裁判字號：高雄高等行政法院90年訴字第1667號判決
裁判日期：民國90年12月31日
裁判案由：損失補償
高雄高等行政法院判決九十年度訴字第一六六七號
原告甲○○
乙○○共同訴訟代理人 楊政憲 律師被告經濟部水利處
第七河川局代表人 陳世榮 局長訴訟代理人 湯瑞科 律師右當事人間因損失補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告甲○○、乙○○所有分別坐落於高雄縣○○鎮○○段四四七及四四七之一地號兩筆土地（下稱系爭土地），經前台灣省政府於民國（下同）七十三年十一月二十日以府建水字第一五七二四○號公告「高屏溪治理基本計劃」，將系爭土地劃入水道治理計劃之行水區域界限內，限制其使用，並由被告對旗尾堤防六百公尺先期工程施工，致使上開土地被堤防隔絕，位於新規劃水道中，因原告歷年向被告及經濟部水利處，請求徵收上開土地，均以經費無著，加以拒絕。原告因認系爭土地依水利法規定遭限制使用，且因被告興建堤防隔絕該地，使該地隨時有被河水沖刷之危險，致使原告二十年來，無法如一般農業區之農牧用地正常使用，已逾越土地所有權人所能容忍之界限，形成個人之特別犧牲，被告應予合理補償，遂提起本件給付訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應給付原告甲○○新台幣（下同）四百五十六萬九千九百三十六元，及自九十年七月二十一日起，至高雄縣○○鎮○○段○○○號土地被徵收之日止，按月給付二萬二千七百三十六元；被告應給原告乙○○一十三萬零三十二元，及自九十年七月二十一日起，至同地段四四七之一號土地被徵收之日止，按月給付一千二百零四元。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民財產權遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」大法官會釋字第四四○號解釋著有明文。
（二）原告所有系爭農牧用地，經前台灣省政府於七十三年十一月二十日以府建水字第五七二四○號公告「高屏溪治理基本計劃」，將該地劃入水道治理計畫之行水區域內，其使用即遭限制，被告甚至興建旗尾堤防隔絕該地，致使該地隨時有被河水沖刷之危險，且無法如同其他一般農業區之農牧用地，為農作使用、農舍、農業設施、畜牧設施、養殖設施設、採取土石、林業使用、或休閒農設施設之使用，而使該土地之經濟功能受到嚴重侵害，因此原告與其他農牧用地所有權人相較，顯受不平等之待遇，且自七十三年以來，已近二十年，已逾越土地所有權人所能容忍之界限，形成個人之特別犧牲，揆諸大法官釋字第四四○解釋意旨，國家應予合理之補償。惟原告等委請律師，發函至主管機關即被告請求損失補償，至今未獲被告置理。因此，原告依行政訴訟法第八條規定，請求被告補償前揭二筆土地，經限制使用之損失，以相當於租金之利益，作為損失補償之標準，按年以土地公告現值百分之八之金額，依原告持分計算補償費，計原告甲○○部分，自七十三年十一月二十一日，即第四四七號土地劃入行水區之翌日起，至九十年六月二十日止，被告應給付四百五十六萬九千九百三十六元之補償費，及自九十年七月二十一日起至該地被徵收之日止，按月給付二萬二千七百三十六元；原告乙○○部分，自八十一年五月六日，即原告乙○○取得第四四七之一號土地所有權之翌日起，至九十年七月二十日止，被告應給付一十三萬三千零四十二元之補償費，及自九十年七月二十一日起至該地被徵收之日止，按月給付一千二百零四元。
（三）按憲法第十五條，關於人民之財產權，應予保障之規定，旨在確保個人依財產存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能。而國家機關基於公益之目的，依法實施公權力，致人民之生命、身體或財產遭受損失，國家應予以適當補償，此即行政法上所謂之損失補償，與國家賠償制度係針對公務員違法行為之賠償責任，有所不同。是國家機關依法行使公權力，限制人民財產權之行使，如未侵犯財產權之本質內涵，係屬對財產權之合憲限制，為財產權之社會義務，惟如逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人特別犧牲者，自應給予適當之補償。準此，構成損失補償之要件在於，是否為國家機關依法行使公權力，致人民財產遭受損失，及是否逾越社會責任所應忍受之範圍，而形成個人之特別犧牲，為釋字第四四○號解釋所揭櫫；是被告所辯「被告機關並未使用原告之私有土地」云云，與損失補償之要件，無關至明；另被告辯稱「此與國家土地有劃分為建地、農地或墓地之情形相同，吾人殆不能謂農地因遭受法令限制使用，其與建地所受之限制相比，農地所有人顯受不公平待遇」云云，其所言農地與建地之限制差別，依一般人民法律感情，顯屬財產權所應負之社會義務，為前揭財產權之合憲限制，而非個人之特別犧牲至明，亦與本件損失補償無關。至被告辯稱「僅為限制使用，並非完全不得為任何使用」云云，經查，所謂低限使用，即係不得為農作使用、農舍、農業設施、畜牧設施、養殖設施、採取土石、林業使用、或休閒農業設施方式之使用，且任何使用土地之結果，如經河水沖刷，造成生命財產之損失由誰負責？是被告說詞，純屬卸責之詞，並枉顧人民生命財產安全，又被告辯稱「原告土地果真有受河水漲落沖刷之危險，應非劃入行水區域內及興建堤防之緣故，而係自然之事實現象所使然」云云，惟查，劃入行水區之土地價值一落千丈，為不爭之事實，被告施工整地將天然擋水牆推平，被告興建堤防隔絕系爭土地，導引河水流向沖刷系爭土地，亦有整治前後之照片在卷可稽，被告空言推託，實有可議。
（四）依經濟部水利處各河川局暫行組織規程，被告掌理之事項，包括有「一、：：河川排水之規劃事項。二、工程之：：工務行政等事項、工程用地取得及違法違規行為之預防與取締處罰等事項。」本件原告主張被告之規劃執行、整地、施工與興建堤防，導致系爭土地有被河水沖刷之危險，既以被告之行為，造成原告損失，被告自為損失補償之適格當事人無誤。再者，水利事權混亂，台灣省政府虛級化後，係將所屬業務拆開，依業務分別劃入行政院各部會，非單一機關承受台灣省政府業務，是被告於答辯狀辯稱：「被告亦非台灣省政府之業務承受機關：：」云云，顯屬故意誤導，再參諸被告前身即為「台灣省政府第七河川局」，則被告前開所辯，實屬可議。又按諸職掌權責，全國水道治理計劃，應為經濟部水利處，即前台灣省水利處之業務範疇，各水道治理計劃之實際執行管理機構，則為位居各地與被告地位相當之河川局，地方縣市政府，應係負責位於境內河川之一般維護事項，此有高雄縣政府將水道治理計劃線研訂事項，移往台灣省水利處，處理之函文二紙可憑，因此，本件旗山溪水道治理計劃，實際上既由被告施工、管理，而原告所請求者，係相當於使用費用之補償，非請求徵收，自應以執行與管理機關為被告，否則身處台灣南端之人民，為請求每月之補償費，尚須舟車勞頓至台北經濟部或台中之經濟部水利處，領取補償費或興訟，豈謂得平？故被告辯稱非本件損失補償之被告云云，自無可採。
（五）再按人民請求損失補償之權利，係屬憲法位階之權利，並經釋字第四四０號解釋，直接承認土地所有權人有請求補償之權利在案，而人民之基本權利為人民得向法院請求之主觀公權利，因此，法院亦得依憲法保障人民財產權之規定及前揭憲法解釋意旨，經由給付訴訟之形式，直接判決給付人民適當之補償，法理上並非無據，被告所辯原告未提出實體法上請求損失補償之法律依據云云，亦嫌速斷。退步言之，水利法對第八十二條規定「水道治理計劃線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收；未徵收者為防止水患，並得限制其使用」其中對水道治理計劃線內限制使用之私有土地，既不徵收又未設補償規定，與上開釋字第四四０號解釋意旨顯然不符，已然違憲。而被告既抗辯無實體法之依據，原告認為水利法未設補償規定係屬違憲，則本件事涉水利法牴觸上開憲法解釋之疑義，請鈞院依司法院審理案件法第五條第二項之規定，裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。
二、被告主張之理由：
（一）按水利法第四條規定：「本法所稱主管機關，在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」被告非中央主管機關，亦非地方主管機關，且本件相關徵收之需地機關為經濟部水利處，有「旗山溪旗尾堤防工程用地徵收計畫書」可稽，嗣經內政部核准後，即公告辦理徵收，被告僅為作業執行機關，故原告訴請被告補償其損失，應有當事人不適格之疑義；再者，原告起訴狀亦自承：詎七十三年十一月二十日，前台灣省政府以府建水字第一五七二四○號公告高屏溪治理基本計劃，將原告之土地劃入水治理計畫之行水區域限內．．．云云，則將原告土地劃入行水區域內者，係台灣省政府，並非被告，被告亦非台灣省政府之業務承受機關，更非直接上級機關，要無行政訴訟法第二十六條之適用情形；且依經濟部八十八年頒訂之台灣省河川管理規則（母法為水利法第十條）第三條，河川主管機關在中央為經濟部，在縣市為縣市政府，而經濟部水利處則為管理機關，顯見經濟部水利處所下轄之第七河川局即被告，充其量為區域管理機關，且依原告所引用參酌之水土保持法第二十一條第四項所定，有關該法所稱損失補償金之請求與發放，係應由中央主管機關行政院農業委員會定之，並送立法院核備。同理，顯見損失補償機關不可能由位階僅為區域管理機關之被告負責，故本件當事人適格確有疑義。
（二）按憲法第十五條固明定「人民之財產權應予保障」，惟若為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，依憲法第二十三條規定，仍非不得以法律限制之。水利法第八十二條規定「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者為防止水患，並得限制其使用」，純係為避免緊急危難及增進公共利益所必要者，應不違憲。至法律明定得徵收，而非應徵收，當係考慮徵收之必要性而設之規定，且若未經徵收者，依法亦僅在防止水患前提下，限制其使用而已，並非完全不准為任何之使用。此與國家土地內，有劃分為建地、農地或墓地之情形相同，吾人殆不能謂農地因遭法令限制使用，其與建地所受之限制相比，農地所有人顯受有不公平待遇，進而主張國家應給予農地所有人適度之補償？
（三）又依憲法第七十八條及第七十九條規定，大法官固有統一解釋法律及命令之權，但僅係對法律或命令作違憲之審查而已，此觀司法院大法官審理案件法第五條規定，均係以法律或命令發生有無牴觸憲法之疑義，或關於適用憲法之爭議事項為解釋標的可明，故尚無從僅依據大法官之違憲解釋即逕作為請求權之依據。蓋法律或命令違憲者，充其量僅係該法律或命令不得繼續有效而已，當事人若有所請求者，尚須提出實體法上之法律根據，否則，其請求仍於法無據，而屬無從准許。查本件原告依據司法院大法官釋字第四四○號解釋意旨，請求被告應給予損失補償，姑不論釋字第四四○號之解釋意旨與本案情形可否相比，惟如前所述，在法律未依釋字第四四○號解釋意旨定出損失補償之依據前，原告仍不得僅以釋字第四四○號，宣告某一命令違憲之解釋意旨，即主張取得了法律上請求權之依據。故本件原告若未提出實體法上得請求被告應給予損失補償之法律依據，其主張自無足採。
（四）再者，大法官釋字第四四○號解釋意旨，是否與本件原告所受情形相同？而足為原告引用之依據，亦甚有疑義。觀釋字第四四○號解釋意旨，雖稱：國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償云云。但解釋意旨內所稱個人之特別犧牲，依接續之解釋文，顯係指主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前，埋設地下設施物，妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利等語。且觀其解釋理由書內亦謂：對既成道路或都市計畫用地，主管機關在依據法律辦理徵購前，固得依法加以使用，如埋設電力自來水管線及下水道等地下設施物，惟應依比例原則擇其損失最少之處所及方法為之；對土地權利人因此所受損失，並應給與相當之補償。因之，釋字第四四○號所謂個人之特別犧牲及應給予相當之補償等情，均係指國家機關使用了未經徵收之人民私有土地，此種情形與本件原告所受之情況完全不同。蓋被告並未使用原告之私有土地，原告之土地仍為原告個人使用當中，僅係為防治水患之目的，而受到適當之限制使用而已。被告若真有使用私人土地之必要時（如興建堤防），當絕對依法徵收，又何止損失補償而已。故原告依釋字第四四○號解釋意旨為損失補償之主張，實體上顯亦欠缺理由。
（五）又原告主張以相當於租金之利益，作為損失補償之標準，而其主張之租金數額，則又按年以土地公告現值百分之八作為依據云云，顯屬不當。蓋原告所有之系爭土地，並非完全不能使用，僅係受有限制而已，原告尚須證明因受此項限制，而無法使用土地之損失，究有多少？不能率斷主張以租金利益作為補償標準，且所謂租金利益究為多少？亦不能以土地公告現值百分之八計算之，故原告關於損失之主張，尚有未明，自難遽採。再者，原告甲○○主張自民國七十三年十一月二十一日起（即系爭土地劃入行水區域內之翌日起）至民國九十年六月二十日止之損失補償金，依法恐亦無據，蓋原告既主張相當於租金之利益，惟租金之請求權時效僅為五年，原告請求自七十三年十一月二十一日為起算點，其請求權應亦罹於時效而消滅；另原告乙○○係於八十一年五月六日始取得系爭土地所有權，此已在該地劃入行水區域後八年之事，伊既仍願承受系爭土地，甚或可能以低價承受等情，故乙○○應更無主張損失補償之資格。且乙○○所主張之請求權起算點，亦同樣有罹於時效之疑義。
（六）另原告主張系爭土地因劃入行水區域內及堤防之興建，有隨時有被沖刷之危險，果爾，豈不驗證前省府將系爭土地域劃入行水區域內，乃屬必要之措施。何況，原告之土地若果真有受河水漲落沖刷之危險，應非劃入行水區域內及興建堤防之緣故，而係自然之事實現象使然，此亦即應將上開區域劃入行水區域內之理由，故原告所陳上情，應屬倒果為因。
理由
一、按提起給付訴訟，應以原告所主張有給付義務之人為被告，其當事人即為適格，至被告對於原告是否有給付義務，則為給付之訴有無理由之問題，與當事人是否適格無關。查本件原告係主張因被告規劃執行、整地、施工與興建提防，導致系爭土地處於被河水沖刷之危險，致使系爭土地無法如同其他一般農業區之農牧用地，為農作使用等，既以被告之行為造成原告損失，而請求相當於使用費之補償，其當事人之適格並無問題，合先敘明。
二、本件原告主張系爭農牧用地，經前台灣省政府劃入水道治理計畫之行水區域界限內，限制其使用，並由被告進行旗尾堤防六百公尺先期工程後，系爭土地被堤防隔絕，位於新規劃水道中，隨時有被河水淹沒之可能，原告自八十六年起一再請求依法徵收補償，惟被告均設詞推託，始退而請求在尚未辦理徵收補償前，給付相當於租金性質之損失補償金，依據憲法保障人民財產權及司法院釋字第四四○號解釋意旨，國家機關依法行使公權力，限制人民之財權之行使，如逾越社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，自應享有相當補償之權利云云。經查：
（一）按人民之財產權應予保障，固為憲法第十五條所揭櫫之原則，人民因公用或其他公益目的之必要，致財產遭受損失，如逾其社會責任所應忍受之範圍，國家自應予以合理補償。惟公法上損失補償之原因，可大別為土地徵收及特別犧牲二類，前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，後者則指人民因公益而特別犧牲其財產上之利益，但不論土地徵收或特別犧牲，「補償義務須有法規之依據始得請求」，乃為二者之共同成立要件，詳言之，公用徵收不僅徵收之要件應由法律明確規定，財產權人應獲得之合理補償，亦需同時以法律訂定（此稱為徵收補償結合條款），始得據以請求，至於造成特別犧牲之公權力行為，同須有法規之依據始得請求補償，此觀都市計畫法有關公共設施保留地，長期保留未徵收又未設補償之規定，司法院釋字第三三六號解釋理由書，雖認定國家對此有補償之義務，然對如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」可資參照（參閱 吳庚 先生著行政法之理論與實用增訂六版第六五五、六五六頁）。故原告雖起訴主張其所有系爭土地因被主管機關限制使用，並因被告進行堤防工程，而受有特別犧牲，依憲法保障財產權之意旨，請求被告在尚未徵收補償前，對其損失予以補償云云，惟本件若無法律之依據作為請求權基礎，尚難僅憑憲法保障人民財產權之旨意，即認其符合損失補償之成立要件，而得據為起訴請求。
（二）又原告另依據司法院釋字第四四○號解釋意旨，請求被告給付系爭土地損失補償費乙節，經查，司法院釋字第四四○號解釋內容為「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人之特別犧牲，自應享有相當補償之權利。台北市政府．．發布之台北市市區道路管理規則第十五條規定．．，其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。：：」本號解釋固闡明主管機關對於既成道路或都市○○道路用地於徵收或價購前之使用，妨礙土地權利人對其權利之行使，形成其個人之特別犧牲，應予合理補償之意旨，然「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，為中央法規標準法第五條第二款所明定，且本號解釋理由書並引據司法院釋字第四○○號解釋文中「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」之內容，足見特別犧牲之應予補償亦僅為國家立法及施政之指針，況本號解釋主要是解釋台北市區道路管理規則第十五條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，應不再援用，而非謂人民得依本號解釋作為請求權依據，向國家請求特別犧牲之補償，故原告逕依本號解釋作為請求權依據，請求被告給付原告因系爭土地特別犧牲之補償費如其聲明所示，於法亦非有據。
（三）另原告主張系爭土地因劃入行水區域內及興建堤防，隨時有被河水沖刷之危險，且以相當於租金之利益，作為損失補償之標準依據乙節，按「行水區：指已築有堤防者，為兩堤之間之土地；未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」為台灣省河川管理規則第四條第二款所明定。查依原告提出之現場照片以觀，系爭土地係位於旗山溪河床中間，因前台灣省政府為治理高屏溪，於七十三年間將之劃入行水區域內，嗣因該溪段前經賀伯颱風造成嚴重浸災，為使地方免於浸災之苦，被告始援依前台灣省政府公告之旗山溪下游段治理基本計畫，興建旗尾堤坊，並未改善原有河道流槽位置，此有被告八十九年十一月二十二日（八九）水利七工字第○八九一○○八六四號及九十年六月十四日（九○）水利七管字第○九○○二○一一二七號函等在卷可稽，足見系爭土地為尋常洪水位達到地區之土地，本即易遭河水所淹沒，故於被告興建堤防前，前台灣省政府即將之劃入行水區域內，而原告並無法證明系爭土地有被河水沖刷之危險，係導因被告興建堤防之行為所致，及因該行為所受之損害有多少，僅稱被告施工整地將天然擋水牆推平，興建堤防隔絕系爭土地，導引河水流向沖刷系爭土地云云，即率而請求被告給付相當於租金之賠償數額，難謂有據。
（四）又按「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。」「．．法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。．．．」為司法院大法官審理案件法第五條第二項所明定及司法院釋字第三七一號解釋函釋在案。原告雖又主張水利法未設補償規定係屬違憲，而請求本院依司法院大法官審理案件法第五條第二項之規定，裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋云云，惟查上開法條所稱之行政法院，係指最高行政法院（改制前行政法院），並非本院，原告向本院請求提出釋憲，已有誤會。又依上開司法院釋字第三七一號解釋意旨，法官聲請釋憲有一定之法定條件，即須經立法院三讀通過，定有明文之法律，法官於審理案件適用時，有違憲之確信，始可聲請違憲解釋。如前所述，本件係欠缺實體法上請求權，其屬立法問題，並未有所適用之法律，有牴觸憲法之疑義，蓋依權力分立原則，司法權屬於執行權之一種，與行政權同受到立法權之拘束，因此如對一個尚未形成立法意志之事務，逕由法官直接適用憲法及大法官會議解釋加以決定，即形成司法意志超越立法意志，逾越司法權的界限，更遑論對於立法者尚未立法之事項，尋求違憲解釋，故原告請求本院聲請大法官解釋，揆諸上開法條之規定及司法院解釋意旨，均有未合，無從准許，併予說明。
三、綜上所述，原告提起本件訴訟，請求被告在系爭土地尚未徵收補償前，給付相當於租金之損失補償，既無法律上之依據，非有理由，應予駁回。又兩造其餘攻擊或防禦方法，核與本件判決結果無影響，本院即無再予論述之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十年十二月三十一日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官楊惠欽法官呂佳徵右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十年十二月三十一日
法院書記官謝文輝