裁判字號：高雄高等行政法院95年訴字第211號判決
裁判日期：民國95年05月30日
裁判案由：空氣污染防制法
高雄高等行政法院判決
95年度訴字第211號原告誠漢鑄鐵有限公司代表人甲○○訴訟代理人 黃清江 律師
陳慧錚 律師被告高雄縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○
丁○○戊○○上當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國95年1月25日環署訴字第0940088262號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告於高雄縣旗山鎮南勝里內湖巷21之1號設廠從事金屬工具翻砂鑄造生產與買賣業務，經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）於民國（下同）94年3月1日派員前往稽查，在原告廠區周界外上下風處採集臭氣樣品進行檢驗分析，結果下風處所採樣品臭氣濃度檢測值為100，超過法定排放標準（標準限值為50），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被告乃依同法第56條第1項、第2項規定裁處原告新台幣（下同）10萬元罰鍰，並限期於94年6月29日前完成改善，否則將執行按日連續處罰。惟屆期原告未能提出改善完成等相關資料報請被告查驗，被告復於94年7月8日以府環二字第0940125281號函通知原告：「未依空氣污染防制法第56條規定，在改善期限（94年6月29日）前提出符合排放標準或其他規定之證明文件報請查驗，已違反空氣污染防制法第56條第2項規定，依法將開立處分書按日連續處罰；請於文到7日內提出事實上與法律上之陳述意見。」並於94年7月15日再次稽查該廠同時告知因原告未依規定辦理改善報請查驗將執行按日連續處罰。嗣原告於94年8月4日檢送申報完成改善檢測報告書報請被告查驗，被告乃以原告已違反空氣污染防制法第56條第2項有關「通知限期改善，屆期仍未完成改善」之規定為由，依該條項暨「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第3條第1款、第4條及第8條規定，執行按日連續處罰（自94年6月30日起至94年8月4日止），開立高縣空污處字第B940494至B940500、B940601至B940625、B940627至B940630等計36張處分書合計裁處原告360萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗者，自其補正、改善或申報期限屆滿之翌日起算。‧‧‧」「按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，並檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，暫停按日連續處罰。」「本法按日連續處罰之執行不扣除例假日、停工及停業日。」為違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第3條第1款、第4條及第8條所明定。查上開連續處罰之規定為行政罰，屬行政處分之一種，應適用行政爭訟之規定。惟行政罰有行政刑罰、行政秩序罰、懲戒罰及執行罰四種；所謂行政刑罰，指對於違反行政法上之義務者，科以刑法上所定刑名之制裁；所謂行政秩序罰，則指對於違反行政法上之義務者，科以刑罰之刑名以外之制裁；所謂懲戒罰，指基於行政法上之特別權力關係所加之制裁；所謂執行罰，乃對於違反行政法上義務者，為督促其將來履行義務，所加予之處置。要之，行政秩序罰係對於行為人過去違反義務之行為之制裁，執行罰則係督促行為人將來履行義務之手段，兩者性質有所不同，非得混淆（最高行政法院45年判字第65號判例參照）。準此以觀，空氣污染防制法第56條第1項所定「公私場所違反第20條第1項‧‧‧者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」應屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之「違反第20條第1項規定」之行為，為處罰客體；接續規定「並通知限期補正或改善」為主管環保機關，對行為人（違反「違反第20條第1項」之人、工商廠、場）所課將來應履行之義務；其次規定「屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；‧‧‧」應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人完成改善之手段，而非以行為人繼續「違反第20條第1項規定」之行為為處罰對象。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第4條第2項規定，自屬違法。（最高行政法院89年度判字第3415號判決參照。另同院92年度判字第1282號、89年度判字第2573號、83年度判字第2330號、80年度判字第2412號判決亦同此旨）。次依按日連續處罰之制度本質而言，其性質上係屬行政執行罰，而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善之意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰（90年高等行政法院法律座談會第4號提案研討結果參照）。況行政程序法第7條亦規定，行政行為所採取之方法應有助於目的之達成。亦即主管機關所採行之措施必須能實現行政目的或至少有助於目的之達成，並且為正確之手段，即在目的與手段的關係上必須是適當的，此即為比例原則概念中之適當性原則。
（二）經查，被告環保局係於94年3月1日派員前往稽查，檢驗結果認原告廠區下風處所採樣品臭氣濃度檢測值為100，超過法定排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，而依同法第56條第1項、第2項規定裁處原告10萬元罰鍰，並限期於94年6月29日前完成改善，否則將執行按日連續處罰。惟因原告屆期未能提出改善完成等相關資料報請被告查驗，被告乃認定原告未完成改善，而於94年7月8日以府環二字第0940125281號函通知原告依法將開立處分書按日連續處罰，並於94年7月15日再次稽查該廠同時告知因原告未依規定辦理改善報請查驗將執行按日連續處罰。然在被告執行按日連續處罰前，原告業於94年8月4日檢送申報完成改善檢測報告書報請被告查驗，不料被告在原告改善完成報請查驗後，仍於94年9月15日以原告已違反空氣污染防制法第56條第2項有關「通知限期改善，屆期仍未完成改善」之規定為由，依該條項暨「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第3條第1款、第4條及第8條規定，回溯自94年6月30日起至94年8月4日止執行按日連續處罰，而一次開立36張處分書。是本件顯係原告改善空氣品質完成後，被告始執行按日連續處罰，此等處分，揆諸前揭最高行政法院判決及高等行政法院法律座談會研討結果之意旨，自已構成權力之濫用，且與行政程序法之適當性原則有違，自非適法。
（三）被告雖辯稱期限改善完成前原告可報停工，且依空氣污染防制法第71條規定，於辦理改善報請查驗後，才能確定改善完成，所以本件被告於原告94年8月4日申報改善完成後，才一次開立連續處分書，事實較明確，並無不合；況被告已函通知原告陳述意見，原告早已知如未改善將按日連續處罰云云。惟查：
⑴按「按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務
，改善違規情事，維護附近居民健康；‧‧‧且法條既明定為『按日』，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，並應儘速『按日』送達舉發通知書或處分書，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的。」「按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人改善違規情事，原處分之機關自應儘速按日送達舉發通知書或處分書，否則難謂有警惕督促之功能。行政院環境保護署（下稱環保署）八十五年二月十四日環署水字第○五四九一號函意旨亦謂『地方主管機關依水污染防治法執行按日連續處罰案件時，應儘速執行處分，避免累積過多處分書，彙整送達，以維業者權益，並收警惕改善功能。』然本件被上訴人累積多達十一份處分書一次送達，且於上訴人完成改善之後，其作成已違背正當法律程序，難謂合法。」最高行政法院94年度判字第1770號、92年度判字第1282號判決可資參照。蓋按日連續處罰旨在藉由金錢給付義務的不斷課予，形成金錢負擔上的壓力，進而迫使義務人履行其義務，是以，在科處罰鍰處分未送達至義務人之前，不僅未發生外部效力（行政程序法第110條參照），且無法對義務人產生實際上的督促效果。因此，按日連續處罰之處分書必須於未完成改善之日起逐日作成，並隨即送達於義務人，始能發揮督促改善之作用，此亦始合乎按日連續處罰之立法目的。
⑵查本件於改善期限屆滿後，被告並未立即按日開單處罰，
而係至原告申報改善完成後始溯及一次開立36張處分書，此顯然並無法達在改善期日屆滿後督促原告儘速履行義務之目的。再者，被告亦自承按日連續處罰，理論上係應按日開立處分書，僅辯稱行政程序較麻煩云云，然行政程序上之不便並不能作為行政怠惰之藉口，且被告並無執行按日連續處罰之事實上困難存在，亦無不能按日開立處分書之正當理由，竟遲至原告申報改善完成後，始累積36張處分書一次送達，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，其作成已違背正當法律程序，至為顯然。至被告雖又辯稱已給原告陳述意見之機會云云，惟給予處分相對人陳述意見之機會，依行政程序法第102條規定，本即為行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，所應踐行之法定程序，然書面行政處分必待送達相對人始生效力，是在被告未將處分書送達原告前，既不發生效力，自無從發生督促原告改善之效果。是被告辯稱送達處分書前已給予原告陳述意見之機會，原告已知如未改善將按日連續處罰，其溯及執行並無不法云云，自無可採。
（四）又按「事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共同原則（本院62年判字第402號判例參照）。‧‧‧上訴人僅以91年12月5日、24日及25日，三次派員複查，即憑以推定被上訴人於91年11月27日至同年12月4日、91年12月6日至同年12月10日、91年12月11日至同年12月15日，均未符合規定，各予以按日連續處罰，其認定事實，亦有未憑證據之違法。」「法條既明定為按『日』，自須證明處罰之日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。被告以八十八年四月十三日採樣檢驗未符合放流水標準之事實，迨八十八年四月二十一日原告第二次報請查驗，即據以推定原告自八十八年四月十三日至八十八年四月二十一日均未符合放流水標準，其認定事實顯有未憑證據之違法，原處分自有可議。」最高行政法院94年度判字第1770號、90年度判字第2448號判決可資參照。查被告僅以94年3月1日前往原告廠區稽查採樣結果不符法定排放標準，即推定原告自94年6月30日限期改善屆滿之日起至同年8月4日報請被告查驗之日止，均有未符合法定排放標準情事，而予以按日連續處罰，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，其認定事實亦顯有未憑證據之違法，自有可議。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）原告所經營之工廠排放污染物，經被告於94年3月1日採樣檢測厭惡性異味濃度超過排放標準，而於94年3月30日府環二字第0940052662號函（高縣空污處字第B940482號）處分在案，並限期於94年6月29日前改善完成並檢具符合排放標準或其他規定之證明文件向被告報請查驗，惟原告並未依據前揭處分書規定於期限屆滿前檢具符合排放標準或其他規定之證明文件向被告報請查驗，已違反空氣污染防制法第71條第1項「未於依本法通知改善之期限屆滿前，檢具‧‧‧，符合排放標準，‧‧‧或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善」。故被告於94年7月15日再次派員稽查並告知，而原告迄至94年8月4日方才送達改善完成檢測報告書，已違反空氣污染防制法第56條第2項規定，違反事實足堪認定。
（二）依違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第3條第1款、第4條及第8條規定，原告未依據前揭處分書規定於期限屆滿前檢具符合排放標準或其他規定之證明文件向被告報請查驗，直至94年8月4日方才送達改善完成檢測報告書，被告爰依上開按日連續處罰執行準則規定，對原告未於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關（即被告）報請查驗期限屆滿之翌日起至提報告完成改善送達翌日起暫停按日連續續處罰，即自94年6月30日至94年8月4日依法裁處按日連續處罰，依法並無不合。理由
一、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「公私場所違反第二十條第一項、第二十一條、第二十二條第一項、第二項或第三項、第二十三條、第二十四條第一項或第二項未依許可證內容設置、變更或操作、第二十五條、第二十七條第二項核准之排放標準或依第二十四條第三項、第二十七條第三項所定管理辦法者，處新臺幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」「依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」「未於依本法通知改善之期限屆滿前，檢具已規劃、設置緩衝地帶及空氣品質監測設施，符合排放標準，燃料成分標準、性能標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗者，自其補正、改善或申報期限屆滿之翌日起算。但經目的事業主管機關依法命其停工、停業、歇業或自報停工、停業進行改善經主管機關查驗屬實者，不在此限。」「按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，並檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，暫停按日連續處罰。」「本法按日連續處罰之執行不扣除例假日、停工及停業日。」分別為空氣污染防制法第20條第1項、第56條第1項、第2項、第71條第1項、違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第3條第1款、第4條及第8條所明定。
二、查本件原告於高雄縣旗山鎮南勝里內湖巷21之1號設廠從事金屬工具翻砂鑄造生產與買賣業務，經被告環保局於94年3月1日派員前往稽查，於原告廠區周界外上下風處採集臭氣樣品進行檢驗分析，結果下風處所採樣品臭氣濃度檢測值為100，超過法定排放標準（標準限值為50），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被告乃依同法第56條第1項、第2項規定裁處原告10萬元罰鍰，並限期於94年6月29日前完成改善，否則將執行按日連續處罰。惟屆期原告未能提出改善完成等相關資料報請被告查驗，被告爰於94年7月8日以府環二字第0940125281號函通知原告：「未依空氣污染防制法第56條規定，在改善期限（94年6月29日）前提出符合排放標準或其他規定之證明文件報請查驗，已違反空氣污染防制法第56條第2項規定，依法將開立處分書按日連續處罰；請於文到7日內提出事實上與法律上之陳述意見。」並於94年7月15日再次稽查該廠同時告知因原告未依規定辦理改善報請查驗將執行按日連續處罰。嗣原告於94年8月4日檢送申報完成改善檢測報告書報請被告查驗，被告乃以原告已違反空氣污染防制法第56條第2項有關「通知限期改善，屆期仍未完成改善」之規定為由，依該條項暨「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」第3條第1款、第4條及第8條規定，執行按日連續處罰（自94年6月30日起至94年8月4日止），開立高縣空污處字第B940494至B940500、B940601至B940625、B940627至B940630等計36張處分書合計裁處原告360萬元罰鍰等情，業據兩造陳明在卷，復有被告上開各函、執行違反空氣污染防制法案件處分書、事業廢氣稽查紀錄工作單、排放管道（周界）空氣污染物檢驗結果報告、原告固定污染源空氣污染物排放檢測報告等附原處分卷可稽，被告所為處分雖非無據。然原告提起本件訴訟主張：被告於原告檢送申報完成改善檢測報告書報請被告查驗合格後始溯及對原告未依限提出申報開單按日連續處罰，與空氣污染防制法第56條第2項立法目的不符，構成權力濫用，違反適當性原則等語，資為論據。
三、經查：
（一）按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201條定有明文。而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事，因其屬權利行使之失誤或濫用，故構成違法。亦即行政機關對於非羈束性之行政事項，得依其職權衡諸客觀之情事裁量為之，行政機關於裁量性行政事項，其所受法律之羈束較羈束性行政事項程度低，且司法監督其職務之執行多係關於合法與否，未及其允當性，然於現今，國家行政事務日趨複雜及大量，且涉專業性之事項，而法律多為抽象及概括之規定，無法及時應付行政事務複雜多量之情況，為求達行政事務處理之經濟及迅速之目的，並基於行政事務之專門性質，不可避免須賦予行政機關處理行政事務之裁量權，基此，為求使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上不予審查，但就裁量性事項之行政處分作成之合法性則予以審查；而裁量性事項之合法性範圍，非僅止於有無違反現已明定之法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之情形。且依行政程序法第7條第1款規定，行政行為所採取之方法應有助於目的之達成，此即為比例原則概念中之適當性原則，故行政機關之裁量性行政行為有違適當性原則，即屬有裁量濫用情況，行政法院於此即得予以審查撤銷之。
（二）次按「主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第四條第二項規定，自屬違法。」（最高行政法院89年度判字第3415號判決參照）。而按日連續處罰之制度本質而言，其性質上係屬行政執行罰，而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善之意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰（90年高等行政法院法律座談會第4號提案研討結果參照）。
（三）第查，本件被告於94年3月1日派員前往稽查，於原告廠區周界外上下風處採集臭氣樣品進行檢驗分析，結果下風處所採樣品臭氣濃度檢測值為100，超過法定排放標準（標準限值為50），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被告乃依同法第56條第1項、第2項規定裁處原告10萬元罰鍰，並限期於94年6月29日前完成改善，原告於94年8月4日提出完成改善申報，則被告如欲對原告為按日連續處罰，依上開說明，自須從原告經限令改善屆期仍未完成改善之同年6月30日起按日執行，以督促原告改善，詎被告竟拖延至原告已申報改善完成，並經被告查驗合格後之同年9月15日始行使職權，回溯至94年6月30日起按日連續處罰，以「行政執行罰」之意義與作用，依上開說明，顯有濫用權力之嫌。
（四）又按，違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第1條規定：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第七十一條第二項規定訂定之。」而空氣污染防制法第71條第2項規定：「未於本法規定期限屆滿前完成補正、申報或改善者，其按日連續處罰之起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」故上開執行準則僅係空氣污染防制中央主管機關即環保署就按日連續罰之起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行之事項所為之規定，其適用仍應以符合連續處罰之規定為要件。然如前述，本件被告係在原告完成改善報請查驗後，始對原告科處連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，故本件原告尚不符合按日連續處罰之要件，且本件原告並非在已遭連續處罰中報請查驗，因此，上開執行準則第3條第1款、第4條及第8條有關按日連續處罰之相關規定，於本件亦無適用餘地。至被告所舉本院94年度訴字第344號判決，其事實與本件不盡相同，且非屬判例，對本件尚無拘束力可言。
四、綜上所述，本件原告於94年8月4日提出申請完成改善並經查驗合格後，被告遲至之94年9月15日始溯及自94年6月30日起至同年8月4日止按日連續處罰原告每日10萬元罰鍰，自與空氣污染防制法第56條第2項之立法目的不符，而於法不合。訴願決定予以維持原處分，亦有可議，原告起訴意旨據以指摘，為有理由，自應以予撤銷。又本件事證已明，兩造其餘主張及陳述，尚與本件裁判基礎無涉，自無逐一審酌必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年5月30日
第二庭審判長法官江幸垠
法官戴見草法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國95年5月30日
書記官洪美智