臺北高等行政法院93年度訴字第713號判決

裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第713號判決

裁判日期：民國94年04月21日

裁判案由：土地徵收補償

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00713號
9原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○○壬○○共同訴訟代理人癸○○被告宜蘭縣羅東鎮公所代表人子○○（鎮長）訴訟代理人寅○○
丑○○上列當事人間因土地徵收補償事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國93年1月2日府訴字第0920114245號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：原告等以其共有坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號土地，面積790平方公尺，為羅東鎮都市○○○○○道路用地，迄今仍未辦理徵收補償，於民國（下同）92年6月26日向被告提出陳情請求被告徵收，被告以77年間省府辦理第一期都市計畫公共設施徵收時（8公尺以上道路），因系爭道路寬度僅達8公尺，未列入徵收範圍，羅東鎮應徵收之土地數量龐大，財源有限，現行無法辦理徵收為由，以92年7月9日羅鎮工字第0920011235號函復原告，原告不服，提起訴願，遭決定不予受理，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應分別給付原告甲○○、乙○○、丙○○、庚○○、辛○○○、壬○○各新台幣參佰陸拾參萬玖仟陸佰肆拾參元；給付原告己○○、丁○○、 黃雅玲 各壹佰貳拾萬參仟貳佰壹拾肆元。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
（一）被告92年7月9日復函是否為行政處分？
（二）原告依公法上不當得利，請求被告給付，有無理由？
（三）原告否認系爭土地為既成道路，主張比照司法院釋字第400號、第440號辦理理補償，有無理由？原告主張：
一、系爭土地徵收主管機關為羅東鎮公所，按都市計畫法第48條規定，公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依徵收、區段徵收、市地重劃等方式取得之。而地方制度法規定，道路之規劃、建設及管理為地方自治事項，是以該等道路公共設施用地之取得，依法係屬各地方政府之權責，內政部92年6月19日內授營工程字第920008071號函宜蘭縣政府有明白詳明。次查，系爭土地係被告都市計畫範圍內Ⅱ－4號道路用地，依上揭函示，此一道路公共設施用地之取得自屬被告之權責，故本件當事人應屬適格。
二、按誠信原則作為一般法律原則不僅適用於私法關係，亦適用於具體之行政法律關係，具有修正形式法制僵硬化之功能，故不僅行政機關在執行其任務為行政行為時，應以誠實信用原則，乃具憲法層次之效力。此有最高行政法院52年判字第345號判例、83年判字第708號、行政程序法第8條規定可參。系爭土地為公共設施保留地而非既成道路，按所謂「公共設施保留地」係指依都市計畫法之規定，於都市計畫範圍內指定之公共設施用地而尚未經興闢之公私有土地，故私人土地雖經指定為公共設施保留地者，在徵收之前仍得繼續為原來之使用或改為妨礙目的之使用（都市計畫法第51條參照）。然查被告明知系爭土地為公共設施保留地並未依法徵收，另一方面卻又利用80年間利用進行羅東鎮第二期都市○○道路施工之際，一併將系爭道路舖設柏油路面作為供公眾通行之道路使用，並以財源困難拒絕依法徵收，造成原告空有所有權之名卻無所有權之實，而依系爭土地目前作為供眾通行道路使用狀況，原告事實上難以收回系爭土地。被告之作為顯有違誠信原則並已侵害人民財產權，是被告無權占有系爭土地並獲有相當土地所有權之利益。按在公法領域內，缺乏法律明確之規定，無法律上原因而發生財產變動，必須加以返還，此即一般所謂公法上不當得利返還請求權，此一理念主要係基於依法行政原則，調整公法上財產之變動。職是，原告自得類推適用民法第179條及181條但書規定請求被告返還所受之利益之價額。
三、系爭土地為公共設施保留地，並非既成道路，惟按既成道路依司法院釋字第400號解釋理由意旨，乃個人行使財產權應依法受社會責任及環境生態責任之限制，因該限制而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾因而受益，應享有相當之補償權利。又釋字第440號解釋文中亦明示主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人之特別犧牲，自應享有相當補償之權利。上開權利應非指國家立法及施政之指針，否則大法官會議解釋使用「權利」二字，豈非矛盾。
四、次按土地徵收條例第1條第1項規定，為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，特制定本條例。
明文規定該條例除保護公共利益外，兼有保障特定人財產法益之目的。又從該條例第30條第1項規定，被徵收之土地應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計劃區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價（土地法第233條及都市計畫法第48條亦有相同規定），其意在說明被徵收之土地因受特別犧牲應給予合理之補償，惟是否因一般徵收權之發動在於行政機關，而解釋該條規定為行政機關有徵收之裁量權限，排除人民有請求行政機關徵收之權利？亦即土地徵收條例第1條與第30條第1項規定間之事實關連性為何？蓋徵收之土地因特別犧牲依法應迅速給予補償，此觀該條例第30條第1項前段或土地法第233條第1項前段規定，補償費應於公告期滿後15日內發給之自明。參照司法院釋字第425號解釋意旨：「土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久」，認土地法第233條第1項前段規定，公告期滿後15日內發給之法定期間，應嚴格遵守，除意在說明土地徵收發放補償費之實體上理由外，更指出土地徵收之程序上要件，在「行政程序權具體化」之要求下，未踐行該等程序將導致徵收無效（另司法院釋字第513號解釋對於都市計畫區內之土地徵收，應嚴守法定徵收土地之要件，亦持相同見解）。基於事物本質之相同者，應為相同之處理，土地徵收與既成道路同為土地所有權人受有特別犧牲，於程序上亦應比照辦理。反觀既成道路之所有權人業受特別犧牲，卻遲未給予補償，情形尤較嚴重，故按司法院釋字第400號解釋意旨，所謂「行政機關以命令規定既成道路繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」，乃指受相同特別犧牲者，應受相同補償處理，上開二號解釋所指應享有相當補償之權利，自應係公法上權利，否則違反平等原則之理由何在？
五、依土地徵收條例規定之旨趣，從保護規範理論之觀點，既成道路之所有權人應有請求行政機關徵收土地之公法上權利，是以司法院釋字第400號解釋中，所指國家應依法律辦理徵收給予補償，並非指國家應由立法機關制定措施性法律或修正現行法規，由現行土地徵收條例相關規定，即可辦理徵收。亦即司法院釋字第400號及第440號之解釋意旨應非單純國家立法及施政之指針而已。
六、依司法院釋字第400號及第440號解釋意旨尚且認為既成道路之所有權人受有特別犧牲，社會公眾因而受益，應享有相當補償之「權利」。基於保護規範理論，土地徵收條例第1條、第3條、第30條第1項（土地法第208條、第233條，都市計畫法第48條等規定，即為司法院釋字第400號解釋中，所指國家應依「法律」辦理徵收給予補償之法律。實務上，台灣省政府亦有相關見解可為參酌。則在公共設施保留地未經依法徵收卻遭行政機關作為道路供公眾使用，尤應有上開法理之適用。
七、被告所受之利益，依據宜蘭縣徵收補償加成標準，經宜蘭縣地價及標準地價評議委員會決議，係以公告土地現值另加五成給予地價補償，系爭土地公告現值為16,985,000元，依上開補償標準計算，應給予徵收補償25,477,500元，依原告各人持分比例分配。
被告主張：
一、被告並非土地徵收之核准機關：⒈按土地徵收條例第2條、第13條、第14條及同條例施行細
則第15條第3款規定：「本條例所稱主管機關在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣市為縣市政府」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣市主管機關」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」「徵收案件之申請程序：．．．三、需用土地人為鄉鎮公所者，應經該管縣市政府核准中央主管機關核定」。
⒉由上開說明可知，有關系爭土地之徵收核准機關應為內政
部，被告為需用土地人，參照最高行政法院92年度判字第1257號判決要旨「是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係」，因之，被告並非土地徵收之核准機關，純居於需用土地人之法律地位而已，依上開最高行政法院見解，需用土地人（即被告）與私有土地所有權人（即原告）並不發生任何法律關係。
二、本件被告所為函覆，並非行政處分，自不得對之提起行政訴訟。
⒈本件被告既非核准徵收之主管機關，對原告申請就系爭土
地辦理徵收所為之函覆，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
⒉再者，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始
得由國家依法令所定法定程序為之，準此，土地徵收只有國家始為徵收權之主體（參最高行政法院24年判字第18號判例），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。⒊關於司法院釋字第400號解釋意旨，雖指既成道路成立公
用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，但該解釋既言明「國家應依法律之規定辦理徵收，給予補償，所稱法律，依法律保留原則，係指國會所制定之法律言，自不包括該號解釋在內」，且該解釋理由亦敘明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源，逐年辦理或以他法補償」，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民向國家請求土地徵收之法律基礎，因之原告自難謂依該號解釋，向被告請求就系爭土地辦理徵收。
⒋參照最高行政法院62年裁字第41號判例要旨「官署所為單
純之事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明法律上之效果，並非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」被告所為函覆，自非行政處分，原告提起本件行政訴訟，於法即有未合。
理由
一、原告等以其共有坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號土地，面積790平方公尺，為羅東鎮都市○○○○○道路用地，迄今仍未辦理徵收補償，於92年6月26日向被告提出陳情請求被告徵收，被告以77年間省府辦理第一期都市計畫公共設施徵收時（8公尺以上道路），因系爭道路寬度僅達8公尺，未列入徵收範圍，羅東鎮應徵收之土地數量龐大，財源有限，現行無法辦理徵收為由，以92年7月9日羅鎮工字第0920011235號函復原告，原告不服，主張如事實欄所載。本件所需審究者為（一）被告92年7月9日復函是否為行政處分？（二）原告依公法上不當得利，請求被告給付，有無理由？（三）原告否認系爭土地為既成道路，主張比照司法院釋字第400號、第440號辦理理補償，有無理由？本院論斷如下：
二、撤銷訴訟部分，被告92年7月9日復函是否為行政處分？
（一）按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，現行訴願法第3條定有明文。至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民均不得對之提起訴願，前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。又行政機關就非其主管事務所為之函復，因不生准駁之法律效果，亦難謂為行政處分，人民亦不得對之提起行政爭訟。
（二）本件原告等共有坐落宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號土地，面積平方公尺，為羅東鎮都市○○○○○道路用地，迄今仍未辦理徵收補償，92年6月26日向被告提出陳情請求被告徵收，被告以77年間省府辦理第一期都市計畫公共設施徵收時（8公尺以上道路），因系爭道路寬度僅達8公尺，未列入徵收範圍，羅東鎮應徵收之土地數量龐大，財源有限，現行無法辦理徵收為由，以92年7月9日羅鎮工字第0920011235號函復原告。按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣(市)主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「徵收案件之申請程序如下．．．三、需用土地人為鄉(鎮、市)公所者，應經該管縣(市)政府核轉中央主管機關核定。」土地徵收條例第2條、第13條、第14條及同條例施行細則第15條第3款分別定有明文。是被告並非土地徵收之主管機關，被告函復原告無法辦理徵收，自不生法律上之效果，揆諸首揭說明，不得對之提起行政爭訟。
（三）原告於訴願時主張系爭土地為既成道路，請求依司法院釋字第400號解釋，辦理徵收，嗣於本院審理後，主張系爭土地並非既成道路，而主張為公共設施保留地，但被告未經徵收即行使用，依都市計畫法第48條規定被告應為徵收，被告係主管機關云云。惟按土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。依首開土地徵收條例規定，土地之徵收核准機關應為內政部，被告僅為需用土地人，被告既非核准徵收之主管機關，對於徵收事件，並無為准否之權限，都市計畫法第48條亦僅規定公共設施保留地，由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依徵收、區段徵收、市地重劃等方式取得，並非規定鄉、鎮、縣轄市公所有權為徵收處分，都市計畫法中又無關於人民得請求鄉鎮公所徵收土地之規定，則本件其92年7月9日所為上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對被告之請求所為經辦事件之事實敘述或理由說明，並不因而發生准否徵收之法律效果，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
三、原告訴之聲明第2項，依公法上不當得利，請求被告給付部分：
（一）按「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反。本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」改制前最高行政法院著有45年判字第8號判例可參。查系爭土地於55年羅東鎮都市計畫發布時，即已為都市○○道路，被告主張之前既已為既成道路，被告以77年間台灣省政府辦理第一期都市計畫8公尺以上道路時，因其道路寬度僅達8公尺，故未能列入徵收範圍，至原告92年申請被告徵收時，該土地業已成為道路供公眾通行多年，且其地目為道，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。則依首開判例說明，原告私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的相違反，被告使用系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。
（二）原告雖否認為既成道路，惟按「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」都市計畫法第51條定有明文，是以系爭土地之行使權利受限即原告所主張之權利受損害，係因都市計畫之結果所造成，並非因被告之行為所致；抑且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被告甚明。從而原告本諸公法上不當得利返還請求權，訴請被告應返還不當得利，為無理由。
四、至於原告主張被告應比照司法院釋字第400號、第440號辦理理補償一節，按土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。其次關於司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償之，．．惟該解釋既明言國家應依法律之規定辦理徵收給予補償，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎，原告主張要無可採；至於所引台灣省政府之見解，並無拘束本院之效力。
五、至原告主張被告未經合法徵收程序，於80年間利用進行羅東鎮第二期都市○○道路施工之際，一併將系爭道路舖設柏油路面作為供公眾通行之道路使用，並以財源困難拒絕依法徵收，顯有違誠信原則並已侵害人民財產權一節，核屬國家賠償範圍，本院無審判權，併此敘明。
六、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由，爰依行政訴訟法104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國94年4月21日
第五庭審判長法官葉百修
法官劉介中法官黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國93年12月21日
書記官楊子鋒