臺北高等行政法院93年度簡字第586號判決

裁判字號：臺北高等行政法院93年簡字第586號判決

裁判日期：民國93年09月30日

裁判案由：空氣污染防制法

臺北高等行政法院判決九十三年度簡字第五八六號
原告飛霖通運倉儲股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人丙○○被告基隆市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人戊○○
丁○○右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十三年三月二日環署訴字第○九三○○○八一四七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告所屬ＫＤ--６３３號柴油營業貨櫃曳引車，於民國九十二年十一月十三日十一時四十三分行經基隆市○○區○○街東九號碼頭前，為被告所屬環境保護局人員攔檢稽查並抽取車輛油箱中所使用之柴油油品，交由行政院環境保護署認可之台灣兵庫環境分析股份有限公司進行檢驗分析，結果含硫量為○．七三四％，超過行政院環境保護署九十二年八月六日環署空字第○九二○○五五三九六號公告之車用汽柴油成分及性能管制標準（含硫量不得超過○．○三五wt%，max）。原告所屬之車輛使用柴油油品不符中央主管機關所定柴油成分標準，違反空氣污染防制法第三十六條第一項規定，被告依同法第六十四條規定裁處新台幣（下同）七萬五千元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：⒈被告適用法規是否顯有錯誤（究為空氣污染防制法第三十四條或第三十六條）
？⒉原告使用不符行政院環境保護署公告柴油成分標準有無故意或過失？㈠原告主張之理由：
⒈本件對消費者加以處罰，即有不適用法則之違法：按人民在消極地位上，享有
自由權（防禦），為憲法上的基本權利。若認為某特定產業之事業所普遍存有違反空氣污染防制法，為避免一一處分過於耗費行政成本，須經常以行為導正之方式，對該產業公會發函要求轉知各會員，說明其加油之行為已違反該法規，並訂定一定期限，要求業者避免，否則將就個案認定而予處置，即為違法，此為 許宗力 及 廖義男 等學者對行業導正所為之見解（按：在改善期間內主管機關必須盡其輔導、督促等權責，倘主管機關僅係一味的開單處罰，將構成裁量怠惰與裁量濫用，而為違法）；且被告對原告到合法供油處所加油之自由，認為有違法且有過失，參據司法院釋字第二七五號等解釋意旨，仍應由其就原告係該製造、進口或販賣油品之利用人（按：民法第二百二十四條履行輔助人之故意或過失。），負舉證之責任。據此，被告不先依行業指導，而後舉証原告有該法之適用且有過失，即予處罰，顯有違「依法行政」等原則。
⒉本件被告對原告處罰，顯有違信賴保護原則：次按行政法上的信賴保護原則，
指人民對於國家機關的行為，原則上可信賴其合法有效。因此若行政機闢所為之行使，確使人民產生正當合理之信賴，並基於此等信賴之期待而從事某些行為時（如加油），對於人民之正當信賴利益，應予保護。蓋從依法行政原則來看，作成處分之行政機關當然應依職權撤銷違法之行政處分，以回復合法狀態。但由於信賴保護原則，即使違法的行政處分，行政機關仍不能任意撤銷之。如果系爭處分屬於授益處分時，行政機關就必須權衡「依法行政」與「信賴保護」此二法益，而決定是否撤銷該處分。如當事人之信賴利益顯然大於撤銷該處分得實現之公益時，即使該處分違法，行政機關仍不得撤銷處分。而即使該信賴利益因小於公益而遭撤銷，若當事人因此而遭受信賴利益之損害時，行政機關尚須給予合理之補償。基於上開同一之理由（人民因信賴被告之行為而到油行加油，縱該油品不符合環保標準，乃不能對消費者處罰），本件被告如確實依該法第三十六條執行其職務，則該製造、進口、販賣或利用之油品，自可達到其所訂之標準，從而原告所受之損害，亦可向其請求賠償，而非受罰。
⒊本件被告對原告處罰，亦顯有違比例原則：再按比例原則乃行政行為之手段與
目的之間必須合乎一定比例，該原則在行政法上的意義，是拘束行政權力在侵犯人民權利時，雖然必須有法律依據（所謂的法律保留原則），但是必須選擇侵害人民權利最小範圍內行使之。因此，行政機關在實施公權力行為的手段與行政目的間，應該存有一定比例的關係。準此，行政程序法就該原則於第七條又細分⑴妥當性原則。⑵必要性原則。⑶均衡原則。從而本件應就消費者有該法之適用，就該原則論明之。查油品消費者違反該法第三十六條第一項、第二項或第三項所定管理辦法者，無法依該法第六四條第一項規定，命消費者限期改善，按日連續處罰，是其對消費者處罰，根本無法達成該法之目的（妥當性原則）；次查被告如能對轉區之油品供給者，依該法第三十六條第二項確實執行其職務，即可達到該法的目的（必要性原則）；末查原告到基隆受檢，就要受罰，而到台北受檢，又說符合該法所定之標準，簡直讓消費者無所適從（均衡原則）。據此，被告對不知情之消費者按該法處罰，顯然有違比例原則。
綜上論結：被告若有依違反空氣汙染防制法第三十六條規定，對該油品之供給者執行其職務，已可使該油品之消費者，產生一定之信賴，是該消費者信賴該油品，而致受有損害，可依國家賠償法第二條向被告請求損害賠償，惟被告卻反是，即顯有違行政法的原則；又若被告認原告係該法所涵攝之使用人（按：受該製造、進口、販賣油品所使用之使用人），且有過失，仍應依法應負舉証之責任。
⒋按被告所為之答辯，其理由為「環保局執行攔車抽油工作，均依規定請車輛駕
駛員提出行車執照，並會同抽油及簽名參附油品採樣登記表。依油品採樣登記表記載，該車駕駛於現場所提之行車執照車主為飛霖通運倉儲股份有限公司，該駕駛員為公司受僱人，依空氣污染防制法第三十六條第一項及第六十四項規定，以使用人為處分對象並無不合；有關原告所敘縱認屬實（按：指受處分人向中國石油公司購買上開柴油，應無過失），惟原告既購買使用易致空氣污染物之物資，即負有買受人之注意義務，中國石油股份有限公司（下稱中國石油公司）販賣之油品，若缺乏出賣人所擔保之品質者，訴願人自得依程序向其主張出賣人物之瑕疵擔保責任，本件環保局依規定攔車採樣送驗，似難認為本案違規事實及責任歸屬認定有誤，以為免罰之依據」云云，惟綜其上述理由，可議者有三：
㈠原告僅係該交通工具之使用人，而非供給該燃料之使用人，是被告適用法規顯有錯誤。
㈡同樣燃料，如取樣點不同，自會有不同之化驗結果，此有台北市政府環境保護局就該車之檢驗結果表可稽，是被告認定事實亦有錯誤。㈢被告對於原告有所處罰，參據前行政法院(現改制為最高行政院)三十二年度判字第十六號判例意旨，必須確實證明其違法之事實。觀諸下述理由，益見明顯：
⑴原處分所適用法規顯有錯誤：按交通工具排放空氣污染物，應符合排放標準
，為空氣污染防制法第三十四條第一項所明定，違反上開規定者，依該法第六十三條規定，處使用人新台幣一千五百元以上六萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；且司法院釋字第二七五號亦解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件．．．前行政法院六十二年度判字第三五０號判例謂，行政犯行為之成立，不以故意為要件，其所以導致偽報貨物品質價值之等級原因為何，應可不問，其上開意旨不符部分，與憲法保障人民權利之本旨抵觸，應不再援用。」可知被告對該處分要有依據，即應依前行政法院七十五年度判字第三０九號判例意旨，舉證證明其取樣點並無錯誤，且其所以導致該污染之等級原因為何，及原告確有過失與其所應適用之法條。惟被告卻依該法第六十四條適用法規，且其所提出之證據又自相矛盾而不能確實證明原告有該違法事實之存在（按：被告僅舉該燃料不符合該法第三十六條之標準，然被告卻非該標準之當事人），是其處罰即欠缺法律上之依據。
⑵原處分有不備理由之違法：參據最高法院九十一年台上字第七四一號判例意
旨：「從而證書之記載縱屬可信，而據以確定事實，必該證書之記載或由其記載當然推理之結果，與所確定事實客觀上能相符合而後可，自不得謂非違法。」查空氣污染防制法第三十六條係供交通工具用燃料之標準，然原告並非該燃料之供給人，自無該標準之適用，如認原告係該交通工具之使用人即燃料之需求人，自當依該法第三十四條、第六十三條適用法規，如認原告係該交通工具之製造者或進口商，始有該法第三十七條、第六十五條之適用，從而該檢驗結果縱屬可信，而據以確定有違空氣污染之事實；然該燃料檢驗證書，在客觀上僅能處分該燃料之供給人而非消費者，是原處分顯然背於論理及經驗法則，且加油站之油質是否符合該標準，消費者根本不可能知道，被告竟按該法條處分，此項要求，即違反公法上之誠信原則，構成裁量濫用而違法，是其所為之處分，即顯有不備理由之違法。
⑶原處分有理由矛盾之違法：參據最高法院二十八年度台上字第二二五０號判
例意旨：「按論理法則，係指依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則；所謂經驗法則，係指由社會生活的經驗歸納所得之法則。
」查製造、進口、販賣或使用供交通工具用之燃料，應符合中央主管機關所訂燃料種類之成分標準及性質標準。但專供出口者，不在此限。違反者，應處罰鍰，雖為空氣污染防制法第三十六條、第六十四條規所明定，惟該立法意旨--成分標準及性質標準，絕非消費者所能負擔，且該法規之社會機能，從但書之反面解釋，其價值判斷亦僅該燃料之供給者而已，且在經驗法則上，該燃料之消費者亦無從使該油質獲得改善。據此，被告捨該法第六十三條而就該法第六十四條，即有理由矛盾之違法。
⒌綜上論結：空氣污染防制法第三十四條及第三十六條係同一之污染標準，然卻
有不同之使用人，是違反者，自應分別適用該法第六十三條或第六十四條。則被告所為之處分，顯然引喻失義，自應予以撤銷；又被告取樣點是否適當，且其為何會與台北市政府環境保護局柴油車排氣濃度檢驗結果表第0000000號通知者不符之原因，被告仍應依司法院釋字第二七五號解釋等意旨，負舉證之責任，反之，該處分亦不合法。按：機器腳踏車駕駛人違反該法第三十四條、第六十三條規定者均處新台幣參仟元之罰鍰，而汽車駕駛人違反上開規定者，卻要依該法第三十六條、第六十四條處新台幣柒萬伍仟元之罰鍰？請判決如起訴之聲明，用保原告之權益，並維法治。
㈡被告主張之理由：
⒈「製造、進口、販賣或使用供交通工具用之燃料，應符合中央主管機關所定燃
料種類之成分標準及性能標準，但專供出口者，不在此限。」、「違反第三十六條第一項、第二項或一第三項所定管理辦法者，處使用人新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；處製造、販賣或進口者新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰。」係依空氣污染防制法第三十六條第一項及第六十四條之規定。
⒉原告所敘：「惟查按該兩法之處分象係指製造商、進口商、販賣商及其使用人
，而受處分人係屬消費者，是其處罰不適格．．．等云。」環保局執行攔車抽油工作，均依規定請車輛駕駛提出行車執照，並會同抽油及簽名參附油品採樣登記表。依油品採樣登記表記載，該車駕駛於現場所提之行車執照車主為原告，該駕駛為原告之受僱人，公司名稱/車主：飛霖通運公司；公司負責人/駕駛人 林昭財 （如油品登記表）故依前開法第三十六條第一項及第六十四一項規定，以使用人為處分對象並無不合。
⒊原告所敘：「受處分人向中國石油公司購買上開柴油（檢附車輛加油收據一張
），而上開公司又係合法經營之柴販賣公司，受處分人向其購買，首揭上開規定，應無過失．．．等云。」有關原告所敘縱認屬實，惟原告既購買使用「易致空氣污染物之物質」，即負有買受人之注意義務，中國石油公司股份有限公司販售之油品，若缺乏出賣人所擔保之品質者，原告自得依程序向其主張出賣人物之瑕疵擔保責任，被告所屬環保局依規攔檢採樣送驗，似難認為本案違規事實及責任歸屬認定有誤，以為免罰之依據。另原告所提送之加油收據為九十二年九月十六日之發票，並不足以認定被告所屬環保局九十二年十一月十三日執行攔檢時所抽的油品為中國石油公司所販賣。
⒋綜上所述，該車燃料油經被告所屬環保局採樣檢驗油中含硫量不符合標準，違反事實明確，被告依法處分並無不合，故請依法駁回，以維法紀。
理由
一、按「交通工具排放空氣污染物，應符合排放標準。」「製造、進口、販賣或使用供交通工具用之燃料，應符合中央主管機關所定燃料種類之成分標準及性能標準．．．。」「違反第三十四條第一項或第三十五條規定者，處使用人或所有人新臺幣一千五百元以上六萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰。」「違反第三十六條第一項．．．者，處使用人新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰；處製造、販賣或．．．。」空氣污染防制法第三十四條第一項、第三十六條第一項、第六十三條第一項、第六十四條定有明文。行政院環境保護署九十二年八月六日環署空字第○九二○○五五三九六號修正發布公告之車用汽柴油成分及性能管制標準第二條專有名詞定義第一項第二款：「柴油成分：指柴油之物理及化學性質，足以影響柴油引擎車輛污染排放者，包括硫含量及多環芳香烴含量等。」第四條柴油成分標準：「硫含量之成分標準為○‧○三五wt%,max」又行政院環境保護署九十二年一月八日環署空字第○九二○○○○四三七號令發布之交通工具違反空氣污染防制法裁罰準則第二條：「違反本法第三十六條規定，使用柴油不符合成分標準者，依下列規定處罰使用人：．．．二、硫含量超過管制標準而未超過○‧一wt%者，其為小型車每次處新台幣二萬元，其為大型車每次處新台幣五萬元。三、硫含量超過○‧一wt%以上者，其為小型車每次處新台幣三萬元，其為大型車每次處新台幣七萬五千元。」
二、本件係被告所屬環境保護局人員於前述事實欄所敘時、地，抽取原告所有ＫＤ－６３３號柴油營業貨櫃曳引車所使用之油箱內柴油，交由合格檢驗公司進行檢驗分析，結果：含硫量為○．七三四％，超過前揭柴油成分標準所定限值，被告據以裁處七萬五千元罰鍰，原告不服，主張㈠被告依空氣污染防制法第三十六條第一項、第六十四條規定，對原告為裁罰，惟查該兩法條之處分對象係指製造商、進口商、販賣商及其使用人，而受處分人係屬消費者，是其處罰不適格。㈡原處分所適用法規顯有錯誤：按交通工具排放空氣污染物，應符合排放標準，為空氣污染防制法第三十四條第一項所明定，違反上開規定者，依該法第六十三條規定，處使用人新台幣一千五百元以上六萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰。原告乃係違反該條規定，不應按該法第六十四條處罰。
㈢受處分人向中國石油公司購買上開柴油（註：另檢附車輛加油收據一張），而上開公司又係合法經營之柴油販賣公司，受處分人向其購買，首揭上開規定，應無過失，自不得受罰。．．．」云云，資為抗辯。
三、經查：㈠按使用供交通工具用之柴油，其成分應符合中央主管機關即行政院環境保護署所
定之柴油成分標準，為前開法條及標準所明定，若有違反，即屬可罰。本件原告所有系爭車輛於前述事實欄所載時、地接受柴油成分檢測，經被告所屬環境保護局稽查人員抽取油箱內所使用之柴油，送交檢驗結果含硫量為百分之○‧七三四已逾行政院環境保護署所定之標準，有採證照片一張、油品抽測登記表、油品樣品檢測報告及處分書等影本附原處分卷可稽，此部分違規事實洵堪認定。
㈡經查違反空氣污染防制法第三十六條第一項而依同法第六十四條處罰之對象，除
製造、販賣及進口者外，尚有使用人，從而使用未符中央主管機關所定燃料標準者之消費者，亦應依上開規定予以處罰，原告主張本件處分燃料之消費者似有適法性不當乙節，顯有誤會。又本件對原告裁罰乃係因其使用之燃料未符中央主管機關所定之標準，核與同法第三十四條所規範之交通工具排放空氣污染物，應符排放標準，有所不同，原告主張本件應屬違反該法第三十四條而依同法第六十三條處罰即可，亦為無理由。
㈢又原告雖提出九十二年九月十六日十八時四十五分一秒於中國石油公司百福加油
站購油時所開立之統一發票影本壹張，惟查該發票並無加註加油車輛之車號，且為該次加油後時隔約二個月之九十二年十一月十三日被查獲，故無法證明二者有任何關連，尚不足以僅憑該日之油料收據而證明稽查採樣當時系爭車輛油箱內全部油品之來源係來自向中國石油公司所購。而中國石油公司之柴油油品均符中央主管機關所訂之標準，此有中國石油公司油品行銷事業部基隆儲運處九十二年七月十日、九月十日、九月十四日、九月十六日、九月二十六日高級柴油化驗報告，歷次硫化量均符合標準，此有該化驗報告附卷可稽，從而本案是否自行添加未符合成分標準之油料，或擅自向地下油行加油，抑或其他不可知之因素致使含硫量超過標準值之情事，雖有未明，惟原告既無法證明其油品係向合法之石油公司所購，對使用不合標準之油品，自難諉為無過失，此自不影響原告應負之違規責任。
四、綜上所述，原處分認原告所屬之車輛使用柴油油品不符中央主管機關所定柴油成分標準，違反空氣污染防制法第三十六條第一項規定，而依同法第六十四條規定裁處原告七萬五千元罰鍰。核無不合，訴願決定，予以維持，亦屬妥適，原告仍執前詞，指摘原處分及訴願決定不當，為無理由，應予駁回。至原告其餘主張，因與本件判決結果無涉，爰不逐一論述，附此敘明。
五、本件適用簡易訴訟程序，故不經言詞辯論逕為判決。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年九月三十日
臺北高等行政法院第七庭
法官鄭小康右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由書（均須按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國九十三年九月三十日
書記官黃倩鈺