裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第974號判決
裁判日期：民國97年03月11日
裁判案由：優惠存款
高雄高等行政法院判決
96年度訴字第00974號原告甲○○被告高雄縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年11月7日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：原告係高雄縣立茄萣國民中學（下稱茄萣國中）退休教師，於民國93年2月1日退休並領取公保養老給付金額新台幣（下同）1,595,500元，全數存入台灣銀行股份有限公司台南分公司（下稱台灣銀行）。嗣被告依教育部95年1月27日發布修正，並自同年0月00日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算其於公保優存要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額，因原告原領取並存入台灣銀行之公保養老給付總額1,595,500元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額1,087,400元，被告乃以96年9月5日府人3字第0000000000G號函請原告於公保優存要點第3點之1實施後，優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額1,087,400元辦理。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）被告所據以核辦之公保優存要點第3點之1因違反中央法規標準法第5條第1款、第2款之規定，未經法律之授權，而違反法律保留原則，並於95年12月12日經立法院決議廢止。另所舉之教育人員退休所得合理化方案，觀其全文並未有何法律之授權，且權責機關不明，竟據該方案而為實施，顯屬違法。
（二）公保優存與政府之契約關係乃源自於公務人員保險法，依該法第6條規定係屬強制保險；另依同法第25條規定，該法施行細則，由考試院會同行政院訂定之。銓敘部於63年12月17日訂定公保優存要點，乃為公保養老給付制度之設計，經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。而
84年為配合退撫新制，公保優存要點再行修訂，並訂定優存最高月數標準表，此後公保優存準此為之。公務人員與政府之契約關係，以公務人員保險法為據，公保優存要點為公保養老給付之制度設計，其仍由公務人員保險法衍生而來。原告係依公保優存要點規定辦理公保優惠存款，台灣銀行亦依該要點之規定為給付，到期換約即可續存，並無另訂契約之必要，也無另訂契約之事實。
（三）學校退休教職員一次退休金優惠存款之規定，非必以法律定之，但也必須有法律之直接或間接授權始得為之。學校教職員退休條例即為國家制定的法律，該法第22條：「本條例施行細則由教育部訂定之。」之規定，即為學校教職員退休條例施行細則得以訂定之法源。又該法施行細則第38條規定:「．．．一次退休金自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠存款，其辦法由教育部會商財政部定之。
」教育部由法律之間接授權，訂定一次退休金優存辦法。
其性質屬法規命令。而學校教職員退休條例及其施行細則條文中，並無如被告所言：「得由政府衡酌業務需要、財源，經費等狀況決定是否發給及如何補助」之內容文字。
被告所言，若為立法原意旨，條文中必有規定，或以但書為之，顯見其為被告所自創。退休金給與有5種類型，一次退休金給與為其中之一，其給與方式乃一部分以現金給與，一部分以優存利息方式給與，一次退休金優惠存款18％，係為制度之設計，非如被告所言係一種額外福利，現今正常退休者，已都不選擇一次退休優存18％，若其為額外福利，會有人不要嗎？
（四）養老、退休，本屬考試院掌理事項（憲法第83條參照），非行政院內部管理事項。又憲法第87條規定考試院得向立法院提出法律案，即為公務人員保險法、公教人員退休條例。行政機關得為公保優存要點及一次退休金優惠存款辦法，是因有法律直接或間接授權，並非行政機關本具之職權，故行政機關實際上並無此裁量權。則無論依憲法第83條、第87條之意旨，或行政程序法第159條之規定，屬行政規則之公保優存要點皆不具規範退休人員養老、退休給付相關事項之效力。
（五）學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條規定：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年2種．．．。」其規定期滿得續存1年、2年，是為限定換約之期日，其立法用意在防止退休者已往生仍續存之狀況，並非意指政府與退休人員之間契約關係1年、2年到期即行結束，此由條文中並無相關規定即可得知。被告主張優惠存款之儲蓄定有1年期及2年期，於契約期滿繼續辦理續存時，適用新修正之規定，顯非制度設計之原意。
（六）被告於所舉台北高等行政法院95年度訴字第919號及鈞院
96年度訴字第770號判決，該2件判決原告所舉用事實理由與本件不盡同，當事人所主張亦不同：
1.上開台北高等行政法院判決之原告主張優惠存款利息，其性質係屬「授益」行政處分，本件原告主張優惠存款利息，係行政機關依「公法契約」之給付行政。
2.「給付行政」依前 吳庚 大法官之見解除授益處分外，尚有行政契約（或稱公法契約），亦有私經濟活動而歸之於私法範圍者，我國現制社會保險中之公務人員保險為公法事件自無疑義。而授益給付行政，其受法律規範之密度自較寬鬆，依公法契約之給付行政，自應依法之規定辦理。
3.該兩案原告均主張不得違反「信賴保護原則」及「不溯既往原則」，本件原告主張，教育部於95年1月27日修正增訂發布公保優存要點第3點之1：「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」之「行政規則」。若能完成修法程序，得「溯及既往」；但「公教退休人員公保養老給付金額優惠存款要點」未增修訂「第3點之1」，前原屬「法規命令」，最高行政法院更明示「其已成為具形式意義之法律」（最高行政法院94年度判字第1332號判決參照）。要予增修訂必須完成法規命令修訂程序，不得以行政規則替代。又行政命令須受立法院之監督，無論依憲法第83條、第87條之意旨或依行政程序法第159之規定，或依其增修訂過程之合法性，本件原處分據以核辦之「行政規則」皆不具效力。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按行政院95年1月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，以95年1月27日台人（3）字第0000000000B號令修正增訂發布公保優存要點第3點之1，自00年0月00日生效，同日以台人（3）字第0000000000C號函檢附「教育人員退休所得合理化方案」「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時所核定等級，並依95年度待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1合計之每月退休所得，不得超過最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。
至於公保優存要點修正生效前已退休人員，其於台灣銀行辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化，並與現職人員權益衡平之考量，公保優存要點第3點之1乃同時明定，已退休人員於養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。
（二）次按現行公保優存要點辦理優惠存款之方式，係原告與台灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約續存，既屬定期契約，原告即無從期待契約完全不作更動之可能性。再者，此一定期契約係原告與台灣銀行訂定，與政府並無任何契約關係，自無從推斷原告與政府訂有行政契約。再按學校教職員退休條例施行細則第38條規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，對於優惠存款之規定，非必以法律定之，得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況，決定是否發給及如何予以補助，係一種額外福利性質，並非教育人員法定之固定及自由支配之現金給與，其與教育人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，此參學校教職員退休條例並無明定應支給教育人員退休之優惠存款即明。屬於國家與教育人員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點（位階可為命令或行政規則）訂其規範。是以教育部辦理學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款事宜，就執行法律有關之細節性、技術性事項以95年1月27日台人（3）字第0000000000B號令修正增訂發布公保優存要點第3點之1之行政規則，尚非法所不容許。
（三）又「高於同薪級現職人員之在職所得」，係指85年2月1日實施教育人員退撫新制，採儲金制，由學校及教職員按月依一定之比例共同撥繳費用之退撫基金來支付教職員退休金；且退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，造成部分同時具有新舊制年資、選擇支領月退休金之人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，教育部乃針對支（兼）領月退休金且兼具新舊制年資之教育人員進行教育人員退休所得合理化方案之改革。經銓敘部邀請國防部、行政院人事行政局、財政機關及教育部多次審議，並陳報考試院審議結果，退休公務員每月退休所得，依其任職年資之長短，不宜超過現職人員在職每月所得85％至95％，為期軍公教人員一致，教育部乃擬訂公保優存要點第3點之1，針對支（兼）領月退休金且兼具新舊制年資之教育人員訂有退休所得替代率上限百分比，超過所得替代率上限者需減少公保養老給付優存之金額。在報經行政院核定後，教育部於95年1月27日以台人（3）字第0000000000B號令修正增訂發布，並自2月16日起實施。
（四）另「公保養老給付之優惠存款，並非保險法規定給付項目」「其超過利息由退休支給機關編列預算支付，非由保險費負擔」係指公保養老給付金額辦理優惠存款屬政策性福利措施，並非公保法定給付項目，行政機關有合理自由形成之空間，與法律保留原則尚屬無違，亦無違反相關法制程序：依司法院釋字第443號解釋理由書、台北高等行政法院92年度訴字第82號判決及最高行政法院94年度判字第1332號判決意旨，公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照顧退休軍公教人員退休生活之政策性福利措施，屬於給付行政之範疇，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。教育部前以公保養老給付金額辦理優惠存款係給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，而無以法律或法律授權之命令為依據之必要，爰依權限訂定學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點規範上開優惠存款辦理事項，現教育部考量社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限予以修正該要點，以符合法律之正當性與公平性，自無違反法律保留原則之情事。
（五）復查「顯屬政策性之補助措施」係指學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款之孳息，係屬政府之福利性措施，尚非屬退休金之一部；且原告未取得孳息前，本質上僅屬期待利益，亦非屬財產權，與憲法保障財產權之規定亦無牴觸，亦無限制人民之權益：
依司法院釋字第580號解釋所述，憲法於第15條所保障人民之財產權，係指基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換而言。以學校退休教職員公保養老給付得辦理優惠存款係依退撫新制施行前（85年1月31日以前）參加公教人員保險之年資，按公保優存要點附表所對照之得辦理優惠存款之本薪月數計算存款金額，並按優惠利率計息，顯屬政策性之福利措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額，並不會因而減少，從而教育部為期教育人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少原告之公保養老給付金額及退休金金額，尚無侵害原告之公保養老給付及退休金等財產權可言。另有關上開優惠存款將來發生之孳息，本質上僅係原告之期待利益，尚無從決定其使用、收益及處分，故與憲法保障之財產權無涉。
（六）優惠存款之儲存訂有1年期與2年期，對於已辦理優惠存款之公教人員，於公保優存要點修正前已領取之優惠存款利息，均無須繳回；而公保優存要點修正生效時，優惠存款之期限尚未屆滿者，亦不受新修正之規定限制，並未改變其原有契約上之法律關係；僅對於公保優存要點修正後，契約期滿繼續辦理續存時，始適用新修正之規定。因此，該要點之修正並無「誠信」、「溯及既往」問題，亦與信賴保護原則無違。另公保優存要點之規定，係屬給付行政措施，主管機關得本於權責，審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則、法制及公益。
理由
一、按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（1）依學校教職員退休條例辦理退休。（2）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（3）依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」「（第1項）支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（1）核定退休年資25年以下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加百分之0.5，以增至百分之97.5為限．．．。」「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。但已退休之教育人員認為以本點規定施行時待遇標準依前項第2款第3目計算主管職務加給較為有利，且可提出證明並經最後服務機關學校切實審核者，得以該較為有利標準計算之。」「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；兼領月退休金者，並依第4項規定計算之。但原儲存之金額較低者，以原儲存之金額為限。」分別為公保優存要點第2點及第3點之1第1項、第2項、第7項、第8項所明定。
二、本件原告係茄萣國中退休教師，於93年2月1日退休並領取公保養老給付金額1,595,500元，全數存入台灣銀行。嗣被告依教育部95年1月27日發布修正，並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於公保優存要點修正實施後，公保養老給付得續存優惠存款之金額，因原告原領取並存入台灣銀行之公保養老給付總額1,595,500元，高於依修正後公保優存要點第3點之1得續存優惠存款之最高金額1,087,400元，被告乃以96年9月5日府人3字第0000000000G號函請原告於上開公保優存要點實施後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額1,087,400元辦理等情，有被告96年9月5日府人3字第0000000000G號函及依公保優存要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單附原處分卷可稽。原告提起本件訴訟，無非以：（一）公保優存要點依公務人員保險法第6條規定係屬強制保險，而公保優存要點則為公保養老給付之設計，原告係依公保優存要點規定辦理公保優惠存款，台灣銀行亦依公保優存要點之規定為給付，到期換約即可續存，公教人員與政府的契約關係，以公務人員保險法為據，並以公保優存要點為公保養老給付之制度設計，其仍由公務人員保險法衍生而來。（二）學校退休教職員一次退休金優惠存款之規定，非必以法律定之，但也必須有法律之直接或間接授權始得為之；教育部由法律之間接授權，訂定一次退休金優存辦法，其性質係屬法規命令，且一次退休金優存18%，並非如被告所言係一種額外福利，而係為制度之設計，且被告所言得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給及如何補助，並非立法之原意。
（三）依學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法第3條規定，退休金之儲存期滿得續存1年及2年，是為限定換約之期日，其立法用意在防止退休者已往生仍續存之狀況，並非意指政府與退休人員之間契約關係1年及2年到期即行結束，此由條文中並無相關規定即可得知。被告主張優惠存款之儲蓄定有1年期及2年期，於契約期滿繼續辦理續存時，適用新修正之規定，顯非制度設計之原意云云，資為爭執。
三、按「左列事項應以法律定之：1、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。2、關於人民之權利、義務者。3、關於國家各機關之組織者。4、其他重要事項之應以法律定之者。」為中央法規標準法第5條所明定。憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由行政命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，此有司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。而通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義（吳庚先生著，行政法之理論與實用，增訂8版，第19頁參照）。次按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」，另行政院於64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布之「公保優存要點」後開辦。惟上開優惠存款制度實施多年，公教人員之待遇已逐年向上調整，84年7月1日及85年2月1日公務人員及學校教職員退撫新制實施後，退休金基數之計算內涵提高為本（年功）俸1倍，公教人員退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊年資之人員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象；且國內金融市場利率亦向下調降，致政府負擔之優惠存款差額利息相對提高，形成各級政府沈重財政負擔，教育部遂於95年1月27日修正增訂公保優存要點第3點之
1，經行政院核定，並經教育部於95年1月27日以台人（3）字第0000000000B號令修正發布，自95年2月16日起生效。該修正明定支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比，每月退休所得，依該點第1項計算之，超過退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。增訂之該規定於訂定後隨即施行，並未訂有過渡條款，致在該要點修正前已退休人員於優惠存款期滿後辦理續存時，其得辦理優惠存款之金額同受該要點修正規定之限制。本件原告公保養老給付得續存優惠存款之金額，因其原領取並存入台灣銀行之公保養老給付總額1,595,500元，高於依修正後公保優存要點第3點之1得續存優惠存款之最高金額1,087,400元，故被告以96年9月5日府人3字第0000000000G號函請原告於上開公保優存要點實施後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額1,087,400元辦理，核屬有據。又查，「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1」，經銓敘部函送立法院審查，固經立法院於95年12月12日決議溯自95年2月16日予以廢止，雖有原告所提出之立法院公報第95卷第59期及立法院審查始末之節本附卷可稽。惟查，立法院前揭所廢止者為「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1」，並非本件之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1」，原告顯有誤解；且其主張被告所據以核辦之教育部所修正增訂之公保優存要點第3點之1規定，係屬行政規則，並無法律之授權，有違法律保留原則云云，揆諸前揭說明，亦有未洽，均不足取。
四、次查，優惠存款係一種特別給與，其與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，此參學校及教職員退休條例並無明定應支給公教人員退休之優惠存款即明。且按學校教職員退休條例施行細則第38條第1項亦規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」準此，對於優惠存款之規定，非必以法律定之。且優惠存款並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公教人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公教人員間內部行政管理事項，主管機關本於行政裁量，自得以各項要點（位階可為命令或行政規則）訂其規範。亦即可明定公教人員須達成某一條件時，始得予補助。此優惠存款與公教人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益須以法律定之有所不同；且優惠存款歷年來均配合政府政策決定調整其方式及利率，對於請領優惠存款之條件亦有一定之限制。是行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，乃訂定發布公保優惠存款要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1月27日增訂發布公保優惠存款要點第3點之1，並自同年0月00日生效，業如前述，是上揭公保優惠存款要點，本院自得予以適用，要不待言。至原告主張一次退休金優惠存款18％係為一種制度之設計，而非額外福利云云，亦有誤解，尚不足採。
五、再按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資，核發之養老給付，依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），而受相同之規範。本次退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故無悖於法律不溯及既往之原則。經查，原告係於93年2月1日退休，並領取公保養老給付金額，合計1,595,500元，全數存入台灣銀行，已如前述，是上開教育部於95年1月27日增訂發布，並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1，於原告在台灣銀行所辦理之定期優惠存款，期滿須辦理續存時，亦有適用。則被告依上揭規定，以原告（每月退休所得之最高金額76,833元－每月所領月退休金金額55,271元－1/12年終慰問金5,251元）×12÷18％，核定原告得辦理優惠存款之最高金額為1,087,400元，此有被告前揭依公保優惠存款要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單附原處分卷可稽。而原告在台灣銀行辦理優惠存款之金額為1,595,500元，顯高於上揭合計公保養老給付及一次退休金得辦理優惠存款之最高金額1,087,400元，是被告於96年9月5日以府人3字第0000000000G號函請原告於公保優惠存款第3點之1施行後，其於台灣銀行優惠存款期滿續存時，應按得辦理優惠存款之最高金額1,087,440元辦理，自無違誤。
六、又按公保優惠存款要點第3點之1第1項係規定，支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。係因85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。是該條立法目的在於對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並非保障支（兼）領月退休金之退休教育人員，其每月所領之月退休金須達於公保優惠存款要點第3點之1第1項所規定之全月退之月薪97.5％。此觀公保優惠存款要點第3點之1第6項第1款規定：「每月退休所得，指下列各目合計之金額：1、按退休生效時待遇標準計算之月退休金。2、公保養老給付每月優惠存款利息。3、按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金12分之1之金額。」及同點第2項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」即明。是支領月退休金人員之每月退休所得，如超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，應調減每月退休所得中公保養老給付每月優惠存款部分，即減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，則被告重新核算結果，核定原告得續存優惠存款之最高金額為1,087,400元，並無不合。
七、另按行政契約係指兩個以上之當事人，就公法上權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約（吳庚先生著，行政法之理論與實用增訂第7版，第389頁）。查學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法（88年9月23日修正）第1條：「本辦法依學校教職員退休條例施行細則第38條第1項規定訂定之。」第3條：「退休金之儲存，除期滿得續存外，其期限定為1年及2年兩種，利息按行政院核定比照受理存款機關一年期定期存款牌告利率加百分之50優惠利率計算，但最低不得低於年息百分之18。」第9條：「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑審定退休機關填發之退休金證書查驗辦理。」第10條：「本辦法所稱受理存款機關為台灣銀行及其各地方分支機關；所稱審定退休機關為教育部、直轄市政府教育局、縣（市）政府。」等規定可知，公立學校退休教職員符合辦理優惠存款要件者，得自行選擇是否申請辦理優惠存款，並無強制性；辦理優惠存款後，到期後是否續約？期滿前是否中途解約？均得由存款人自行決定；而受理存款銀行即台灣銀行及其各地分行，係受政府委託行使公權力，就優惠存款之辦理與各公立學校退休教職員簽訂契約，並按月結付利息；受理存款銀行，並與政府各自負擔優惠存款利率之一定比例，核其性質，應屬就公法上權利義務關係之設定、變更或廢止所訂立之契約，依上說明，核屬行政契約，並非私法契約。原告主張依公務人員保險法第6條規定，其公保優存係屬強制保險，且到期換約即可續存，並無另訂契約之必要云云，容有誤解，不能採取。
八、綜上所述，原告主張皆不足為採，則被告依據教育部95年1月27日台人（3）字第0000000000B令修正發布並自同年0月00日生效之公保優惠存款要點第3點之1規定，按原告於93年2月1日退休，核算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額合計為1,087,400元，其認事用法，尚無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年3月11日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年3月11日
書記官宋鑠瑾