最高行政法院91年度判字第2109號判決

裁判字號：最高行政法院91年判字第2109號判決

裁判日期：民國91年11月22日

裁判案由：水污染防治法

最高行政法院判決九十一年度判字第二一○九號
再審原告臺北畜產運銷股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人 邱晃泉 律師再審被告臺北市政府環境保護局代表人甲○○右當事人間因水污染防治法事件，再審原告對於中華民國九十年二月二十二日本院九十年度判字第二七九號判決，提起再審之訴。本院判決如左：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理由
一、再審原告起訴意旨略謂：原判決就再審原告於前訴訟程序所提農產品交易法、農產品批發市場管理辦法、台北市政府相關管制記錄、污染防制工程實際執行進程表等足以證明本件工程因主管機關牽制及工程技術困難，不可能於三個月完成之重要證物，並未審酌，且判決基礎事實未令當事人知悉並陳述意見，逕認再審原告限期三個月改善，無背期待可能性，適用法規顯不合法律規定。分述如下。
（一）、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌：
１、就農產品交易法第十二條、農產品批發市場管理辦法第四十七條、第四十九條至五十二條規定並未斟酌。依上開法令，本件家禽市場污水改善工程，涉及污水處理設施及污水排放管路等市場建築設備變動，應由主管機關台北市政府（下稱市政府）規劃；且本件工程之經費龐大，不只牽涉再審原告支出預算，更影響整體事業計畫，亦應報請市政府核准；非經市政府核准，再審原告亦不得動支施作。縱使市政府准許動支施工，本件工程之預算編列、設計、審核、申照、施工、驗收，每一階段，都必須報經市政府相關單位核准，要不得由再審原告自己決定。就上述涉及本件工程能否順利進行及本件是否存在期待可能性之農產品市場交易法及農產品批發市場管理辦法相關管制規定，原判決並無任何論述，其顯然就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。
２、就市政府對本件工程之行政管制文件及記錄未審酌。再審原告受處分前未能進行改善，主要係因市政府就活體交易或屠體交易之政策不定。嗣市政府指示再審原告：家禽市場仍擬改為屠體交易，應考慮活體交易所需之大型污水處理設備有無增設之必要；市政府不同意現階段增設污水處埋設備，應留至改建時再行規劃辦理。對於再審原告投注鉅額經費從事污水改善乙事，市政府甚至認為「造成浪費，應免再投資」。顯見，再審原告之主管機關市政府市場管理處，對本件改善工程之進行，自始至終，都持保留、消極、否定態度。於再審原告之主管機關不同意動支、不同意增設污水處理設備時，依前述農產品市場交易法及農產品批發市場管理辦法，再審原告亦不得編列預算、進行施工，否則就是違法。直言之，本件改善工程未能即時進行，及其後工程未能順利進行，實在是因主管機關之牽制、阻滯，絕非因再審原告之故意或過失而怠於改善。再審原告在原審提出八十四年至八十八年間市政府相關函文及會議紀錄，以為證明本件工程能否進行，原判決並未論及，其顯然就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。
３、就污染防制措施執行進程表未斟酌。本件改善工程艱鉅，絕非再審被告所定三個月期間可以完成。為讓本件改善工程真實呈現，再審原告將本件工程之實際進度、施作項目、市政府相關機關之審查，摘列製作「污染防治措施計畫執行進程表」以證明。由該表所列事實，可以確知：本件工程之進行，是密集而持續的；再審原告始終配合各環保工程專業機構，努力、積極推動著；實未敢鬆懈、怠慢。而為釐清、確定本件工程應進行之事項，再審原告更會同各專業機構，向包括建設局、工務局、市場管理處、衛工處、養工處等市政府相關單位、環保署、及其引介之污染防治中心等，主動請益。對本件工程，市政府相關單位事實上都曾參與，並為相當之行政指導。本件工程設計或施作，若有不當，除環保工程專業機構外，市政府亦難辭其咎，實不應責由再審原告承擔。本件工程，每一階段，都耗時許久。而且，由於市場公用事業的特殊性，本件工程必須報經市政府相關單位核准，根本不是再審原告可以完全決定。光是施工前的設計、送審、申照等程序，公文往返，來來回回，就超過半年。而取得執照後之施工階段，單單「毛水分離」乙項的施工期，最少，也要三個月。這些，還沒有包括預算送審、發包、試車等階段所耗費的時間。就上述顯示本件工程之實際施工困難及市府機關審查費時之「污染防治措施計畫執行進程表」，原判決並未論及，其顯然就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。
４、就農產品市場交易法第十四條規定，及市政府市場管理處不准停業之證據未斟酌。再審原告本來可以封場停業，便利施工，以縮短工期，也可避免遭連續按日處巨額罰款。惟再審原告之主管機關市政府市場管理處，明令不得停業。再審原告就此提出農產品市場交易法第十四條規定，及市場管理處於相關會議之發言記錄，以為證明。原判決就此漏未斟酌。
（二）、原判決就採為判決基礎之事實，未令當事人知悉並陳述意見，違背正當程
序原則，適用法規顯有錯誤：原審以八十六年六月至九月工程進度表之水污染防治措施工程計畫書、八十八年二月九日及四月二十三日再審被告及訴願機關等市府機關片面勘查結果、及再審原告八十八年五月十三日北畜業字第○一四六號函，認定再審原告有能力採取必要措施以完成改善，再審被告定三個月期限命再審原告改善，無違背期待可能性。惟就原審採為判決基礎的該事實，並未給予再審原告任何說明之機會，而突襲認定再審原告有能力於三個月內完成改善，程序上實嫌速斷，而有欠程序公平、正義。行政法上之正當程序原則，指法院於作成裁判前，對於據以作成決定之基礎，包括事實與法律根據，必須讓當事人於程序中瞭解與適當表示意見之機會。縱使法律規定以書面審理為原則，法院亦應予當事人以書面為法律上之聽審。行政法院之判決，事關當事人之權益保障，行政法院於作成判決前，自應給予當事人申辯或陳述意見之機會，不得為突襲判決，而侵害當事人之程序權益。本件原審於上述調查證據之結果，既未通知再審原告，亦未給予再審原告任何說明、申辯之機會，即率爾認定再審原告「有能力完成改善，三個月難謂無期待可能性」，其程序既不正當亦不合法。原審法院既有上述違反程序正義之重大瑕疵，其判決顯然不適用法規。
（三）、綜上所述，本件有行政訴訟法第二百七十三條第一項第十四款所定原判決
就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌，及第一款所定適用法規顯有錯誤之再審事由。請廢棄原判決，並撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分等等。
二、再審被告答辯意旨略謂：
（一）、再審原告管理之臺北畜產運銷公司家禽批發市場所排放廢水之「化學需氧
量（COD）」之檢驗值為二三三mg/L、「懸浮固體（SS）」之檢驗值為五六五mg/L，未符合放流水標準，且再審原告未於改善期限（八十六年十月六日）屆滿前完成改善，為再審原告與再審被告雙方所不爭之事實。又再審原告為家禽批發市場之管理人，亦即為本件實際行為人，再審被告以之為受處分人，並無違誤。至相關改善措施究應由再審原告出資，抑或由臺北市政府出資，係屬再審原告與臺北市政府間所訂委託契約之民法關係，並無理由推翻其違規事實，自難藉以避免行政法上之改善義務。
（二）、肉品市場（家禽批發市場）係屬水污染防治法之事業定義範圍，再審原告
既接受委託經營事業體，即應負管理營運該事業成敗之責，該家禽批發市場廢水處理設施功能不足，自應謀求改善，既經行政院環境保護署查得該市場排放廢水不符放流水標準，又經再審被告通知限期改善，經營管理者理不可馬虎應對，任廢水問題一直存在，經年污染環境。
（三）、依水污染防治法定義之水污染防治措施指出，除了設置廢（污）水處理設
施外，另可採行納入公共污水下水道系統，並無涉肉品交易政策，也適用於各種方式之污水處理問題，為何延遲不為改善，只因該公司管理不力藐視法令，縱任廢水污染環境。
（四）、依水污染防治法施行細則第三條，再審被告為水污染防治法省（市）主管
機關，係依法執行水污染防治法規，有污染者依法處罰，非僅再審被告職責所在，亦係為維護全體民眾及後代子孫福祉，蓋減少污染並擁有永續經營之環境，實為最大公益之所在，基於法律並依其污染事實據以處分，自無不當。再審原告既主張有感於衛生淨化之迫切需求，為改善工程牽涉頗多階段，無法於三個月期限完成乙節，水污染防治法於民國八十年修正公布，明文規定放流水應符合放流水標準，事業應主動守法進行廢水處理設施之改善，歷有數年之時間可供改善，並無違反改善之可期待性，又經稽查處分後再給予水污染防治法規定九十日之最大改善期限，亦屬合法，再審原告縱於八十四年間即已開始評估納入衛生下水道系統，但不落實辦理，卻辯稱改善工程龐大、艱鉅無法完成，實其不作為，顯為推罰卸責之詞。
（五）、再審原告自稱不專門污水改善工程，為求完全，始終勉力配合專業機構辦
理，依水污染防治法規定，再審原告應委託依法登記執業之環境工程技師或其他相關專業技師簽證，再審原告負責監督管理之責，自可合於規定，又事半功倍，污染改善早可完成，更不必無謂浪費時間及工程費。
（六）、再審被告以八十六年七月七日北市環二字第二三六四六號函限期再審原告
於八十六年十月六日前改善完成後，再審原告始終未完成改善，徒以經費龐大、施工不易辯解，直至再審被告代表人、市場管理處方處長及衛生下水道工處等代表於八十八年二月十日前往現場會勘，及八十八年四月二十三日臺北市議會議員陪同台北市政府陳秘書長及相關機關首長，查得再審原告改善成果依然不彰，係因為原施作改善工程完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳，及再審原告內部管理不當，致業者逕將家禽羽毛內臟等流入水溝所致；爰請再審原告應於八十八年五月底前應完成三點改善作業；並告知逾六月一日不改善即將之勒令停業；再審原告遂加速於八十八年五月三十一日完成改善；再審被告早自八十六年七月七日告發，並限期再審原告改善之日起，直至八十八年五月三十一日始完成改善，時近一年十一個月，而再審原告遲遲未能改善之原因既經會勘查明為改善工程之設計及再審原告管理不當。再審被告八十八年二月二日及十日辦理之該市場改善水污染防治現場會勘結論限再審原告三個月內完成改善，並經由環工專業技師評估，改善施工方式應為加強市場內部管理開始，該改善工程於八十八年五月初發包，施工期約四十五天，估計於六月底完工，但實際於五月三十一日改善工程即完成，又該公司八十八年五月十三日北畜業字第○一四六號函載明；為進行污水改善工程，定五月十六日至五月十九日停止屠宰作業，以利施工，足證遲未改善係可歸責於再審原告管理不善執行不力，而非辯稱不能停業施工之事由，更非再審原告所陳重大困難或經費過鉅等情事。
（七）、末查再審原告延宕改善，其污染行為顯已對環境造成重大衝擊，從而，再
審被告自八十七年十二月九日至八十八年五月九日各處再審原告每日六萬元或十五萬元罰鍰，並無連續重罰情事。
（八）、本件原處分係處分再審原告違反水污染防治法事件，再審原告於行政訴訟
狀所提各項證物，原審依法加以酌審，並無證物漏未斟酌之情事。原判決亦無適用法規顯有錯誤之事由。綜上，再審原告所訴均無理由，請予以駁回等等。
三、按行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款所稱適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。至於事實認定職權之正當行使或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。又同條項第十四款所稱原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌，係指原判決就該訴訟程序中已經存在之證物，未據聲明予以調查亦未說明不予調查之理由，或已為調查而未就調查之結果予以判斷，如經調查判斷，可使再審原告受較有利益之判決者而言。本件再審原告管理之臺北市家禽批發市場排放之廢水，經行政院環境保護署於八十六年五月三十日派員稽查採樣檢驗分析，結果未符合放流水標準，移由再審被告辦理，再審被告乃以八十六年七月七日（86）北市環二字第二三六四六號函送八十六年七月二日Ａ○○二九九二號違反水污染防治法案件通知書予以告發，並限期再審原告應於八十六年十月六日前改善完成，同時通知再審原告應檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將執行按日連續處罰，再審原告八十六年五月三十日之違規行為，經再審被告以八十六年七月二十八日水字第Ｑ○○○二○二號處分書裁處再審原告新臺幣（以下同）六萬元罰鍰，再審原告亦已繳納罰款。嗣再審原告於期限屆滿並未檢具合格文件報請查驗，再審被告乃依水污染防治法第三十八條及第五十四條規定，於改善期限屆滿次日（八十六年十月七日）起執行按日連續處罰（惟八十六年十月七日至八十六年十月二十二日之按日連續處罰部分，經訴願機關臺北市政府八十七年四月十六日府訴字第八七○六七六八五○○號訴願決定撤銷此部分原處分），其中再審被告以本院九十年度判字第二七九號判決（下稱原判決）附表所載編號一至一五二號處分書各處再審原告六萬元罰鍰，同附表所載編號一五三至一七四號處分書各處再審原告十五萬元罰鍰部分，再審原告對之提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，提起行政訴訟，經原判決駁回。現再審原告以原判決有行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款、第十四款之再審事由，提起再審之訴，主張如前述再審起訴意旨所載。但查原判決駁回再審原告在前訴訟程序之訴，係以：（一）、再審原告管理之臺北市家禽批發市場，排放廢水，經行政院環境保護署督察大隊於八十六年五月三十日派員採樣，檢驗結果：生化需氧量：二三三毫克＼公升、懸浮固體：五六五毫克＼公升，未符合放流水標準，移由再審被告辦理，再審被告乃以八十六年七月七日北市環二字第二三六四六號函送八十六年七月二日Ａ○○二九九二號違反水污染防治法案件通知書予以告發，並限期再審原告應於八十六年十月六日前改善完成，同時通知再審原告應檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將執行按日連續處罰，有行政院環境保護署八十六年七月十三日（86）環署督字第三六○三四號函、行政院環境保護署委託環境檢測機構水質樣品檢測報告、事業水污染稽查紀錄及再審被告八十六年七月七日北市環二字第二三六四六號函附於原處分卷可按，且為再審原告所不爭執，肉品市場（家禽批發市場）係屬水污染防治法所規範之事業，再審原告既接受委託經營管理臺北市家禽批發市場，自應負該事業環境保護之責，為本件違規事實之受處分對象。（二）、水污染防治法第五十五條規定：「依本法通知限期補正、改善或申報者，其補正、改善或申報期間，不得超過九十日。」再審被告定三個月期限命再審原告改善，於法並無不合，況再審原告所提出之水污染防治措施工程計畫書，其中工程進度表載明八十六年六月十六日至八十六年六月三十日，開工準備，八十六年七月一日至八十六年八月三十日，污水排放工程，八十六年七月十六日至八十六年九月三十日，攔污設施工程，又再審被告、臺北市政府市場管理處及衛生下水道工程處等單位代表於八十八年二月十日會同前往現場勘查，以及八十八年四月二十三日臺北市議會議員陪同訴願機關之相關人員前往現場勘查，認再審原告改善成果仍然不彰，係因原施作改善工程已完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳及業者逕將家禽羽毛內臟流入水溝所致，爰請再審原告應於八十八年五月底前應完成三點改善作業，並告知逾八十八年六月一日不改善即將之勒令停業，再審原告已於八十八年五月三十一日完成改善工程，其間為配合改善工程施工，採取在人工屠宰場作業期間，由供銷業者自行協調於停業前增加屠宰量儲存供應，有再審原告八十八年五月十三日北畜業字第○一四六號函附卷可稽，由上述情事觀之，則誠難謂再審被告定三個月期限命再審原告改善，違背期待可能性。（三）、又水污染防治法第三十八條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。」再審被告於改善期限屆滿後八十六年十月二十二日起按日連續處罰，而未扣除例假日等停止生產日，與前開按日連續處罰規定之立法意旨並無違背，再審原告主張再審被告未扣除例假日等停止生產日，與法不合等語，尚不足採。又應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或違反作為義務，而不以發生損害或危險為要件者，推定其有過失，於行為人不能舉證證明其無過失時，即應受處罰，本件再審原告違反應改善之作為義務，且其違法排放廢水之情事仍然存在，自有可歸責之責任條件。至於臺北市政府市場管理處雖曾告以臺北市家禽批發市場將改為屠宰交易，是否增設活體交易所需污水處理設備有待評估等情，可能使再審原告進行改善工程遲疑，但再審原告未完成改善而繼續排放廢水，造成環境污染，自不得據之主張免責。環境保護與民生經濟本應兼顧，再審原告延宕進行改善工程，而繼續排放廢水，顯然已對環境造成重大之影響，自不得以維持市民家禽肉品供應而任其繼續造成環境污染，置環境保護於不顧，再審被告係水污染防治法主管機關，須依法執行水污染防治法規，以維護全體民眾及後代子孫福祉，並減少污染方可擁有永續經營之環境，乃最大之公益。再者，再審被告若認定事業違反水污染防治法第七條規定排放廢水，情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。惟尚不得據之謂再審被告所為按日連續處罰之原處分，於法不合。況且再審原告於再審被告、臺北市政府市場管理處及衛生下水道工程處等單位代表於八十八年二月十日會同前往現場勘查，以及八十八年四月二十三日臺北市議會議員陪同訴願機關之相關人員前往現場勘查，認再審原告改善成果仍然不彰，係因原施作改善工程已完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳及業者逕將家禽羽毛內臟流入水溝所致，爰請再審原告應於八十八年五月底前應完成三點改善作業，並告知逾八十八年六月一日不改善即將之勒令停業，再審原告已於八十八年五月三十一日完成改善工程，其間為配合改善工程施工，採取在人工屠宰場作業期間，由供銷業者自行協調於停業前增加屠宰量儲存供應，有再審原告八十八年五月十三日北畜業字第○一四六號函附卷可稽，足見再審原告有能力為配合改善工程而採取必要之因應措施，以完成改善工程。（四）、縱如再審原告所主張依其與臺北市政府間委託契約，約定污水處理設備由所有人臺北市政府設置，非經臺北市政府同意，再審原告並不得任意施作，以及臺北市政府未盡改善所有工作物之義務，其僅是受託經營臺北市家禽批發市場之管理人，無法全權主導污水防治工程等語，惟此乃再審原告與臺北市政府間契約責任之問題，尚不得據之主張阻卻其違法行為之責任。是再審原告所訴各節，尚無可採。再審被告所為原處分，核無違誤，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合。再審原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回等情為理由。經核所適用之法規與該案應適用之現行法規尚無違背，與解釋判例亦無牴觸，即無前述說明所稱適用法規顯有錯誤之再審事由。又再審原告主張原判決未審酌之事證，原判決均已敍明其不採之理由為：「再審原告所提出之水污染防治措施工程計畫書，其中工程進度表載明八十六年六月十六日至八十六年六月三十日，開工準備，八十六年七月一日至八十六年八月三十日，污水排放工程，八十六年七月十六日至八十六年九月三十日，攔污設施工程」、「再審被告、臺北市政府市場管理處及衛生下水道工程處等單位代表於八十八年二月十日會同前往現場勘查，以及八十八年四月二十三日臺北市議會議員陪同訴願機關之相關人員前往現場勘查，認再審原告改善成果仍然不彰，係因原施作改善工程已完工之鋼索式攔污機與排水系統功能不佳及業者逕將家禽羽毛內臟流入水溝所致，爰請再審原告應於八十八年五月底前應完成三點改善作業」、「再審原告已於八十八年五月三十一日完成改善工程，其間為配合改善工程施工，採取在人工屠宰場作業期間，由供銷業者自行協調於停業前增加屠宰量儲存供應，有再審原告八十八年五月十三日北畜業字第○一四六號函附卷可稽，由上述情事觀之，則誠難謂再審被告定三個月期限命原告改善，違背期待可能性」、「至於臺北市政府市場管理處雖曾告以臺北市家禽批發市場將改為屠宰交易，是否增設活體交易所需污水處理設備有待評估等情，可能使再審原告進行改善工程遲疑，但再審原告未完成改善而繼續排放廢水，造成環境污染，自不得據之主張免責。」、「環境保護與民生經濟本應兼顧，但再審原告延宕進行改善工程，而繼續排放廢水，顯然已對環境造成重大之影響，自不得以維持市民家禽肉品供應而任由再審原告繼續造成環境污染，置環境保護於不顧。」及「縱如再審原告所主張依其與臺北市政府間委託契約，約定污水處理設備由所有人臺北市政府設置，非經臺北市政府同意，再審原告並不得任意施作，以及臺北市政府未盡改善所有工作物之義務，其僅是受託經營臺北市家禽批發市場之管理人，其無法全權主導污水防治工程等語，惟此乃再審原告與臺北市政府間契約責任之問題，尚不得據之主張阻卻其違法行為」，可認原判決尚無漏未斟酌重要證物之情事。至再審意旨所提之農產品市場交易法第十二條、農產品批發市場管理辦法第四十七條及第四十九條至五十二條等相關規定，係屬法規，並非證物，原判決雖未就該法規直接敘述，惟已對該法規意旨敍明其與本案無涉之理由，亦難認原判決就此有漏未審酌證物之情事。且依水污染防治法第二條第十一款規定水污染防治措施，除了設置廢（污）水處理設施外，另可採行納入公共污水下水道系統，以達其避免水污染之目標，足見再審原告疏未盡防止水污染之責任甚明。再審意旨所指其業務主管機關台北市政府未核准其設置污水處理設施，有不可歸責事由，及其所提出之證物，縱經審酌，亦難使其受較有利益之裁判，依前述說明，仍不得據為再審之理由。又查本院為法律審，不以行言詞辯論為必要，查本院前訴訟程序均將兩造書狀送達對造，俾其及時提出有利於己之主張，本案有關八十六年六月至九月工程進度表之水污染防治措施工程計畫書、八十八年二月九日及四月二十三日再審被告及原訴願機關等市府機關勘查結果、及再審原告八十八年五月十三日北畜業字第○一四六號函，均為自訴願階段即已提出之訴訟資料，再審原告自無不知之理，其亦於起訴理由中提及會勘之事實，是本院前訴訟程序尚無未給予當事人申辯或陳述意見，而為突襲判決致違背訴訟程序之違誤，就此難謂原判決有適用法規錯誤之再審事由。綜上說明，原判決並無再審原告所指之再審事由，再審之訴應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無再審理由，依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年十一月二十二日
最高行政法院第一庭
審判長法官蔡進田
法官鄭淑貞法官林家惠法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國九十一年十一月二十二日