裁判字號：最高行政法院101年判字第955號判決
裁判日期：民國101年11月08日
裁判案由：政府資訊公開法
最高行政法院判決
101年度判字第955號上訴人 李曾琨 被上訴人新北市政府交通局代表人 趙紹廉 上列當事人間政府資訊公開法事件，上訴人對於中華民國101年5月31日臺北高等行政法院101年度訴字第108號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人前於民國100年7月14日，以新北市政府99年10月20日北府城審字第09909618821號公告「變更三重都市0000000道兩側附近地區）（都市計畫圖重製及事業財務計畫調整專案通盤檢討）（第一階段）」案（下稱變更三重都市計畫案）計畫書「變更理由」欄記載：「⒌有關環堤道路及水防道路之計畫道路寬度部分，經交通局至現地勘察結果，目前水防道路之道路服務水準除部分路段為C外，其餘大部分路段則呈現路況不佳之現象，復加東西快速道路（八里新店線）於○○○區0000000道引道需配合留設平面道路以供通行，以及縣側環快平面道路所需寬度達20公尺等等因素，故維持環堤道路原計畫寬度」等語，認該變更都市計畫維持拆除疏洪東路穀保中學至中山橋路段房舍，係依被上訴人評估報告所為，因而依政府資訊公開法第7條第5款規定，申請被上訴人告知上開計畫書變更理由所載「路況不佳」之具體數據分析報告，可於何處查閱或提供閱卷，其後以被上訴人逾15日未答覆為由，於100年7月30日提起訴願（下稱前訴願）。嗣被上訴人以100年8月9日北交規字第1001005673號函（下稱系爭函文）覆以：⒈變更三重都市計畫案已於99年9月經中央及地方都市計畫委員會審竣公告發布實施。其中有關維持環堤道路原計畫寬○○○區○○路網等議題，於前述計畫之變更理由綜理表均已載明，若上訴人對於都市計畫內容仍有疑義，建請可逕洽都市計畫主管機關查詢。⒉又有關機場捷運線圍籬拆除前後交通量及未來道路寬度問題，經洽主辦機關交通部高速鐵路工程局，並未就圍籬拆除前後進行交通量調查資料；另工程施作結束後，僅就原道路進行復舊作業，故無涉道路拓寬事宜等語。上訴人遂於100年8月12日撤銷（應係撤回）前訴願，另就系爭函文提起訴願，經訴願決定以系爭函文非行政處分，所提訴願並非合法為由，不予受理，上訴人不服，提起行政訴訟遭原審判決駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人因新北市政府公告變更三重都市計畫案計畫書「變更理由」欄之記載而申請相關報告，惟系爭函文未就上訴人之申請事項提出答覆，致上訴人無從調得原評估數據，系爭函文已生實體上否准上訴人申請之效果，當屬行政處分；被上訴人未於訴願程序終結前，說明其否准申請之理由及法律依據，違反行政程序法第96條第1項第2款及行政訴訟法第114條第2項，存有理由不備之瑕疵，其行政處分違法，自得提起行政救濟，訴願決定謂系爭函文屬單純之觀念通知而為不受理之決定核屬違誤。又上訴人認依三重都市計畫案計畫書「變更理由」欄所載，其拆除二重疏洪道側房舍將影響上訴人母親、舅父及鄰居於憲法上所保障之生命權及財產權，遂依政府資訊公開法申請被上訴人提出於變更三重都市計畫案報告前，有關「路況不佳」之具體數據分析報告，實係申請被上訴人提出其派員至變更三重都市計畫案專案小組會議報告前所作評估資料，而非其赴會說明之結果，被上訴人要求上訴人逕向都市計畫主管機關為申請，顯混淆上訴人申請之標的。又縱被上訴人曾將相關資料提供他人，惟該資料既為被上訴人所業管，且無法律上不得調閱之原因，仍應予提供；被上訴人以無相關資料為由拒絕提供，並告知上訴人向無該資料之其他機關查詢，不僅有悖政府資訊公開法之立法目的，更有違誠信原則。又交通部頒布之公路容量手冊明確記載城○○○區段○路之服務水準以不低於C級為原則，而依「道路服務水準評估公式」，所需資料含括被上訴人所謂「行駛速率」、「道路容量」或「流量」、「流率」、「車道流量」、「車道寬度」，顯不可能以目測即估出道路「服務水準」，被上訴人自有必要就上開統計資料詳予說明其出處。且被上訴人網頁公告之「○○○市區道路交通流量及特性調查」，於速率部分提供台一線等54路口之統計資料，而台一線三重忠孝橋至新莊思源路之檔案，內容包括「速率表」、「延滯表」及「服務水準」等資料。上訴人所為申請與上開統計資料，同屬政府資訊公開法第7條第1項第5款之業務統計資料，且係被上訴人於職權範圍內所作成或取得者，其不僅未於網站上公告，反以同法第18條第1項第3款理由予以否准，亦有違平等原則。況上開路段之道路服務水準，事涉房舍拆遷，影響人民之生命權及財產權，自屬可受公評之事，衡諸該等資訊公開後，足證政府之作為是否違反比例原則及公益原則等公共利益，被上訴人予以拒絕顯無正當理由，亦有違法律保留原則。況內部單位之擬稿或準備作業雖不得公開，擬稿所附資料若無其他限制公開之理由，自不得限制其公開等語，請求判決：訴願決定及系爭函文均撤銷；課予被上訴人依法提供相關交通評估報告之作為義務。
三、被上訴人則略以：上訴人提出申請後，曾於100年7月30日提起訴願，復於同年8月12日撤回，依訴願法第77條第1項第7款規定，其不得對已撤回之訴願事件重行提起訴願及行政訴訟。系爭函文係被上訴人對於變更三重都市○○○道路計畫寬度問題所為說明，未對上訴人發生任何影響權利或義務之法律效果，核其性質屬觀念通知並非行政處分。被上訴人並非作成變更三重都市計畫案之權責機關，係因改制前臺北縣政府於95年9月14日召開縣都委會專案小組第9次審查會議，討論都市計畫之開發方式由「一般徵收」變更為「市地重劃」，提及有關環堤道路及水防道路之計畫道路寬度一事，經專案小組委員於會中洽詢被上訴人本於交通專業意見，被上訴人據現地勘查結果，表示目前水防道路之道路服務水準除部分路段為C級外，其餘大部分路段則呈現路況不佳現象，經考量路寬前後一致避免產生瓶頸、上下匝道引道預留及都市發展等因素後，決議建議維持環堤道路原計畫寬度。上述所謂道路服務水準「C級」係依交通部「公路容量手冊」分級，可採用行駛速率、道路容量等為判斷依據，其級數即為道路服務水準評估量化數據，為都市計畫書內公開供民眾查詢之資訊，故以系爭函文告知上訴人得向都市計畫主管機關查詢該等資訊，係對其所為觀念通知。再者，上訴人申請提供之報告，係屬政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，應予限制公開或不予提供等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按政府資訊公開制度係為便利人民共享及公平利用政府資訊，以保障人民知的權利，故政府資訊公開法第3章賦予人民向政府機關申請提供資訊之權利；則政府機關就人民申請提供資訊所為決定，乃機關就公法上具體事件所為、對外直接發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分；申請人如不服，自得依該法第20條提起行政救濟。上訴人於100年7月14日依同法第12條規定，向被上訴人申請告知三重都市計畫案計畫書中關於「路況不佳」之具體數據分析報告可於何處查閱或提供閱卷，被上訴人以系爭函文回覆，系爭函文係被上訴人對上訴人本於政府資訊公開法而提出之申請所為決定，其內容雖未明示拒絕上訴人之申請，然實質上已有否准其申請提供政府資訊之意，即屬行政處分，上訴人自得提起訴願及行政訴訟。又上訴人於100年7月14日提出申請後，先以被上訴人逾15日未答覆為由提起前訴願，惟於被上訴人作成系爭函文後即撤回前訴願，另對系爭函文提起訴願，並於訴願決定不受理後，提起本訴，核與行政訴訟法第5條第2項及政府資訊公開法第20條規定並無不符。㈡復按政府資訊公開法第3條，政府機關應依該法第2章規定主動公開，或依第3章規定應人民之申請而提供之政府資訊，限於政府機關於職權範圍內作成或取得，且留存於該法第3條所定之媒介物及得以該條所定方式理解之任何紀錄內之訊息。查上訴人提出之申請書，認為有關疏洪東路穀保中學至中山橋段房舍維持拆除，係依被上訴人評估報告所為，因房舍拆除影響人民關於憲法財產權之保障，故請被上訴人告知勘查結果之相關具體量化分析研究報告可於何處查閱或提供閱卷，且應告知或提供之重點如下：⑴「路況不佳」之具體數據分析報告，究係道路不平整或幅度不足所致與路幅之計算標準？⑵20公尺標準之緣由、有無道路前後寬度應一致之規定及不一致得否拆除房舍進行拓寬？⑶機場捷運圍籬拆除前、後之交通流量、道路寬度是否足以容納未來人口之變化及堤外便道之影響。⑷機場捷運圍籬拆除前，疏洪東路（穀保中學至中山橋段）是否塞車，及拆除後之路寬將擴大3倍有餘係因人口增加或其他因素之考量等。然前述都市計畫變更理由之記載，係被上訴人指派職員 徐福聲 參與改制前臺北縣政府於95年9月14日召開之縣都委會專案小組第9次審查會議，討論都市計畫之開發方式由「一般徵收」變更為「市地重劃」一事，經專案小組委員詢及被上訴人對於環堤道路及水防道路之計畫道路寬度，本於交通專業意見及據徐福聲之現地勘查結果所為陳述；被上訴人除該次縣都委會專案小組第9次審查會議紀錄外，並無其他書面評估資料留存等情，業據被上訴人於原審準備期日陳明，並提出變更該次審查會議紀錄可稽；被上訴人上開陳述，核與上訴人所提新北市政府100年10月4日北府城都字第1001156058號函說明三所載：「另有關台端申請旨案變更內容綜理表新編號三，變更理由所陳維持原計畫道路寬度之相關交通評估報告乙節，本府交通局當時係派員現場勘查流量並估算道路服務水準，後於都市計畫專案小組會議中說明供參，爰並無相關報告可供調閱，併予敘明。」等語，亦相符合，是上訴人申請被上訴人提供該不存在之報告供其閱覽，或告知該報告應於何處查閱，自屬無憑。且被上訴人對於上訴人申請，已以系爭函文回覆，並以該函文說明一，敍述變更三重都市計畫案已於99年9月經中央及地方都市計畫委員會審竣公告發布實施，關於上訴人所詢上述⑴⑵維持環堤道路原計畫寬○○○區○○路網等議題，業於前述計畫之變更理由綜理表內載明，若上訴人對於都市計畫內容仍有疑義，建請其可逕洽都市計畫主管機關查詢；另對⑶⑷問題則以該函文說明二，回覆其向機場捷運線主辦機關交通部高速鐵路工程局查詢結果，即該主辦機關並無圍籬拆除前後交通量之調查資料，另工程施作結束後，僅就原道路進行復舊作業，故無涉道路拓寬事宜等語。從而，上訴人自得藉由系爭函文之內容，知悉上述都市計畫變更理由所載被上訴人實地勘查及評估結果，已完全載明於該都市計畫變更理由中，被上訴人別無資料可提供；故被上訴人以系爭函文回覆，難認有何違法之處。㈢上訴人雖認徐福聲依開會通知書而參加上開都市計畫專案小組會議，故該通知書內有無要求被上訴人事前進行評估，與本件訴訟至關重要，因而聲請被上訴人提出該開會通知書並通知徐福聲到庭作證，然被上訴人於上述都市計畫專案小組會議開會前，係以派員現場勘查流量並估算道路服務水準之方式進行評估，並未作成上訴人所稱具體數據分析報告一節，業據被上訴人陳述及上開新北市政府函文記載甚明，故認無通知徐福聲到庭作證及再就被上訴人於開會前有無先行評估及其評估方式為何等事項調查之必要。又上述審查會議之開會通知書縱如上訴人所言，曾記載要求被上訴人應於赴會前，就上述都市○○○區○○道路○道路服務水準進行評估之字句，然被上訴人僅係派員到場勘查交通流量及估算道路服務水準，且該開會通知書亦無法證明被上訴人曾就其評估結果，作成符合政府資訊公開法第3條規定之紀錄或訊息，是上訴人之聲請，經核亦無必要。被上訴人以系爭函文回覆上訴人無法提供其申請之具體數據分析報告之原因，否准上訴人之申請並無違誤；訴願決定認系爭函文非行政處分而予不受理，理由雖有不當，惟維持系爭函文之結論並無不合。至上訴人主張被上訴人應明確說明上開變更三重都市計畫案計畫書「變更理由」所載：經被上訴人至現地勘查結果，目前水防道路之道路服務水準部分路段為C一節，所依據之「行駛速率」、「道路容量」或「流量」、「流率」、「車道流量」、「車道寬度」等統計資料究係出於何處，惟此未據上訴人於100年7月14日申請，故其此部分主張是否可採，與本件訴訟之勝敗無涉；又兩造另就被上訴人如曾依職權作成上訴人所稱有關「路況不佳」之具體數據分析報告，該報告性質上是否有政府資訊公開法第18條第1項第3款所定應限制公開或不予提供之情形，及若限制公開或不予提供有無違反比例原則或公益原則所為預備之主張及抗辯，暨其餘攻擊防禦方法與舉證，核均與判決結果無影響。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：按行政程序法第114條規定必須記明之理由，應於訴願決定前作成，被上訴人卻至原審準備程序始提出，自有違上開規定，原判決違背法令；原審認定系爭函文為行政處分，上訴人得據以提起訴願及行政救濟，卻又以訴願決定認系爭函文非行政處分而不予受理之理由雖有不當，惟維持系爭函文之結論則並無不合為由，駁回上訴人之訴，顯係利用更改理由而維持訴願決定，致訴願決定之理由與主文顯有矛盾，剝奪上訴人之訴願利益，原判決顯有理由矛盾之違誤。又被上訴人援引政府資訊公開法第18條第1項第3款為否准上訴人申請之理由，此雖屬預備之主張及抗辯，然揆諸其抗辯狀之理由所載，表示被上訴人有相關資料，惟為免系爭函文因認定為行政處分而需提供相關之資料，遂不予提供，原審顯然漠視上訴人所提相關應予調查之事證而未盡調查之責，其認事用法與事實不符，復援引上開規定作為預備主張，亦有判決不備理由及理由矛盾之違法等語。
六、本院查：
(一)按「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」「申請人對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟。」政府資訊公開法第3條、第9條第1項、第20條定有明文。
(二)查政府機關應依政府資訊公開法第2章規定主動公開，或依第3章規定應人民之申請而提供之政府資訊，限於政府機關於職權範圍內作成或取得，且留存於該法第3條所定之媒介物及得以該條所定方式理解之任何紀錄內之訊息，又政府資訊公開法第3章賦予人民向政府機關申請提供資訊之權利；則政府機關就人民申請提供資訊所為決定，乃機關就公法上具體事件所為、對外直接發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分，申請人如不服，自得依法提起行政救濟。原判決以上訴人於100年7月14日向被上訴人提出之資訊公開申請書，敍明其係因變更三重都市計畫案計畫書之變更理由記載：經被上訴人至現場勘查結果，目前水防道路之道路服務水準除部分路段為Ｃ外，其餘大部分路段呈現路況不佳之現象等語，認為有關疏洪東路穀保中學至中山橋段房舍維持拆除，係依被上訴人評估報告所為，因房舍拆除影響人民關於憲法財產權之保障，故請被上訴人告知勘查結果之相關具體量化分析研究報告可於何處查閱或提供閱卷，被上訴人以系爭函文回覆，既係對上訴人本於政府資訊公開法規定提出之申請所為決定，其內容實質上已有否准上訴人申請提供政府資訊之意，即屬行政處分，自得提起訴願及行政訴訟；次經斟酌全案辯論意旨及調查證據結果，說明被上訴人對於上訴人申請，已以系爭函文回覆上訴人，而前述都市計畫變更理由之記載，係被上訴人派員現場勘查流量並估算道路服務水準後，於都市計畫專案小組會議中說明供參，被上訴人並未作成相關報告可供調閱，則被上訴人以系爭函文回覆上訴人無法提供其申請之具體數據分析報告之原因，否准上訴人之申請，並無違誤；並就何以無依上訴人聲請通知徐福聲到庭作證及再就被上訴人於開會前有無先行評估及其評估方式為何等事項調查之必要之理由敍明，業已詳述其認定之依據及得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，經核與經驗法則、論理法則、證據法則及上開規定無違。又查被上訴人於系爭函文說明內記明有關上訴人所詢有關維持環堤道路原計畫寬○○○區○○路網等議題，於三重都市計畫案計畫書之變更理由綜理表已載明等語，核其實質上已就該否准理由為敍述，上訴人自得依此知悉有關都市計畫變更理由所載被上訴人實地勘查及評估結果，已完全載明於該都市計畫理由書中，故被上訴人嗣於行政救濟程序再就此點詳加補充理由予以說明之，尚難認有悖行政程序法第114條之規定。上訴意旨指摘被上訴人否准處分之理由，至原審準備程序始提出，原判決違背法令云云，顯係誤解上揭規定，核不足採。
(三)再者，原審就上訴人主張被上訴人至現地勘查結果，目前水防道路之道路服務水準部分為Ｃ一節，所依據之「行駛速率」、「道路容量」等統計資料，究係出於何處等情，說明參諸卷附上訴人所具資訊公開申請書內容，因此未據上訴人於100年7月14日提出申請，是其此部分之主張是否可採，與本件訴訟之勝敗無涉；復就兩造爭執被上訴人如曾依職權作成上訴人所稱有關「路況不佳」之具體數據分析報告，該報告性質上是否有政府資訊公開法第18條第1項第3款所定應限制公開或不予提供之情形，及若限制公開或不予提供有無違反比例原則或公益原則所為，暨其餘攻擊防禦方法與舉證，說明因上揭爭執經核與判決結果無影響，故不分別斟酌論述等語，業已就該爭執不再予以審究之理由詳述，核無不合，難認原判決有何違背法令之處。至上訴人以依被上訴人抗辯狀之理由所載，表示被上訴人有相關資料，惟為免系爭函文因認定為行政處分而需提供相關之資料，被上訴人遂不予提供云云，核屬其主觀臆測之詞，難認有據，且此核係就原審認定事實及調查證據之職權行使事項再為爭執，亦難依此認原判決有何違背法令之情形，上訴人此項主張亦不足取。
(四)另按，訴願決定從程序上不受理之案件有違法情形時，若行政機關之行政處分屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定。查上訴人上開申請書請求被上訴人提供系爭資訊，係提起課予義務訴訟。訴願程序雖從程序上不予受理，惟因被上訴人否准上訴人之請求為羈束處分，非裁量處分，僅生處分是否適法之問題，而無其裁量是否適當應由訴願機關負責審查之問題，是就此羈束處分合法與否，逕由原審法院審查並依法為實體判決即可，並無重行發回訴願決定機關審查裁量適當與否之空間及必要。上訴意旨認本件訴願決定認系爭函文非行政處分而為不受理之決定，惟原判決仍以維持系爭函文之結論則並無不合為由，駁回上訴人之訴，致訴願決定之理由與主文顯有矛盾，並剝奪上訴人之訴願利益，原判決顯有理由矛盾之違誤云云，並非可採。
(五)又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無上訴人所指判決理由矛盾、理由不備情事。上訴意旨猶指摘原判決有理由不備及理由矛盾之違法云云，亦不足採。
(六)綜上所述，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違誤，並無所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由或理由矛盾等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年11月8日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官林文舟法官胡國棟法官林玫君法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國101年11月8日
書記官邱彰德