裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第178號判決
裁判日期：民國92年01月29日
裁判案由：公寓大廈管理條例
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第一七八號
原告乙○○兼訴訟代理人甲○○
被告桃園縣政府代表人丙○○縣長）訴訟代理人丁○○右當事人間因公寓大廈管理條例事件，原告不服內政部中華民國九十年十月二十四日台（九十）內訴字第九○○五一五一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告係桃園縣平鎮市鎮金堡社區住戶，該社區於民國（下同）八十八年五月二十九日召開區分所有權人會議，訂定規約並成立第一屆管理委員會，並將會議紀錄及住戶規約送被告報備。被告乃以八十八年六月二十一日八八府工建字第一二一九三六號函准予備查（下稱同意報備函）。嗣該社區於八十九年九月十七日召開八十九年第一次區分所有權人臨時會議，討論修訂社區規約第十三條規定之管理費收繳標準，共有三項議案，分項決議。第一案：維持現狀：共三十九人出席，十六票贊成，二十三票反對；第二案：大戶（A1.B28.B36）不變收費，其他小戶管委會計算收支平衡後公佈收費（按坪數收費）：共三十一人出席，十一票贊成，二十票反對；第三案：按坪數收費（第二屆委員會第二次會議決議案）：三十人出席，二十五票贊成，五票反對。該鎮金堡社區管理委員會於九十年一月十三日以該會議決議事項是否合乎法令規定函請被告所屬工務局解釋，工務局遂以九十年二月六日桃縣工建（戊）字第四六四號函復（下稱釋疑函）：「貴社區八十九年九月十七日召開區分所有權人會議欲變更規約第十三條規定，應依公寓大廈管理條例第三十一條規定辦理，第一案未依前項規定達成決議，仍請依原規約辦理。」（下稱釋疑函）。原告不服上開同意報備函及釋疑函，提起訴願，經內政部訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈同意報備函、釋疑函及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：同意報備函及釋疑函是否係行政處分？被告所為同意報備函有無違反公寓大廈管理條例之相關規定？㈠原告主張之理由：
⒈鎮金堡社區於八十八年五月二十九日依公寓大廈管理條例第三十一條規定召開
區分所有權人會議，審議住戶規約及成立管理組織，該次會議紀錄「捌、討論事項及決議第一案案由：討論本社區住戶規約內容訂定案。：：：說明住戶規約草案如交屋時所發資料。：：：決議：討論後經出席會議區分所有權人三十六票全數通過完成本社區住戶規約內容之訂定。」由前述文字可知：原規約草案內容未經修訂即決議通過。而起造人交屋時所發之住戶規約草案第十三條規定管理費「按坪數計收」，報備資料所附規約第十三條內容，顯然與決議通過之內容不符，且與起造人預售房屋契約「按坪數計收管理費」約定不符。
⒉正如訴願決定所引會議規範第四十六條之討論程序：內容複雜或條文式議案全
部討論完竣，最後將全案舉行表決。會議規範附錄㈡動議規則一覽表規定，一般主動議不可重提。卻對鎮金堡社區八十八年五月二十九日會議，會議記錄捌、討論事項及決議第三案，實質上是已決議第一案主動議的再提案，違反會議規範，處分書及決定書未予拒斥竟予備查，推論顯有矛盾。而第三案亦足以反證：第一案決議關於收費標準的規定與第三案不同，所謂報備規約關於此部分顯然為虛假。
⒊社區管理費之收費標準在八十八年五月廿九日區分所有權人會議中，除第一案
規約內容訂定案外，並無任何其他有關規約內容之提案討論。出席該次會議之區分所有權人可以為證（據悉本案是在其後的委員會中討論之內容）。再者本案已涉及修訂第一案決議通過之規約，除前述違反會議規範外，由紀錄所載內容顯示，本案並未經特別決議，亦顯然違反公寓大廈管理條例及第一案通過之社區規約規定，此第三案當然無效。又依公寓大廈管理條例第二十六條之規定，負召集第一次區分所有權人會議訂定規約報備的責任者，為起造人，而由鎮金堡社區之報備資料顯示，成立大會之主席及紀錄為列席之金太極公司人員，既非起造人亦非區分所有人，報備者亦非起造人順林建設；完全不符合法定程序，其報備應不發生任何法定效力。
⒋原告提出社區管理委員會於八十八年七月十日召開第一屆第三次委員會，同時
召集區分所有權人會議會議記錄，出席區分所有權人二十八人（未達全體區分所有權人三分之二），關於繳納七、八月份管理費案，在極大的爭議中表決，結果可否相差兩票。由此次會議亦可以反證：八十八年五月廿九日的區分所有權人會議中，並沒有就管理費之收繳作與規約草案不同內容的特別討論決議，否則無須再就同樣內容重複開會討論。更何況本次會議出席與決議人數均未達法律與規約的特別決議規定，其決議不能發生效力；又由紀錄顯示當時也僅對當年七、八月分管理費作討論決議。
⒌按本次會議僅就社區管理費之收繳標準作討論，並非會議規範第四十六條所謂
：內容複雜或條文式之議案，管理委員會先討論通過「照坪數計收」（即會議記錄所載第三案）提案，由會議通知及會議記錄前段之敘述可知，會議開始後與會者提出其他修正案，因此本質上第一及第二案為第三案之修正案，該次會議係就三個收費標準案作選擇，以能獲得大多數區分所有權人同意者為收費標準的最後、最佳選擇，並非「將同一議案分三次提案並分別表決」，何況第一案並非表決「應否修訂規約第十三條收費標準」，故前後案之表決並無任何連帶關係，所謂「第一案既已表決維持現狀那麼第二、三案即無須再表決」之說，顯然錯誤。何況正如原處分書及決定書之認定第一案維持原規約之討論案，不符合公寓大廈管理條例第三十一條第一項規定，維持原規約修正案既不被接受，第二、三案更應繼續進行表決，少數區分所有權人不再開會之動議不被大會接受，主席當場裁示繼續進行會議，其後續會議內容自當有效，第三案表決時清點出席人數三十人，二十五人贊成，五人反對，表決過程及結果符合公寓大廈管理條例及社區規約之規定，其決議應為有效。處分書與決定書所謂：「一般主動議不可重提，‧‧‧第一案‧‧‧，未通過修訂規約之程序，故無須再討論規約變更之內容，‧‧‧。」之認定顯然忽略當次會議的真意、程序及主席之結論，而做了錯誤的實質審查。
⒍訴願決定書引用會議規範第四十六條討論程序：內容複雜或條文式議案全部討
論完竣，最後將全案舉行表決；會議規範附錄㈡動議規則一覽表規定，一般主動議不可重提等兩項規定；審查鎮金堡社區八十九年九月十七日八十九年第一次臨時區分所有權人會議，姑不論其認事用法已有違誤。卻對八十八年五月二十九日會議決議第三案，其內容為第一案內容的一部分，實質上是已決議第一案主動議的再提案，第一案社區規約的訂定，確為內容複雜且為條文式之議案，全部已討論完畢並表決。討論過程中未對草案內容做任何修正，與會者及會議記錄均可為證。此種明顯違反前述會議規範的事實，原處分書及決定書卻有意忽略而不予審查糾正。
⒎原告就同意備查函之行政處分，一直到提起訴願前幾天才知道。因此，時隔二、三年才對該處分提出行政救濟。
⒏鎮金堡社區管理委員會依據備查函收費，造成原告多負擔管理費。
㈡被告主張之理由：
⒈按公寓大廈管理條例第二十六條第一項規定：公寓大廈建築物所有權登記之區
分所有權人達三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上時，起造人應於六個月內召集區分所有權人召開區分所有權人會議訂定規約，並向地方主管機關報備。故該社區於八十八年五月二十九日召開區分所有權人會議訂定規約並成立管理委員會，依該條例施行細則第九條第一項規定之報備資料於八十八年六月八日向被告府申請備查，被告依內政部訂頒之「公寓大廈管理組織申請報備處理原則」審查所檢附文件尚符規定，遂作成同意報備函。該申請案僅係申請主管機關依公寓大廈管理組織申請報備處理原則規定同意發給報備證明，申請人如有偽造文書、侵害他人權利等情事，應由申請人依法負其責任。原告主張報備資料所附規約第十三條內容，顯然與決議通過之內容不符，且與起造人預售房屋契約「按坪數計收管理費」約定不符云云。查起造人交屋時所發之住戶規約草案或起造人預售房屋契約「按坪數計收管理費」約定僅係草案，而該社區於八十八年五月二十九日召開區分所有權人會議，訂定規約並成立第一屆管理委員會，依所附會議紀錄，會議議題捌、討論事項及決議第一案「討論本社區住戶規約內容訂定案」，其說明二固然記載「住戶規約草案如交屋時所發資料」，惟擬議項下記載「於區分所有權人會議中討論並修訂之」，其中社區住戶管理費收繳，於第三案討論決議併於規約第十三條，另據第一案住戶規約內容訂定案之決議：討論後經出席會議區分所有權人三十六票全數通過完成本社區住戶規約內容之訂定。是若申請人有偽造文書、侵害他人權利等情事，自應由申請人依法負其責任。
⒉原告主張八十八年五月二十九日會議第一案決議關於收費標準的規定與第三案
不同，所謂報備規約關於此部份顯然為虛假一節，惟字第一案決議之規約內容與第三案決議關於收費標準的規定相同，並無矛盾之處。
⒊原告主張八十八年五月二十九日會議之召集人並非起造人順林建設，其報備應
不發生任何法定效力一節：依內政部訂頒之「公寓大廈管理組織申請報備處理原則」中，申請人為主任委員，並未明定召集人之欄位，召集人是否為起造人及其召集程序並不在檢查之列，其依規定檢附文件齊全，被告即勾選「符合規定准予備查」欄。
⒋原告主張八十八年七月十日會議討論關於管理費之收費標準，其出席與決議人
數均未達全體區分所有權人三分之二應屬無效一節：按公寓大廈管理條例第三十一條第一項第一款規定：規約之訂定或變更應有區分所有權人三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上出席，以出席人數四分之三以上及其區分所有權比例占出席人數區分所有權四分之三以上之同意行之。因管理費用明定於該社區規約第十三條規定，欲修訂管理費用應循公寓大廈管理條例第三十一條第一項第一款規定辦理，若不符上述規定則屬無效。
⒌原告主張八十九年九月十七日召開八十九年第一次區分所有權人臨時會議認事
用法有誤一節：該會議目的為管理費之收繳標準，屬規約修訂部份，應循修訂程序辦理。該會議共有三項議案，分項決議。第一案即維持原規約之討論案：共三十九人出席，十六票贊成，二十三票反對。此項決議雖符合區分所有權人三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上出席，但卻無出席人數四分之三以上及其區分所有權比例占出席人數區分所有權四分之三以上之同意，故不符公寓大廈管理條例第三十一條第一項第一款規定，應維持原規約。因出席人員陸續離席，出席人數減少，會議主席卻裁示繼續進行會議及表決，故管理委員會於九十年一月十三日申請函釋有關管理組織報備資料及前項會議決議事項是否合乎法令規定，該函說明三第二點：‧‧‧九人退席拒絕投票，‧‧‧因有住戶表示第一案既已表決維持現狀（依現行住戶規約收繳管理費）那麼第二、三案即無需再表決。按會議規範附錄㈡動議規則一覽表：一般主動議為不可重提。該會議之討論程序未符會議規範且第一案亦不符公寓大廈管理條例第三十一條第一項第一款規定，未通過修訂規約之程序，故無須再討論規約變更之內容。
⒍被告並不知道原告於何時知悉八十八年六月二十一日之同意備查函，惟該函與
釋疑函均非行政處分。再依內政部八十七年八月十日台內營字第八七七二四八二號函略以：「‧‧‧惟地方主管機關受理公寓大廈管理組織報備之規約，僅作形式之審查，無須對於其實質效力為認定‧‧‧」。又管理委員會備查之資料，如有偽造文書、侵害他人權利等情事，應由申請人依法負其責任。另規約之訂定或變更，應依公寓大廈管理條例第三十一條第一項規定辦理。該社區於八十九年九月十七日召開八十九年第一次區分所有權人臨時會議，第一案已不符公寓大廈管理條例第三十一條第一項第一款規定，未通過修訂規約之程序，故無須再討論規約變更之內容，故上開二函亦均無不當。
理由
一、原告起訴主張：原告係鎮金堡社區住戶，該社區於八十八年五月二十九日召開區分所有權人會議，審議住戶規約及成立管理組織，該次會議紀錄「捌、討論事項及決議第一案案由：討論本社區住戶規約內容訂定案。說明二敘明「住戶規約草案如交屋時所發資料」。決議討論後經出席會議區分所有權人三十六票全數通過完成本社區住戶規約內容之訂定。由前述文字可知：原規約草案內容未經修訂即決議通過。而起造人交屋時所發之住戶規約草案第十三條規定管理費「按坪數計收」，報備資料所附規約第十三條內容，顯然與決議通過之內容不符，且與起造人預售房屋契約「按坪數計收管理費」約定不符，被告仍作成同意報備函，其規約第十三條規定：公共基金與管理費用之繳納，其中管理費以戶為單位繳納。後該社區於八十九年九月十七日召開八十九年第一次區分所有權人臨時會議，討論修訂社區規約第十三條規定之管理費收繳標準，另為決議，並由管理委員以會議決議事項是否合乎法令規定函請被告所屬工務局解釋，工務局作成上開釋疑函，上開二函造成該社區之住戶，須按戶繳納管理費，而無法按坪繳納，影響原告權利甚大云云。
二、被告則以：該同意備查函及釋疑函均非行政處分，且被告係依公寓大廈管理條例之規定就報備事項為形式審查，並無不當等語置辯。
三、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第四條第一項定有明文。而所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。是行政處分必須是行政機關所為直接發生法律效果之法律行為，也就是導致權利與（或）義務發生、變更、消滅或確認之行為。如對於性質上非屬行政處分之行政機關其他措施提起撤銷訴訟，其起訴即不備要件，合先敘明。
四、次按「本件被告官署之通知，係基於原告所陳法令上之疑義，表示其自己之見解以為解釋，顯不發生具體的法律上之效果，不能謂其為行政處分。」「官署就法令所為釋示，並非本於行政權對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自不能認為行政處分，而提起訴願。」最高行政法院（八十九年七月一日改制前為行政法院）五十一年度判字第一○六號、五十九年度判字第二四五號分別著有判例。
查本件釋疑函係在就鎮金堡社區住戶管理委員會九十年一月十三日主旨為：「請函釋鎮金堡社區有關管理組織報備資料及八十九年第一次區分所有權人臨時會決議事項，是否合乎法令規定。」而為，且其內容「貴社區八十九年九月十七日召開區分所有權人會議欲變更規約第十三條規定，應依公寓大廈管理條例第三十一條規定辦理，第一案未依前項規定達成決議，仍請依原規約辦理。」等語，未導致任何權利與（或）義務之發生、變更、消滅或確認之法效果，是其非行政處分。是原告就此部分之起訴，係不備起訴要件，應予駁回。又上開釋疑函之作成者係被告所屬工務局，而非被告，本件原告之訴另有誤列被告之不合法，惟查此部分起訴既已依上開理由認其不合法而予駁回，是無再令原告補正被告之必要，附此敘明。
五、再按「公寓大廈建築物所有權登記之區分所有權人達三分之二以上及其區分所有權比例合計三分之二以上時，起造人應於六個月內召集區分所有權人召開區分所有權人會議訂定規約，並向地方主管機關報備。前項起造人為數人時，應互推一人為之。」「區分所有權人會議之決議，關於下列各款事項，應有區分所有權人三分之二以上及其區分所有權比例占出席人數區分所有權四分之三以上之同意行之：一、規約之訂定或變更。‧‧‧前項區分所有權比例之計算，準用第二十九條第三項及第四項之規定。」為公寓大廈管理條例第二十六條及第三十一條定有明文。次按「本條例第二十六條第一項所定報備之資料如下：訂定規約時之全體區分所有權人名冊及出席區分所有權人名冊。訂定規約時之區分所有權人會議會議紀錄規約內容。」「公寓大廈管理組織申請報備處理原則，由內政部定之。」上開條例施行細則第十條亦有明文。內政部八十五年十一月二十二日台（八五）內營字第八五八二○一四號函訂定之「公寓大廈管理組織申請報備處理原則」，於第三點規定：「申請應備文件：㈠申請書表：：：㈡訂定規約時之全體區分所有權人名冊及出席區分所有權人名冊，：：：㈢訂定規約時之區分所有權人會議會議紀錄：：：㈣規約：：：㈤公寓大廈或社區區分所有標的基本資料：
：：。」第四點規定：「申請程序：公寓大廈管理委員會主任委員或管理負責人檢齊第三點規定文件報請直轄市、縣（市）政府備查。‧‧‧」第五點：「行政配合：㈠申請案件經查，由受理報備機關發給同意報備書。：：：」由上開規定可知，公寓大廈管理條例所規定之報備，性質上即屬報請備查，易言之，公寓大廈管理組織向監督機關陳報之事項，僅供監督機關事後監督之用，不以之為該行為之合法要件，從而，地方主管機關所為之同意報備函，僅係地方主管機關對於申請文件齊全之事實，所為之觀念通知，不生權利與（或）義務之發生、變更、消滅或確認之法效果。倘有對於報備之區分所有權人會議之效力或規約之效力有爭執者，均悉得以民事訴訟程序爭訟之，是本件同意報備函性質上已難謂係行政處分。且縱認該同意報備函為行政處分，查被告既已依前揭公寓大廈管理條例之相關規定為文件齊全與否之審查，其准予報備亦無違法可言，訴願決定遞予維持，尚無不合，原告訴請撤銷同意報備函及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，裁定如主文。
中華民國九十二年一月二十九日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官黃本仁法官王碧芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年一月二十九日
法院書記官鄭聚恩