理地價改算作業：
１○○○鄉○○段○○○號原面積4516㎡，其土地範圍跨越第60一
般路線價區段所佔面積比例1/2及第61一般（裡地○○○區段所佔面積比例1/2，92年1月1日公告土地現值宗地地價為1,070元/㎡（1,600元*1/2+540元*1/2=1,070元），92年9月逕為分割增加85-73地號面積464㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為540元/㎡，北埔段85地號經地價改算（分割前土地總現值1,070元*4516㎡=4,832,120元減分割增加85-73地號現值540元*464㎡=250,560元，得分割後85地號現值總額4,581,560元/分割後面積4052㎡）為1,131元/㎡。
２、依上述地價改算方式北埔段85-68地號原面積4516㎡，92年
1月公告土地現值893元/㎡（60地價區段1,600元*1/3+61地價區段540元*2/3=893元），分割增加85-74地號面積1217㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為540元/㎡，北埔段85-68地號經地價改算（分割前土地總現值893元*4516㎡=4,032,788元減分割增加85-74地號現值540元*1
217㎡=657,180元，所得分割後85-68地號現值總額3,375,
608元/分割後面積3299㎡）為1023元/㎡。
３、北埔段85-69地號原面積4516㎡，92年1月公告土地現值
893元/㎡（60地價區段1,600元*1/3+61地價區段540元*2/3=893元），分割增加85-75地號面積1635㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為540/㎡，北埔段85-69地號經地價改算（分割前土地總現值893元*4516㎡=4,032,788元減分割增加85-75地號現值540元*1635㎡=882,900元，所得分割後85-69地號現值總額3,149,888元/分割後面積2881㎡）為1093/㎡。
４、北埔段85-70地號原面積4516㎡，92年1月公告土地現值
964元/㎡（60地價區段1,600元*2/5+61地價區段540元*3/5=964元），分割增加85-76地號面積1676㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為540/㎡，北埔段85-70地號經地價改算（分割前土地總現值964元*4516㎡=4,353,424元減分割增加85-76地號現值540元*1676㎡=905,040元，所得分割後85-70地號現值總額3,448,384元/分割後面積2840㎡）為1214/㎡。
５、北埔段85-71地號原面積4517㎡，92年1月公告土地現值
893元/㎡（60地價區段1,600元*1/3+61地價區段540元*2/3=893元），分割增加85-77地號面積1603㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為540/㎡，北埔段85-71地號經地價改算（分割前土地總現值893元*4517㎡=4,033,681元減分割增加85-77地號現值540元*1603㎡=865,620元，所得分割後85-71地號現值總額3,168,061元/分割後面積2914㎡）為1087/㎡。
６、北埔段85-72地號原面積4517㎡，92年1月公告土地現值1,
070元/㎡（60地價區段1600元*1/2+61地價區段540元*1/2=1,070元），分割增加85-78地號面積348㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為540/㎡，北埔段85-72地號經地價改算（分割前土地總現值1,070元*4517㎡=4,833,190元減分割增加85-78地號現值540元*348㎡=187,920元，所得分割後85-72地號現值總額4,645,270元/分割後面積4169㎡）為1114/㎡。
(五)因系爭土地地價補償作業程序經相關單位查明並無錯誤，惟考量交通部台灣區國道新建工程局於辦理協議價購時，提供協議之公告土地現值較高（係分割前尚未改算之地價），基於信賴保護原則，經被告建請該局對於本件召開專案會議及考量於適法範圍內審慎妥處，研議是否有其他救濟或獎勵方式予以解決爭議，嗣經該局93年3月19日國工局地字第0930005394號函復略為：有關本案是否有信賴保護原則之適用？經洽本局法律顧問提供法律意見書到局，其結論略以：「㈠本局於民國92年7月10日召開協議價購會前通知各土地所有權人參加該會議通知內附各需用土地工程徵購用地歸戶清冊所附記之地價，並非行政處分；而該清冊中註明『本清冊地價資料僅供參考』，並無足各土地所有權人發生信賴表現，故本件無行政法上『信賴保護原則』之適用。㈡內政部訂頒之『土地分割改算地價原則』於民國72年1月28日公布後迄未變更，亦不生人民信賴利益遭受損害問題，本件亦無行政法上『信賴保護原則』之適用。㈢本局認不宜救濟，於法並無違誤可議。」並建議「㈠本案本於依法行政之法治原則，不適用信賴保護原則，以維政府威信。㈡如陳情人仍為異議，建請告知依行政救濟程序辦理，並依行政法院裁判結果處置，以杜無謂之爭議。」，上開局函並經被告以93年3月30日府地價字第09300411240號函知原告。
(六)按土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」，查花蓮縣92年1月1日起至92年12月31日止，有關徵收都市計畫內公共設施保留地及各項公共建設工程用地徵收補償加成數，被告依上開規定，提交花蓮縣地價及標準地價評議委員會91年第3次會議評議，經該會評定按92年公告土地現值加7成補償。
(七)另按土地徵收條例施行細則第30條規定：「本條例第30條第
1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。」，上開規定，交通○○○區○道新建工程局於該局92年6月26日國工局地字第0920012255號開會通知單，訂於92年7月10日召開系爭土地協議價購會議所附「國道高速公路用地協議價購暨徵收補償說明資料」中，七、１、業已敘明：「地價補償：地價按公告徵收當期（指徵收公告期滿後第15日當時）適用之公告土地現值計算補償。」，系爭土地既係依法核准徵收，並於公告徵收前辦理土地分割作業時，經花蓮縣花蓮地政事務所依「土地分割改算地價原則」辦理地價改算作業，被告以92年9月25日府地價字第09201069620號公告徵收時，依前述地價補償相關規定，應按其分割改算地價後之92年公告土地現值加7成補償，而非以分割前之公告土地現值即交通部台灣區國道新建工程局協議價購時之公告土地現值加計7成補償，應無疑義。系爭土地係因土地分割後之分算地價所致，並非依平均地權條例第46條規定所作例行性之評定而降低，原告主張應按土地分割前之92年期公告土地現值徵收補償，尚無足採。被告以其分割改算地價後之92年公告土地現值每平方公尺540元加計7成辦理公告徵收並通知原告，應屬適法。
理由
甲、程序方面：原告先位聲明請求撤銷被告內政部於92年8月25日台內地字第0920061696號函核准徵收之行政處分部分，為不合法，另以裁定駁回之，本院爰僅就備位聲明部分為審理判決，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告92年9月25日府地價字第09201069620號公告徵收原處分、土地區段圖、被告92年11月4日府地價字第09201213790號函花蓮地政事務所92年11月12日花地所價字第0920019966號函為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、被告應以92年7月協議價購時之土地現值補償？抑或以徵收公告期滿15日之土地現值補償？
二、系爭土地於92年9月逕為分割時，主管機關依地價調查估計規則第18條第2項調降公告現值有無違誤？補償處分有無違反信賴保護原則或比例原則？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）土地徵收條例第22條第2項規定：「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」
（二）土地徵收條例第30條第1項、第2項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」
（三）土地徵收條例施行細則第30條第1項規定：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。」
（四）平均地權條例施行細則第23條第1項規定：「已規定地價之土地分割時，其分割後各宗土地之原規定地價或前次移轉申報現值、最近一次申報地價及當期公告土地現值之總和，應與該土地分割前之地價數額相等。」
（五）土地法施行法第40條規定：「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」
（六）地價調查估計規則第1條規定：「本規則依土地法施行法第四十條規定訂定之。」
（七）地價調查估計規則第18條第2項規定：「已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價有顯著差異者，．．．劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。」，該規定既係依據土地法施行法第40條規定授權而來，且為實現行政目的之必要性細節規定，自無違反法律保留原則之可言。
（八）地價調查估計規則第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市）地政機關依繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。三、跨越二個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。‧‧」
（九）處分時「土地分割改算地價原則」（72年1月28日訂立）第1點規定：「已規定地價之土地分割時，其分割後各宗地之當期公告土地現值，最近一次申報地價及原規定地價或前次移轉現值，應依據平均地權條例施行細則第二十四條(修正後條次變更為第二十三條)規定辦理分算。茲為統一省市計算方法，特訂定本原則。一、當期公告土地現值(一)分割後各宗土地臨街深度不變者計算公式：分割後各宗土地公告現值單價＝分割前該宗土地公告現值單價。
二、被告依徵收公告期滿15日之土地現值加7成為補償，並無違誤：
按土地徵收條例施行細則第30條第1項規定：「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。但『徵收公告後』，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2項規定評定，評定結果徵收補償地價降低者，仍按徵收公告時之徵收補償地價補償。」，本件於92年7月協議價購時系爭土地公告現值固然較高，但92年9月逕為分割時公告現值已經降低，嗣於92年10月26日公告徵收，於徵收公告後，公告土地現值既未依平均地權條例第46條規定評定，亦無評定結果徵收補償地價降低之情事，而徵收補償地價得加成補償之成數，已依土地徵收條例第30條第2項規定，由花蓮縣地價及標準地價評議委員會91年第3次會議評定結果按92年公告土地現值加7成補償，被告因依土地徵收條例施行細則第30條第1項規定以92年10月26日徵收公告期滿15日之土地現值加7成補償原告，並無違誤。
三、系爭土地於92年9月逕為分割時，花蓮地政事務所依地價調查估計規則第18條第2項調降土地現值並無違誤，補償處分並未違反信賴保護原則及比例原則：
（一）按地價調查估計規則第18條第2項規定：「已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價有顯著差異者，．．．劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價『顯著較高』者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。」，本件原告原所○○○鄉○○段85、85-68、85-69、85-70、85-71、85-7
2地號等6筆土地臨接省道台九線，花蓮縣花蓮地政事務所依地價調查估計規則第18條第2項，以臨街道路深度50公尺劃設為「一般路線價區段」第60號地價區段，92年期區段地價為1600元/平方公尺，裡地部分另劃為「一般地價區段」第61號地價區段、92年期區段地價為540元/平方公尺。上開6筆土地皆跨越第60號地價區段及第61號地價區段，其92年期公告土地現值每平方公尺分別為1,
070元、893元、893元、964元、983元、1,070元等。因該6筆土地部分位於國道東部公路蘇澳花蓮段（新城鄉）工程徵收範圍內，花蓮縣花蓮地政事務所因而依徵收範圍逕分割出系○○○鄉○○段85-73、85-74、85-75、85-76、85-77及85-78地號等6筆土地，系爭分割後之土地範圍全部位於第61號地價區段，其92年期公告土地現值均為540元/平方公尺，自無不合。
（二）花蓮地政事務所依據平均地權條例施行細則第23條及「土地分割改算地價原則」辦理地價改算作業，並無違誤：１○○○鄉○○段○○○號原面積4516㎡，其土地範圍跨越第
60一般路線價區段所佔面積比例1/2及第61一般（裡地）地價區段所佔面積比例1/2，92年1月1日公告土地現值宗地地價為1,070元/㎡（1,600元*1/2+540元*1/2=1,070元），92年9月逕為分割增加85-73地號面積464㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為
540元/㎡，北埔段85地號經地價改算（分割前土地總現值1,070元*4516㎡=4,832,120元減分割增加85-73地號現值540元*464㎡=250,560元，得分割後85地號現值總額4,581,560元/分割後面積4052㎡）為1,131元/㎡。
２、依上述地價改算方式北埔段85-68地號原面積4516㎡，92年1月公告土地現值893元/㎡（60地價區段1,600元*1/3+61地價區段540元*2/3=893元），分割增加85-74地號面積1217㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為540元/㎡，北埔段85-68地號經地價改算（分割前土地總現值893元*4516㎡=4,032,788元減分割增加85-74地號現值540元*1217㎡=657,180元，所得分割後85-68地號現值總額3,375,608元/分割後面積3299㎡）為1023元/㎡。
３、北埔段85-69地號原面積4516㎡，92年1月公告土地現值893元/㎡（60地價區段1,600元*1/3+61地價區段
540元*2/3=893元），分割增加85-75地號面積1635㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為540/㎡，北埔段85-69地號經地價改算（分割前土地總現值893元*4516㎡=4,032,788元減分割增加85-75地號現值
540元*1635㎡=882,900元，所得分割後85-69地號現值總額3,149,888元/分割後面積2881㎡）為1093/㎡。
４、北埔段85-70地號原面積4516㎡，92年1月公告土地現值964元/㎡（60地價區段1,600元*2/5+61地價區段
540元*3/5=964元），分割增加85-76地號面積1676㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為540/㎡，北埔段85-70地號經地價改算（分割前土地總現值964元*4516㎡=4,353,424元減分割增加85-76地號現值
540元*1676㎡=905,040元，所得分割後85-70地號現值總額3,448,384元/分割後面積2840㎡）為1214/㎡。
５、北埔段85-71地號原面積4517㎡，92年1月公告土地現值893元/㎡（60地價區段1,600元*1/3+61地價區段
540元*2/3=893元），分割增加85-77地號面積1603㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為540/㎡，北埔段85-71地號經地價改算（分割前土地總現值893元*4517㎡=4,033,681元減分割增加85-77地號現值
540元*1603㎡=865,620元，所得分割後85-71地號現值總額3,168,061元/分割後面積2914㎡）為1087/㎡。
６、北埔段85-72地號原面積4517㎡，92年1月公告土地現值1,070元/㎡（60地價區段1600元*1/2+61地價區段
540元*1/2=1,070元），分割增加85-78地號面積348㎡，其土地範圍全部位於第61地價區段，即為540/㎡，北埔段85-72地號經地價改算（分割前土地總現值1,070元*4517㎡=4,833,190元減分割增加85-78地號現值540元*348㎡=187,920元，所得分割後85-72地號現值總額4,645,270元/分割後面積4169㎡）為1114/㎡。
（三）原告雖主張國道東部公路蘇澳花蓮段（新城鄉）工程既已將施工，可預期未來臨接該國道東部公路蘇澳花蓮段公路之土地（即系爭土地）公告現值會提高，則渠所○○○鄉○○段85、85-68、85-69、85-70、85-71、85-72地號等6筆土地之地價與一般地價「並無顯著差異」，不應依地價調查估計規則第18條第2項規定劃設「一般路線價區段」、「一般地價區段」云云，惟查：依地籍參考圖觀之，系爭被徵收6筆土地距省道台九線最遠，其地價依常情不可能與臨接省道台九線50公尺內○○○鄉○○段85、85-68、85-69、85-70、85-71、85-72地號等6筆土地相近，且劃分地價區段時，系爭地價區段雖無買賣實例，但依情況相似之新城鄉第77、166地價區段及吉安鄉第
28、64地價區段已有買賣實例之價格推估，臨接省道台九線50公尺內○○○鄉○○段85、85-68、85-69、85-70、85-71、85-72地號等6筆土地市價確實顯著較高，有區段地價格報告表在卷可憑，原告主張系爭6筆土地之地價與臨接省道台九線50公尺內之地價「並無顯著差異」，不應劃設不同地價區段云云，不足採信。且依地價調查估計規則第18條第2項規定劃設「繁榮街道路線價區段」、「一般路線價區段」之條件，僅以「地價現況之差異」為考量，勿庸考量未來國道東部公路蘇澳花蓮段公路開通後，系爭土地公告現值是否可能提高之情事，此與市地重劃之情形顯有不同，原告主張應考量系爭6筆土地「未來之地價」云云，尚不足採。
（四）何況，依平均地權條例施行細則第23條第1項規定：「已規定地價之土地分割時，其分割後各宗土地之原‧‧當期公告土地現值之總和，應與該土地分割前之地價數額相等。」，則系爭6筆土地雖因分割劃設一般地價區致現值下降，但原告等仍保有之臨接省道台九線50公尺內○○○鄉○○段85、85-68、85-69、85-70、85-71、85-72地號等6筆土地現值則相對提高，其分割後各宗土地之現值總和，才能與該土地分割前之現值相等，原告實值上並無損失，花蓮地政事務所依地價調查估計規則第18條第2項規定劃設不同地價區段並計算分割後之土地現值，並無何違反比例原則可言。而原告雖對於徵收補償價額不服查處情形，但依土地徵收條例第22條第2項規定，縣主管機關僅係「得」提請地價評議委員會復議，本件被告就原告關於土地現值之補償爭議縱未提請地價評議委員會復議，依法尚無違誤。至協議價購之人員是否未告知徵收時土地現值會降低？其是否僅為形式協議價購而未為實質協議？均係「徵收處分是否違法」之問題，與本件補償金額計算之爭議無涉，難謂補償處分違反比例原則。
（五）可知花蓮地政事務所依據平均地權條例施行細則第23條、地價調查估計規則第18條第2項及處分時之「土地分割改算地價原則」辦理土地分割地價改算作業，係依法辦理，並未違反信賴保護原則，又交通部台灣區國道新建工程局於辦理協議價購前，通知各土地所有權人參加該會議通知內附各需用土地工程徵購用地歸戶清冊所附記之地價，並非行政處分，該清冊中並註明「本清冊地價資料僅供參考」，並無足使各土地所有權人發生信賴表現，被告未依交通部台灣區國道新建工程局協議價購時所提供之地價補償，亦不生人民信賴利益遭受損害問題，原告主張本件有「信賴保護原則」適用云云，尚有誤會。
四、從而，被告依該縣地價及標準地價評議委員會91年第3次會議評定，按徵收公告期滿15日公告土地現值加7成徵收補償，並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
叄、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年3月26日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官蕭惠芳法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年3月26日
書記官簡信滇