裁判字號：高雄高等行政法院91年簡字第172號判決
裁判日期：民國91年08月13日
裁判案由：廢棄物清理法
高雄高等行政法院簡易判決九十一年度簡字第一七二號
原告美和實業股份有限公司代表人甲○○董事長訴訟代理人 盧俊誠 律師被告高雄縣燕巢鄉公所代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十一年一月二十九日府訴字第一五０六二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、緣高雄縣政府環境保護局（下稱高雄縣環保局）於民國（下同）九十年五月二十二日至燕巢鄉垃圾衛生掩埋場（下稱掩埋場）稽查時，查獲原告未依規定先行與掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關核准認定之相關文件，即將所產生之不可燃一般事業廢棄物委託崑銘環保企業有限公司（下稱崑銘公司）清運至掩埋場處理，案經高雄縣環保局告發，交由被告處分，被告乃以原告違反行為時廢棄物清理法第十五條暨第二十四條規定，裁處原告新台幣（下同）六千元罰鍰；原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、按「事業廢棄物之貯存、清除、處理方法或設施，應符合中央主管機關之規定。」「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」行為時廢棄物清理法第十五條及第二十四條定有明文。次按「本標準依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第十五條規定定之。」「事業機構如委託經主管機關許可、核備清除、處理該類廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構或執行機關清除、處理時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（以下簡稱設施標準）第一條暨第五十條第二項亦定有明文。復按行政院環保署八十九年八月十七日（八九）環署廢字第００四四一五五號函釋說明：「．．．二、事業機構依廢棄物清理法第十三條第一項第三款及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項規定委託清除、處理事業廢棄物時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理，其目的係要求事業機構與清除機構及處理機構分別簽約，且未來清除費用與處理費用分別交付，以避免清除機構之清除費用包含處理費用，卻未實際交付處理機構處理之弊端。．．．」，又環保署九十年十一月十二日（九０）環署廢字第００六九三０八號函說明三：「．．．（二）本署從未認可『申報聯單加蓋進場確認戳章』、『事業之廠外清理申報聯單』或『鄉公所開立之計價單』等為事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項之『中央主管機關認可之文件』。且『申報聯單加蓋進場確認戳章』僅為事後證明事業廢棄物確已送交處理之證明，與該項規定應於委託處理前所簽訂同意受託處理之承諾文件有所不同，亦不適予認可。．．．（三）．．．前開標準第五十條有具體之規範對象，決非僅為注意事項而已。」。
三、原告主張略謂：（一）原處分顯逾越「法律授權」及違反「法律優位」原則：（１）依九十年十月修正前廢棄物清理法第十五條固規定：「事業廢棄物之貯存、清除、處理方法或設施，應符合中央主管機關之規定。」。據此，廢棄物清理法明顯僅限於授權中央主管機關得於規範事業廢棄物之貯存「方法」、清除「方法」、處理「方法」或貯存「設施」、清除「設施」、處理「設施」等範圍內制訂行政命令，並未授權行政機關得訂定規範事業機構委託清除機構或處理機構清除、處理事業廢棄物時，應成立契約關係或應如何簽訂契約，而後始得進行清除或處理。然中央主管機關即行政院環境保護署竟逾越此項法律授權之範圍，於所制定之事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項規定係規範事業機構應在何種情形下，始得委託公、民營廢棄物清除處理機構清除、處理，此與事業廢棄物之清除「方法」、處理「方法」或清除「設施」、處理「設施」毫無關係，顯然逾越法律授權、法律保留原則及法律優位原則。（２）次按，有違反行政法上義務之行為予以裁罰性處分，涉及人民權利之限制，依憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款規定，應以法律定之。若法律授權以命令為補充規定者，授權之目的內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令，此經司法院釋字第三九０號解釋在案，廢棄物清理法並未授權環保署就有關事業機構與清除、處理機構間私法上之委託、承攬清除、處理事業廢棄物之權益關係應如何行使、始得為之等情形制訂命令規範。然環保署竟於前開「方法及設施標準」「附則」第五十條第二項中規定，事業機構應以何種方式與清除、處理機構簽訂契約或取得中央主管機關之核准文件，始得委託清除處理，用以限制人民私法上契約關係，顯已涉及限制人民權利，自屬有違「法律保留」原則。（３）況且事業機構之事業廢棄物應如何委託清除、處理機構進行清除處理，此於廢棄物清理法第十三條第一項第三款已有明確規定。而依該條款之規定，並無限制事業機構委託清除、處理機構處理事業廢棄物，必須分別與清除機構及處理機構簽訂「三方契約」後始得為之規定，且該條亦未授權中央主管機關得制訂如何始得委託清除處理之命令，據此，前開「方法及設施標準」「附則」第五十條第二項之規定，顯已違反命令不得抵觸法律之憲法規定，違反「法律優位」原則。（４）依廢棄物清理法第十三條第一項第三款規定，事業機構將其事業廢棄物委託公、民營廢棄物清除機構清除時，事業機構僅須與清除機構簽約並給付清除費用即可，而由清除機構自行將處理費用交付處理機構，或若事業機構委託同時有清除及處理執照之處理機構處理時，亦僅付一次費用即可。惟依方法及設施標準第五十條第二項規定，則事業機構除與清除機構簽約外，尚須與處理機構簽約，如此事業機構勢將給付二筆費用，除不當加重人民（即事業機構）之負擔外，顯然有利用此命令規定圖利處理機構之嫌。（二）事業機構於委託主管機關許可，核備清除、處理所產生廢棄物之公、民營廢棄物清除、處理機構為清除、處理時，除可以先與廢棄物處理機構簽訂書面契約外，尚得以取得中央主管機關認可文件之方式辦理。而查，訴願卷附清理廠外清理申報聯單及燕巢鄉公所衛生掩埋場開立之計價單，該掩埋場對於原告所產生之事業廢棄物既有收受事實，與委託清除機構昆明公司所受核准最終處置地點如無不符，則難謂與設施標準第五十二條規定管制事業廢棄物最終流向之立法意指未合。（三）另觀之環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第００一七九八八號函中「對於事業機構已產生之一般事業廢棄物如已隨水費徵收，交由清潔隊處理者，本署同意認可其相關之『收費憑證』可作為該條所稱之『中央機關認可之文件』，該部分事業廢棄物之清理免再與執行機關另行簽訂契約書」。本件之處理機關即燕巢鄉公所所屬掩埋場係屬執行機關，何以其開具之計價單之「收費憑證」，訴願決定機關不認其為「中央主管機關認可之文件」，而隨水費徵收之「收費憑證」，即可認為屬「中央主管機關認可之文件」，其區別標準何在，更何況，訴願機關於九十年訴字第一七三０八四號之訴願決定中，認燕巢鄉公所開具之「計價單」屬「中央主管機關認可之文件」，何以在同性質之本件中，卻又認該等「計價單」非屬「中央主管機關認可之文件」，實屬矛盾，讓人無法適從。本件被告本身即是執行機關，亦即收受處理原告等一般事業廢棄物之最終處理地點，及本身即是契約之當事人，如何又來處分原告？是以原處分及訴願決定之認事用法，乃屬違誤，求為撤銷原處分及訴願決定等語；被告答辯則謂：原告未依規定先與高雄縣燕巢鄉掩埋場簽訂代處理契約或持有經中央主管機關核准認定之相關文件，即將不可燃之一般事業廢棄物委託崑銘公司清運至該掩埋場處理，原告已明顯違反行為時廢棄物清理法第十五條暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項規定，被告係依高雄縣政府告發單依法處六千元罰鍰，並已依據行政程序法於行政處分前通知原告陳述意見，於法並無違誤云云，求為判決駁回原告之訴。
四、經查，高雄縣環保局於九十年五月二十二日至燕巢鄉掩埋場稽查時，查獲原告委託崑銘公司清除一般事業廢棄物至系爭掩埋場，惟未與處理機構即系爭掩埋場簽訂書面契約或中央認可之文件，即由崑銘公司將廢棄物清運至該處理機構，乃移由被告依行為時廢棄物清理法第二十四條予以裁罰原告六千元罰鍰之事實，為兩造所不爭，復有被告九十年九月二十日燕鄉清字九五二二之八號違反廢棄物清理法案件處理通知單附卷可稽，洵堪信實。本件兩造所爭執者，厥為被告是否得依行為時廢棄物清理法第十五條暨第二十四條規定，裁處原告罰鍰，此為兩造爭執所在。
五、按廢棄物清理法第二十四條所謂「違反第十五條規定者」，係指事業廢棄物之清除處理，如有違反中央主管機關之補充規定者（即上開方法及設施標準），則須受罰鍰處罰，故廢棄物清理法第十五條乃同法第二十四條行政罰之構成要件，即所謂「空白處罰規定」，法律本身不予明定或不為完整之規定，而授權行政機關補充訂定；此因行政法上之義務種類繁多，且有因時因地制宜之客觀情況存在，無法於制定法律時絕對明確訂立其義務之內容，然而以罰則強制義務之遵守，又為實際所需要，是以法制上有空白處罰規定之設（參見 吳庚 先生著行政法之理論與實用，九十年八月增訂七版，頁四六一）。再按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨．．．。」；「對於人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定．．．」亦分別為司法院釋字第三一三號解釋及四０二號解釋理由書所揭示在案。是憲法第二十三條及中央法規標準法第五條固規定，限制人民之基本權利，應以「法律」定之，此即法律保留原則，然依據授權明確性原則，上述法律不限於形式意義法律，否則無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務，勢將窒礙難行，而足以動搖法律保留以保障人民權利為本旨之根基；據此，凡干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，即基於法律授權之法規命令亦得為之，且法律之授權如不明確，雖為法所不許，但亦非謂法律對於任何細節事項，均須自行規定，蓋明確與否不能僅就字面解釋，而應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，以免動輒宣告法規命令違憲，而有違法律保留之本旨並損及法安定性。則廢棄物清理法之行政處罰規定，既係藉由罰鍰等行政制裁以管制事業廢棄物之清除處理行為，達成改善環境衛生、維護國民健康之立法目的，而廢棄物清除處理之方法、設施標準，不僅牽涉專業知識、更涉及國內外整體經濟社會條件與結構之判斷，本身具有高度專業性與不確定性，實不宜強由法律鉅細靡遺規範，而應許於符合授權明確性之前提下，由行政機關補充訂定。準此，本件有關違反事業廢棄物清除處理之行政處罰，廢棄物清理法第二十四條既已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，則同法第十五條授權行政機關訂立者僅係事業廢棄物清除處理方法、設施標準，此不涉及行為制裁與罰鍰額度等本質性規範，核屬執行母法之技術性事項，而需藉由行政機關以專業知識加以補充者；另廢棄物清理法乃授權母法，觀諸該法第一章第一條乃該法之立法目的、第二條為有關事業廢棄物之定義規定，第三章係規範事業廢棄物之清理，第四章則為公、民營廢棄物清除、處理機構之管理規範，均屬原則性之重要規定，而足以特定授權子法即上開方法及設施標準之目的、範圍與內容，進而符合前揭釋字第三一三號暨四０二號解釋理由書授權明確性之意旨。是上開方法及設施標準第五十條第二項，即有關事業機構委託清除或處理機構清除、處理事業廢棄物，須分別與該清除、處理機構訂立契約之規定，乃主管機關即環保署，於符合授權明確性之前提下，考量國內整體社經環境，為求確實管制事業廢棄物而補充規定者，亦屬事業機構清除、處理事業廢棄物程序之一環，此觀諸環保署八十九年八月十七日（八九）環署廢字第００四四一五五號函釋：「．．．二、事業機構依廢棄物清理法第十三條第一項第三款及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項規定委託清除、處理事業廢棄物時，應先與廢棄物處理機構或執行機關簽訂書面契約或中央主管機關認可之文件，載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行或委託廢棄物清除機構或執行機關清除至該廢棄物處理機構或執行機關處理，其目的係要求事業機構與清除機構及處理機構分別簽約，且未來清除費用與處理費用分別交付，以避免清除機構之清除費用包含處理費用，卻未實際交付處理機構處理之弊端。．．．」自明，而無悖於母法之授權意旨與立法精神。從而，本件原告起訴主張上開方法及設施標準第五十條第二項之內容，係違反「法律優位」及「法律保留」，並逾越「法律授權」云云，揆諸上開說明，容有誤會，此應合先敘明之。
六、又授權命令是否合法，除應具備授權明確性之前提外，尚須符合比例原則，蓋限制人民自由權利之法律尚且不得超越必要程度，授權命令更應遵循此一原則（參見吳庚先生前揭行政法之理論與實用，頁二七０）。按所謂比例原則，參酌行政程序法第七條規定，係指：「一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」經查，基於環境法「污染者負責」之法理，環境污染者應避免、減輕或排除對其所可能造成之環境污染或負擔，並對已處理而仍殘餘之負擔或污染，應由其付出一定費用來予以處理，使其對環境之危害降至最低或被排除（參見 陳慈陽 先生著環境法總論，二０００年六月初版，頁二一一），是以事業機構就其追求利潤所產生之各種廢棄物，既屬最為了解其原料、製程及處理方式，自不應袖手旁觀，而應採取積極防制之態度，至少應負有高度配合管制法規之義務，以避免政府被迫片面進行污染防制。據此，依前揭方法及設施標準第五十條第二項，事業機構須先與廢棄物處理機構簽訂書面契約或取得中央主管機關認可之文件，始得自行或委託清除機構清除廢棄物至該處理機構進行處理，其規定目的依上開環署廢字第００四四一五五號函釋之說明，係為避免清除機構收取之清除費用包含處理費用，卻未實際交付處理機構處理之弊端，已如前述。此乃鑑於基層環保執法單位能力有限，為確實執行廢棄物清理法之相關規範，須有賴事業機構協助監督廢棄物清除處理之程序，乃觀諸前揭方法及設施標準第五十條第二項，為達成該目的所採取之手段，即事業機構須先與處理機構訂約或取得「中央主管機關認可之文件」，方得進場處理，均未對事業機構權利行使造成重大限制，而其違反之法律效果亦僅科處二千元以上一萬元以下之罰鍰，亦屬合理，是難謂有違比例原則，原告另陳稱該規定不當加重人民負擔並有圖利處理機構之嫌等語，參諸上開論述，亦有誤解，亦併指明。
七、原告前揭主張，雖無可採，惟原告另爭執其所執廠外清理申報聯單及被告垃圾掩埋場開立之計價單，足證該掩埋場對於原告產生之事業廢棄物確有收受事實，且環保署同意隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證為「中央主管機關認可之文件」，而本件之處理機關即被告所屬垃圾掩埋場係屬執行機關，何以其開具之計價單之「收費憑證」，卻不認其為「中央主管機關認可之文件」，其區別標準何在？實相互矛盾等語。經查，前揭方法及設施標準第五十條第二項，係規定事業機構若未與處理機構先行訂約，則須取得「中央主管機關認可之文件」，方得將事業廢棄物運至處理機構處理，否則即須科處罰鍰。姑不論「中央主管機關認可之文件」該要件是否賦予行政機關過廣之裁量權限，而有違反法明確性之虞，另審視環保署八十九年四月十九日（八九）環署廢字第００一七九八八號函釋，同意隨水費徵收並交由清潔隊清除處理之收費憑證為「中央主管機關認可之文件」；及同機關八十九年七月十五日（八九）環署廢字第0000000號函釋，則係對屏東縣環保局所檢附之垃圾衛生掩埋場或焚化場同意進場處理證明文件，如係直接出具予產生事業廢棄物之事業機構者，亦同意其為「中央主管機關認可之文件」，凡此皆有上開函釋可稽。據上，環保署為何又於九十年十一月二十二日（九０）環署廢字第００六九三０八號函釋，對同屬地方自治團體之行政機關即被告所屬垃圾掩埋場開具之計價單及蓋有該機關進場確認戳章之廠外清理申報聯單，一方面承認「申請聯單加蓋進場確認戳章」係屬確已送交處理機構處理之證明，另方面卻仍對上開具有官方確認效力之文件不予認可？而徒以該文件乃事後證明，與上開「方法及設施標準」第五十條第二項規定乃要求委託處理前即須簽訂同意處理之承諾文件有異為由，置上開方法及設施標準第五十條第二項規定乃在管制事業廢棄物最終流向之訂定意旨於不顧，足徵環保署為此區別，顯無正當理由。上開環署廢字第００一七九八八號、第0000000號等函釋，係以闡明法規之含義為主旨，性質上屬於解釋性行政規則，原則上固僅對內發生效力，然解釋性行政規則既為行政實務所依循，行政機關如無正當理由，自不得對相同之事件，為不同於該行政實務之處理，從而構成行政自我拘束原則（參見陳敏先生著行政法總論，八十八年十二月二版，頁五０九以下），是環保署否認上開計價單及「申請聯單加蓋進場確認戳章」為「中央主管機關認可之文件」，即違反行政自我拘束原則，顯非妥適。從而，本件被告以原告所取得其所屬垃圾掩埋場之上開計價單及「申請聯單加蓋進場確認戳章」，並非「中央主管機關認可之文件」為由，遽認原告違反廢棄物清理法第二十四條規定，科處原告罰鍰，洵屬無據，而難謂適法。
八、行政程序法第八條明定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，行政機關在執行其任務為行政行為時，應依據誠實信用方法為之，人民若因信賴行政機關的特定行為，始據以為行為時，依一般法律感情，人民之信賴較值得保護時，則行政的合法性原則必須讓步犧牲，於此情形，依誠實信賴原則，人民即可對抗阻礙行政機關之請求（學者 翁岳生 主編行政法２０００〈上〉一三０頁參照）；本案原告既已執有前揭被告所屬垃圾掩埋場開立之計價單及「申請聯單加蓋進場確認戳章」等文件，而被告先前亦曾准許原告將所產生之不可燃一般事業廢棄物委託崑銘公司清運至掩埋場處理，此均有前開被告垃圾掩埋場計價單附於訴願卷可稽，是被告先前允諾進場之行為，足令原告產生合理之信賴，而後被告卻又依據高雄縣環保局九十年五月二十一日稽查時之告發資料，以原告違反行為時廢棄物清理法第十五條暨第二十四條規定，裁處原告六千元罰鍰，其行為自與誠實信賴原則相悖，被告之處分難謂適法。
九、綜上所述，本件原告於其事業廢棄物已由處理機構處理之事實，既已持有被告所屬垃圾掩埋場開立之計價單及「申請聯單加蓋進場確認戳章」之文件，則訴外機關環保署雖否認上開文件為「中央主管機關認可之文件」，然已違反「行政自我拘束原則」及誠實信賴原則，難謂妥當適法；是被告以環保署認非「中央主管機關認可之文件」為由，據以認定原告違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第五十條第二項規定，而依廢棄物清理法第二十四條科處罰鍰，即有違誤。訴願決定予以維持，亦非適法。原告起訴指摘，即屬有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，以昭公允，並不經言詞辯論為之。
據上論結，本件原告之訴有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年八月十三日
高雄高等行政法院第二庭
法官蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十一年八月十三日
法院書記官陳嬿如附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。