裁判字號：臺中高等行政法院89年訴字第748號判決
裁判日期：民國90年06月13日
裁判案由：廢棄物清理法
臺中高等行政法院判決八十九年度訴字第七四八號
原告侖泰企業有限公司代表人甲○○被告芳苑鄉公所代表人乙○○訴訟代理人丙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服彰化縣政府中華民國八十九年九月二十七日八九彰府法訴字第一三五九二五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要﹕緣原告於彰化縣○○鄉○○村○○路○○○○號上堆置大量廢輪胎，面積約六公頃，該廢輪胎貯存場於民國八十八年三月十一日發生火災，造成廢輪胎煙塵、灰燼有飛揚、溢散惡臭及污染地面情事，同時該地點因燃燒後流出之油污隨著漲潮退潮流入近海，污染文蛤養殖業，另廢輪胎堆置如山，成為登革熱病媒蚊滋生之溫床，嚴重影響附近居民生存環境。案經彰化縣環保局多次告發，移由被告芳苑鄉公所各處以罰鍰銀元五萬元計八十二件共三百四十萬元（折合新台幣一千零二十萬元），原告不服，前於八十八年多次向彰化縣政府提起訴願，均遭駁回在案，原告向台灣省政府提起再訴願，案經台灣省政府八十九年五月十一日八九府訴二字第一二四五００號再訴願決定以原告非屬廢棄物清理法第十條之一所稱之輪胎製造、輸入、販賣業者，應係廢輪胎之處理業者，尚非可以同法第二十三條之一規定論處。乃將原決定、原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處分，經被告機關於八十九年六月十七日依據廢棄物清理法第十五條及第二十四條規定，以芳鄉民字第七五八三號函另為處分，處原告罰鍰銀元一萬元，按日連續處罰八十二次，共八十二萬元，折合新台幣二百四十六萬元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造之聲明﹕
一、原告訴之聲明﹕請求判決原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告答辯之聲明﹕請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述﹕
一、原告起訴意旨及補充理由略以﹕
（一）原告與行政院環境保護署訂有合約，接受環保署委託，將該署列管多年且無法解決之廢輪胎貯存場內之廢輪胎予以壓縮成塊後，無償提供予國內各公共工程單位作為工程之骨材或填充材料，但因迄今尚無一單位採用，致廢輪胎塊無處堆積，乃將輪胎塊成品暫時置放於工地外圍牆邊及工地附近堤防路邊，孰料於八十八年三月十一日及七月三十日兩次遭人蓄意縱火，原告秉持減少危害之宗旨，不計高昂代價，在最短時間內以龐大數量沙土完全覆蓋之窒息法滅火，完全排除噴水及泡沫滅火，徹底防止二次污染發生。
（二）火災現場覆土後，內部餘燼高溫悶燒預估數月不退，如加以翻動，隨時可能再度燃燒，短期內絕對無法清運。原告曾多次以口頭及書面向彰化縣環境保護局及被告機關彰化縣芳苑鄉公所要求寬延清理期限三個月，但未獲准許，且限令於八十八年四月三十日前清理完成，原告要求清理期限延至同年五月三十一日亦不獲准許。嗣遭被告機關即原行政處分機關彰化縣芳苑鄉公所以原告違反廢棄物清理法第十五條規定，依同法第二十四條處一萬元罰鍰（最高金額），並按日連續處罰八十二次，共計罰鍰八十二萬元，折合新台幣為二百四十六萬元，此有被告機關彰化縣芳苑鄉公所八十九年六月十七日八九芳鄉民字第七五八三號函可稽。雖經原告向彰化縣政府提起訴願，亦遭駁回，此有八十九年九月二十七日彰府法訴字第一三五九二五號訴願決定書可證。
（三）自由時報八十九年十月十四日報導設於嘉義縣民雄鄉境內之良泰廢輪胎處理場自八十七年十二月三日發生火災至今已近二年，灰燼現場維持高溫悶燒，可證明原告絕對無法在八十八年四月三十日限期內安全地進行清運工作。原告清理灰燼期間先後遭彰化縣芳苑鄉公所及雲林縣境優加綠等多家環保處理公司拒絕輪胎灰燼進場存放。八十八年六月二十七日終於商妥由設於嘉義縣水上鄉之綠潔環保工程股份有限公司（下稱綠潔公司）負責全部清運業務，不料清運第三天，因現場高溫灰煙飛揚，遭該地部分村民抗爭，並嚇阻綠潔公司卡車不得進入繼續清運，工作被迫中斷。而綠潔公司進場時，灰燼中仍時有高溫火舌肆虐，清運過程相當危險。原告歷經波折，克服萬難，終獲彰化縣溪州鄉公所同意，接受灰燼進入該鄉垃圾場存放。未料清運作業中，雖距第二次火災發生日（七月三十日）已有七十天，但餘燼高溫燃燒嚴重，必須持續大量灑水，始能撲滅火苗，工作極端危險困難，雖經原告極力排除萬難，仍遲至八十八年十月十二日始將灰燼全部清運完成。
（四）原告之廢輪胎塊遭人縱火後，原告之代表人即遭警察機關以公共危險罪嫌移送彰化地方法院檢察署，經該署八十八年度偵字第四０九０號公共危險一案偵辦，該案直至八十九年三月十五日始偵查終結，此有不起訴處分書可稽。在刑事案件偵辦期間，為便利檢警機關蒐證之需，乃暫時保留現場，並發函向彰化縣警察局、消防局請示，直至八十八年七月中旬始接獲彰化縣警察局函覆稱已無需再使用廢輪胎火災現場之必要。
（五）綜上所述，訴願決定機關彰化縣政府及被告機關即原行政處分機關彰化縣芳苑鄉公所限令原告於八十八年四月三十日前將廢輪胎灰燼清除完畢，顯然窒礙難行絕對無法完成，因為火災現場灰燼悶燒高溫不退，加以配合刑事偵辦機關蒐證而保留現場等兩項因素所致，而原告對廢輪胎壓縮塊之保管已盡善良管理人之高度注意義務，仍無法避免遭人縱火，本件火災對原告而言實屬不可抗力之事變，且任何人處此相同情況之下，均絕無可能在訴願決定機關即原處分機關限期內將廢輪胎灰燼清除完畢，請准如原告起訴之聲明而為判決等語。
二、被告答辯意旨及補充理由略以﹕
Ａ、原告違反廢棄物清理法，造成環境污染係屬實情，污染造成後又不思竭力善後，而一再陳情、訴願希能卸責免罰，其陳述理由均為事後卸責之辯辭，茲答辯如下：
（一）原告辯稱：「˙˙˙兩次遭人蓄意縱火，原告秉持減少危害之宗旨˙˙˙徹底防止二次污染發生。」然本案雖經判定係遭人蓄意縱火，但仍肇因於原告將輪胎塊置於不當場所所致。且火災後所產生的大量濃煙、 戴奧辛 有毒氣體、燃燒流出之油污均已造成嚴重污染；以及未遭火燒之廢輪胎散佈堆積，極易形成登革熱病媒蚊之溫床。上述問題並未見原告積極處理，直到被告機關處以連續處罰之行政處分後，方見原告陳情、訴願，顯見原告所述，係推諉卸責之詞。
（二）原告辯稱：「火災現場覆土後，內部餘燼高溫悶燒預估數月不退˙˙˙短期內絕對無法清運˙˙˙」然本案自被告機關對原告處以連續處罰之行政處分後，原告陳情、訴願所持之理由一直未提及上述原因，且未見原告針對上述潛在危險因素施以防範或降低危險性之措施（如灑水），而任其飛揚、散溢惡臭，甚至污染地面。顯與原告所言有明顯的動機及心態上的衝突。
（三）原告辯稱：「˙˙˙八十八年六月二十七日終於商妥˙˙˙（下稱綠潔公司）負責全部清運業務，不料清運第三天，因現場高溫灰煙飛揚，遭該地部分村民抗爭˙˙˙」然自第一次火災至此已逾百日，期間未見原告有何改善環境之措施，突見原告以數輛卡車載運未燃燒之輪胎塊至附近空地，災區受害之養殖戶見原告不改善環境而逕強救私人勘用之財物，因而心生憤慨；而鄰近之村民則因有前車之鑑，亦心生恐懼；終有抗爭情事發生。總總人為阻力，實乃原告推諉卸責，缺乏面對問題之誠意所致。
（四）原告辯稱：「˙˙˙為便利檢警機關蒐證之需，乃暫時保留現場˙˙˙」原告於數度陳情、訴願中確提及此事，然被告機關思及本案乃環境污染事件，實不容拖延擱置；且此亦或是原告推諉卸責之辭。故被告機關拒絕其陳情；彰化縣政府訴願委員會亦駁回其訴願，依法處以連續處罰之行政處分，於法、於理、於民情應無不當。
（五）原告歷次訴願，其陳述理由由「飛揚、散溢惡臭，及污染地面情事˙˙˙在極短時間均已不復見」、「暫放於堤防旁之壓縮塊，已屬工程材料而非事業廢棄物」、「所產生之灰燼非公司生產或使用後所產生之事業廢棄物」˙˙˙˙至今進行訴訟所言，卸責諉過意圖甚明。
Ｂ、本案行政處分處理情形：
（一）八十八年三月十二日（應為十一日之誤）原告○於○鄉○○村○○路海堤旁之壓縮輪胎起火燃燒，被告機關依據彰化縣政府告發通知單，依法執行處分，並限於八十八年四月三十日前改善完成，否則按廢棄物清理法處以按日連續處分，期間被告機關即不斷勸導。
（二）八十八年五月六日由被告機關會同彰化縣環保局稽查人員及原告現場代表林仁正先生現場進行勘查，原告並未依限完成改善，被告機關依據彰化縣環保局告發單稽查紀錄，自期滿隔日（即八十八年五月一日）起，依法按日連續處分，並持續前往現場稽查、勸導改善，仍未見原告改善。
（三）依法按日連續處分至八十八六月十七日止，被告機關暫停執行處分，再予以原告清除期限至八十八年六月三十日止。惜原告不知珍惜，仍置現場於不顧。被告機關遂於八十八年七月一日起繼續執行按日連續處分。原告則於八十八年七月二日向被告機關提出陳情，希望被告機關准予延期；然因被告機關於延展期間每日前往現場勘查，均不見原告有清除動作，且已逾期限方才辦理，故而予以拒絕。
（四）被告機關依法執行按日連續處分至八十八年八月二日止，仍不見原告有清除動作；反而分別於八十八年七月二十七日、八月二十四日向彰化縣政府提起訴願，分別於同年十月六日、十二月二十三日由彰化縣政府決定駁回。
（五）八十八年八月二日暫停處分後，被告機關持續勸導改善，並再次限於八十八年九月十五日前完成，否則續依法處分。原告則於八十八年九月十三日向被告機關提出陳情，希望被告機關准予延期至同年九月底。被告機關本諸「處分乃係手段，改善環境為目的」，同意延期。期間原告曾請求准予將灰燼清運至被告機關垃圾場，因礙於聯合垃圾場之約定，未予同意。
（六）八十八年十月一日被告機關前往現場勘查，並未依約完成；然被告機關見其有清除之行動，本諸前宗，決定其清除動作停止後，若未完成，則繼續處分。原告終於於八十八年十月十二日全數完成。全案至此告一段落。
（七）全案總計罰單八十二張，罰鍰計新台幣壹千貳百參拾萬元整，被告機關於八十八年十月二十八日送法院強制執行，並於八十九年一月十五日取得債權憑證。
（八）全案經原告向台灣省政府提起再訴願，八十九年五月十一日台灣省政府再訴願決定書以引用法規不當，應以原告之行為處裁罰，而予以撤銷原處分，由被告機關另行處分。
（九）被告機關遂依再訴願決定書，全案將原處分撤銷，另依廢棄物清理法第十五條暨同法第二十四條規定，重新開立罰單八十二張，罰鍰計新台幣貳佰肆拾陸萬元整。原告亦於同年七月十五日向彰化縣政府提起訴願，並於同年九月二十八日由彰化縣政府決定駁回。原告不服，提行政訴訟至今，請依法駁回，以維公權等語。
理由
一、按「行政行為之內容應明確」、又「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：
一、、、、、。二、主旨、事實、理由及其法令依據。、、、、、。」，民國八十八年二月三日制定公布，九十年一月一日施行之行政程序法第五條、第九十六第一項第二款定有明文。此稱行政行為明確性原則，本原則要求行政行為應具明確性，俾人民知悉在何種情況下行政機關可能採取何種行為，人民何者當為或不當為，違反法定義務時之法律效果如何等等，使人民有預見可能性，有所遵循。
負擔之行政處分乃由行政機關片面建構與人民之間之的法律關係，其內容如不明確，將使法律關係陷於不安定之狀態，使人民處於不利地位。因之行政行為明確性原則，於行政程序法施行前後應均有適用，合先敘明。
二、按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」又「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處（銀元）二千元以上一萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」固為廢棄物清理法第十五條、第二十四條所明定。本件被告機關以原告於彰化縣○○鄉○○村○○路○○○○號上堆置大量廢輪胎，面積約六公頃，該廢輪胎貯存場於民國八十八年三月十一日發生火災，造成廢輪胎煙塵、灰燼有飛揚、溢散惡臭及污染地面情事，同時該地點因燃燒後流出之油污隨著漲潮退潮流入近海，污染文蛤養殖業，另廢輪胎堆置如山，成為登革熱病媒蚊滋生之溫床，嚴重影響附近居民生存環境。依據廢棄物清理法第十五條及第二十四條規定，以芳鄉民字第七五八三號函另為處分，處原告罰鍰銀元一萬元，按日連續處罰八十二次，共八十二萬元，折合新台幣二百四十六萬元，固非無見，惟觀其附卷所開八十二張之處分通知單，記載原告違章行為時間均為八十八年三月十一日，違反事項均為事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，未符合中央主管機關之規定。所謂未符合中央主管機關之規定內容為何，及何以八十二張之處分通知單違章行為時間均為八十八年三月十一日，其內容均未予說明。被告機關於本院審理時雖辯稱，原告違章行為第一次為八十八年三月十一日，被告於同年三月十二日開出第一張處分通知單，並自八十八年五月一日至同年六月十七日計四十八日開出四十八張，另自同年七月一日至同年八月二日計三十二日開出三十二張，其按日處罰共開出八十二張處分通知單，惟上開處罰通知單亦均未載明，原告有經通知限期改善，仍未遵行，始予按日連續處罰之情事。依首開之說明，本件行政處分自有違反行政行為內容應明確之原則，當屬違法。原告起訴意旨，雖未就此指摘，然原處分既有可議，訴願決定復疏未予指正，自應由本院悉予撤銷，由被告機關另為適法之處分。本件原告起訴，請求廢棄原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年六月十三日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官許武峰法官黃淑玲右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中華民國九十年六月十三日
法院書記官黃靜華