臺北高等行政法院91年度訴字第84號判決

裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第84號判決

裁判日期：民國92年01月23日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第八四號
原告甲○○訴訟代理人戊○○被告臺北市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人 黃秋月
丙○○丁○○右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十年十二月十一日台（九十）內訴字第九００七一一七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告於臺北市○○區○○街○○○號四樓建築物（屬都市計畫第四種商業區（特）），開設「世新賓館」，民國（下同）九十年三月二十九日經被告所屬警察局萬華分局查獲媒介性交易，經查報為「正俗專案」之執行對象，被告所屬警察局乃以九十年四月十六日北市警行字第九０二三九四五七００號函請被告所屬都市發展局依法卓處，經被告審認系爭建築物違規使用為性交易仲介業場所，違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法臺北市施行細則（以下稱北市施行細則）第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則（以下稱北市土地管制規則）第二十三條及二十四條，乃依都市計畫法第七十九條第一項之規定，以九十年八月二日府都一字第九００七一二一七００號處分書，處原告新臺幣（下同）二十萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：在原告合法經營之賓館內查獲所雇用之員工媒介性交易，可否認為原告有違反都市計畫法第三十五條、北市施行細則第十條之一及北市土地管制規則第二十三條、第二十四條之行為？㈠原告主張之理由：
⒈本案媒介色情者為原告所雇用之服務生 吳桂月 ，經警察局以妨害風化移送法辦
後業經臺北地方法院判決處有期徒刑參個月，經准予易科罰金並執行完畢，至於原告部分，經警方調查結果因並未牽涉在內，故未予移送，被告不知憑何證據處罰原告。原告於吳桂月到職時即要求其立下切結書，其中亦包括不得媒介色情，實已對雇用人員盡到告知與防範之責任，但仍發生媒介色情事件，此實非原告所能防止，且事發後原告已將該員開除，此足證本案乃係服務生之個人違法行為。
⒉內政部訴願決定書理由末段所稱之「查訴願人既為世新賓館之負責人，自應對
其使用之建築物負有保管及合法使用之責」之說法於實際適用上屬強人所難，極不合理，且對旅館業之經營者來講根本無法做到。改制前行政法院三十九年判字第二號判例謂：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」本案之發生根本與原告無關，原告並未違反任何法令，是被告對原告之處罰即不能認為合法。
㈡被告主張之理由：
⒈按都市計畫法第三十五條規定：「商業區為為促進商業發展而劃定，其土地及
建築物之使用，不得有礙商業之便利」。臺北市施行細則第十條之一「‧‧‧
二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。‧‧‧」北市土地管制規則第二十三條「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。‧‧‧。（三二）第五十一組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。‧‧‧。（八）第五十二組：公害較輕微之工業。」同規則第二十四條「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第二組：多戶住宅。‧‧‧。（三二）第五十一組：公害最輕微之工業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。‧‧‧。（六）第五十二組：公害較輕微之工業。」都市計畫第七十九條第一項規定明揭「都市計畫範圍內土地或建築物之使用‧‧‧，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。‧‧‧」⒉系爭建物經營旅社，為合法經營，但刑事案件移送書及實地檢查紀錄表內容所
示：「據報右記賓館媒介大陸女子與男客性交易圖利不法，本所人員即於右記間依法檢查右址，檢查時右記賓館正營業中，‧‧‧，檢查時現場女服務生吳○○全程陪同，檢查二○三號房間有大陸女子何○與本國人朱○○（男）在房間內休息。詢據國人朱○○表示與 渠同 房間休息大陸女子何○是透過該賓館服務生吳○○所媒介到房間內與渠性交易的，價錢是一萬元，在何○小姐到房間後已將一萬元交給服務生，渠與何○小姐正在浴室洗澡，‧‧‧，尚未完成性交易，不過與何○小姐同樣在該賓館也有完成性交易一次，亦是透過該服務生介紹的，又訊據服務生吳○○表示，...負責人甲○○平日不在場，今在二○三號房間被警方查獲大陸女子何○與朱○○性交易係渠所媒介，渠是打報紙刊登色情廣告電話00000000給應召店叫小姐，小姐與客人性交易一次收費六千元，與小姐四六拆帳，‧‧‧。」案經女服務生吳○○坦承不諱，錄供在卷並簽章表示無誤。
⒊原告所負責之系爭建築物，位於都市計畫第四種商業區（特）（原屬第三種商
業區）內，使用組別及使用項目，自應符合北市土地管制規則第二十三條及第二十四條之規定，然該條文內並無規定土地或建築物可允許或有條件允許使用為性交易仲介業，故今查獲於系爭建築物內從事媒介性交易，已明屬違反臺北市土使用分區管制規則之規範。處原告二十萬元罰鍰並勒令停止使用，並無違誤。又系爭建築物內「世新賓館」之負責人為原告本身並無疑義，雖無法判定原告知情，但負責人對於其使用之建築物應負保管及合法使用之責任，雖原告雇用 吳女 管理旅社立下切結書，然僅係其內部之協定，並不影響其為實際負責人之事實。
⒋行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，
所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用，故原處分並無不合。
理由
一、按司法院釋字第四０二號解釋與釋字第三一三號於解釋文分別指出：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。」「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第九十二條而訂定，惟其中因違反該規則第二十九條第一項規定，而依同規則第四十六條適用民用航空法第八十七條第七款規定處罰部分，法律授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，…」釋字第三一三號之解釋理由更指出（八十二年二月十二日時之）民用航空法第八十七條第七款規定：「其他違反本法或依本法所發布命令者」，一律科處罰鍰（同法第八十六條第七款亦同），係對應受行政罰制裁之行為，作空泛而無確定範圍之授權。據此，都市計畫第七十九條第一項規定：「「都市計畫範圍內土地或建築物之使用‧‧‧，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。‧‧‧」為免其淪為空泛而無確定範圍之授權，違反上述司法院解釋之意旨，其要件之構成，應作最嚴格之解釋。其中以違反「各級政府依本法所發布之命令」作為受行政罰制裁之要件，應解為作為本條行政罰制裁要件之各級政府依本法所發布之命令，係就母法即都市計畫法所禁止之行為，作補充說明之規定。如果母法未禁止之行為，不因違反各級政府所發布禁止行為之命令，而認為構成都市計畫法第七十九條第一項規定之處罰要件。
二、本件系爭建物位於台北市都市計畫第四種商業區（特）內，原告在此開設「世新賓館」，經營旅館業，其所雇用之員工吳桂月媒介 何萌 與他人為性交易之事實，有警局實地訪查紀錄表、刑事案件移送書及台灣台北地方法院簡易庭判決書、裁定書附於原處分卷可稽，並為兩造所不爭執。原處分以上開事實，科處原告罰鍰，並勒令停止使用，無非係以原告違反都市計畫法第三十五條、北市施行細則第十條之一及北市土地管制規則第二十三條、第二十四條為據。惟查：
㈠、都市計畫法第三十五條規定：「商業區為為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」原告使用系爭建築物，確實依其營利事業登記項目經營旅館業，並未有礙商業之便利，其雇用之員工私下媒介性交易行為，並無證據證明係原告授意，故無足認定屬原告之經營行為，亦非屬於有礙商業便利之行為，原告並未違反本條之規定。
㈡、北市施行細則第十條之一規定：「‧‧‧二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。‧‧‧」。其中「不得為有礙商業之便利、發展」可認為相同及補充母法即都市計畫法第三十五條所規定，但原告並無有礙商業便利及發展之行為已如前述。至於「不得為有妨礙公共安全、衛生之使用。‧‧‧」該「不得為有妨礙公共安全、衛生之使用。‧‧‧」在都市計畫法並未規定，並非都市計畫法第三十五條或其他規定之補充說明，依首揭說明，自不能以違反該規定，而認為構成都市計畫法第七十九條第一項之處罰要件。何況，原告之員工媒介性交易，能否認為是對建築物之使用，已有疑問，即使可認為是建築物之使用，在無證據證明原告知情之情形下，亦屬員工個人行為，並不能認為原告有為妨礙公共安全、衛生之使用，自不能以都市計畫法第七十九條第一項規定相繩。
㈢、都市計畫法第三十二條規定：「（第一項）都市計劃得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定得專用區。（第二項）前項各使用區，得視實際需要再予劃分，分別予以不同程度之使用。」確立分區使用原則。同法第八十五條授權由省（市）政府依當地情形訂定施行細，被告據而訂定北市施行細則，再根據該施行細則第二十六條訂定北市土地管制規則，固可認為北市土地管制規則有補充都市計畫法第三十二條之效力，違反該管制規則之建築物或土地使用，構成都市計畫法第七十九條第一項之處罰要件。然都市計畫法所要達到之建築物或土地分區使用目的，係針對現行刑事法秩序所允許之行為，即並非受刑事罰之行為作規範，該等行為原得為之，只是都市計畫法要求其依照都市計畫之分區規定為之。蓋行為本身如屬刑事法所禁止，一有違反，即可科以刑罰，任何人本不得為之，即無所謂應分區使用，及違反分區使用規定之問題。媒介性交易行為，為刑法所處罰（第二百三十一條第一項），依上述說明，並非都市計畫分區管制之對象。原處分謂北市土地管制規則第二十三條及第二十四條就商業區並無允許或有條件允許土地或建築物使用為性交易仲介業，系爭建築物內遭查獲從事媒介性交易，違反北市土地管制規則云云，並不正確。再者，所謂違反土地使用分區管制規則之「建築物之使用」，應就在該建築物所從事之活動，作整體及連續性之觀察，依社會通念判斷之，在建築物內所為一時之活動並不屬之，原告之員工一時媒介性交易行為，並不能認為是違反土地使用分區管制規則之使用，以之作為原告構成都市計畫法第七十九條第一項之依據，於法即屬無據。
三、綜上所述，原處分以原告違反都市計畫法第三十五條、北市施行細則第十條之一及北市土地管制規則第二十三條、第二十四條，依都市計畫法第七十九條第一項科處原告二十萬元罰鍰，並勒令停止使用，於法有違。訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，爰均予撤銷。
四、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年一月二十三日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官陳國成法官吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年一月二十三日
書記官李金釵