裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第3755號判決
裁判日期：民國96年04月12日
裁判案由：水污染防治法
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03755號原告甲○○被告新竹縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人戊○○
丁○○丙○○兼送達代收上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國95年8月29日環署訴字第0950044824號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告於新竹縣○○鄉○○段上大湖小段0000-0000及0000-0000地號土地（訴外人 黃月英 所有，位於大埔水庫集水區）非法經營廢棄物掩埋場（以下稱掩埋場），經被告所屬環境保護局（以下稱新竹縣環保局）於民國（下同）95年4月
1日派員前往稽查，發現系爭掩埋場遭傾倒、回填大量事業廢棄物，且原告未申請廢（污）水排放許可證或簡易排放許可文件，其掩埋場所滲出之廢水未經妥善收處理，逕行排放於地面承受水體（大湖溪支流），稽查人員乃於廢水進入承受水體前（即掩埋場入口左處及入口直行右邊水溝）採取水樣送驗，檢驗結果分別為化學需氧量532毫克／公升（mg/L）及化學需氧量788毫克／公升（mg/L）、懸浮固體101毫克／公升（mg/L），均未符合「放流水標準」所定限值（廢棄物掩埋場：化學需氧量200毫克／公升、懸浮固體50毫克／公升），被告以95年5月9日府授環水字第0950101628號函附處分書（編號:00-000-000000）認系爭掩埋場屬未經合法登記或許可之污染源卻逕行排放未符合放流水標準之廢（污）水於大湖溪支流，嚴重污染大埔水庫上游水源水體品質，違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，且違規情節重大，從一重依同法第45條規定裁處法定最高額度新臺幣（下同）60萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈原告主張 呂新華 恐嚇脅迫加以傾倒，是否阻卻違規？⒉原告是否以經營廢棄物的掩埋場為業？⒊是否有一行為數罰之違法？㈠原告主張之理由：
⒈原告自民國82年9月間起，管理使用新竹縣○○鄉○○
段上大湖小段0060及0064地號土地，在其上種植柚子樹等農作物，並飼養豬、鴨等動物，惟因颱風沖刷致土石流失，遲至民國94年10月間，訴外人呂新華前來，自陳可以建築工程所餘乾淨廢土傾倒填實窟窿，原告予以答應，然幾次後原告發現有異，即予以制止，不料竟遭其脅迫恐嚇，繼續強行於該土地上傾倒，然白天係傾倒廢土石，於夜間原告不知情之情況下偷倒掩埋廢棄物，白日原告至該地從事農務時上面皆有一層乾淨的土，原告確不知悉其於夜間偷掩埋廢棄物，直至收到新竹縣環保局95年3月31日環業字第0950006088號函通知原告所管理使用之土地疑有掩埋廢棄物情形，要求原告於95年4月4日下午2點備妥挖土機至該地進行會勘，當日開挖原告始知該地遭掩埋廢棄物，否則豈有收到環保局通知所管理使用之土地疑有廢棄物之通知函後，仍自行僱請挖土機於會勘時間至該地等待；更於該地號上種植蔬果毒害自己!⒉原告僅係於該土地上種植果樹等單純之務農行為，並非
如被告所認定之從事廢棄物清除、處理業務，未申請排放水許可證受託處理廢棄物業者，且事實上，該廢棄物非原告所傾倒掩埋，而係由呂新華所為，至首次勘查紀錄中所述言詞，亦皆係行為人呂新華教唆原告所說，況行為人呂新華有相關之違法紀錄，係以從事非法傾倒廢棄物為常業，牟取暴利，被告不查，竟仍以原告為從事廢棄物清除、處理業務之非法業者，據以依水污染防治法處60萬之重罰，實有所不公允，令原告情何以堪，亦不符公平公正原則。按行政罰必須對行為人才能處罰，本案非原告所為，依行為人先行主義及事實之認定，被告機關所為行政處分所憑藉之事實，顯有錯誤。
⒊同一行為不受二次以上之處罰，為行政法上一事不二罰
之原則；又對於行政罰競合之適用法則：對數行為違反數法條之實質競台情形，應予併罰，自無疑議。單純一個違法行為，只因各相關機關各為行政上之目的而訂定多種處罰性條款，致產生想像競合之情形，則應依吸收關係或從重處斷之法理解決，尤其發生競合之法規其處罰方法相同時，更無不從一重處斷之理。本案新竹縣環保局已於95年4月17日環業字第0950007227號函依廢棄物清理法處原告30萬罰鍰及限期清除之責，被告復於95年5月9日府授環水字第0950101628號函以違反水污染防治法第14條第l項及第7條第1項之規定，處60萬罰鍰；另被告又於95年8月24日府授環發字第0950120097號函以原告違反環境影響評估法第22條規定處60萬元罰鍰，三行政處分皆課原告罰鍰處分，故為同一性質之處罰，殆無疑義，同一行為違反三個各別行政法規之規範，且既然處罰性質相同，即應依一事不二罰原則，依吸收關係或從重處斷之法理解決，然被告棄此不為，仍然據以科處60萬之罰鍰，被告無疑係違反一事不二罰原則，重複處罰之事實至為明顯。
⒋按廢棄物清理法第46條第2項之清除、處理客體，必須
系該法第2條所稱之廢棄物，即一般廢棄物或事業廢棄物，建築廢棄物固屬事業廢棄物之範圍，然依內政部89年5月17日修正發布之營建剩餘土石方處理方案第2點規定：「本方案所指營建剩餘土石方之種類，包括建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所產生之剩餘泥、土、石、磚、瓦、混凝土塊」，及行政院86年12月31日台86內字第52110號函所附協調結論第一項載稱：「營建廢棄土包括建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所產生之剩餘土石方、磚瓦、混凝土塊，為有用資源，非屬廢棄物範圍，依照內政部營建署組織條例、營建廢棄土處理方案規定及80年本院環保小組工作會報討論結論，其主管機關仍為內政部營建署。」等旨觀之，營建剩餘之廢棄土石方、磚瓦、混凝土塊等物，如依營建剩餘土石方案處理方案之規範，可作為資源利用者，即不屬於上述廢棄物之範圍，從而經營各該物資之清除、處理業務者，縱無許可文件，亦無課以廢棄物清理法罰責之餘地。
⒌綜上理由，原處分自屬有欠允當，訴願決定遞予以維持，亦有未合，請求判決如訴之聲明，以維人民之權益。
㈡被告主張之理由：
⒈按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排
放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業」「違反第14條第1項、第2項或第15條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰」「本法第40條‧‧‧所稱之情節重大，係指下列情形之一者：
一、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定者。‧‧‧八、其他經主管機關認定嚴重影響附近地區水體品質之行為。」水污染防治法第7條第1項、第14條第1項、第40條、第45條及第73條分別定有明文。另行政院環境保護署於95年3月24日以環署水字第0000000000C號修正發布「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第3點規定「嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第73條各款規定情節重大情形之一者，得處以違反各該條規定之最高罰鍰。」查本案原告於事實欄所述地點非法經營廢棄物掩埋場（有收取傾倒費用），其掩埋廢棄物所產生之廢水，未經處理直接排放於地面水體，又不符合放流水標準，顯違反上開法令規定，被告機關依法處分，並無違誤。
⒉惟查：
⑴查原告未申請廢（污）水排放許可證或簡易排放許可
文件，於上開事實欄所述地點非法經營廢棄物掩埋場（位於大埔水庫集水區），其滲出之廢水未經妥善收集處理，逕行排放於地面水體（大湖溪支流），且經採取水樣檢驗結果（如附件四），化學需氧量532mg/
L、788mg/L（分別於左右二邊採水樣，超過放流水標準限值二至三倍以上）、懸浮固體101mg/L（超過放流水標準限值二倍以上）、溶解性鐵13.8mg/L（標準限值10）、硫化物高達21.6mg/L（超過放流水標準限值21倍以上），均不符合放流水標準所定限值。該廢水逕行排放於大湖溪支流，嚴重污染大埔水庫上游水源水體品質，違反水污染防治法第7條第1項、第14條第1項規定，且符合同法第73條所稱「情節重大」情形，從一重依同法第45條規定裁處法定最高罰鍰，並無不合。
⑵次查原告於95年4月4日在內政部警政署環保警察隊
偵訊時表示，其收受呂新華之金錢而讓其傾倒，有偵訊（調查）筆錄可稽（如附件二）；又於同日被告稽查紀錄中載明「呂新華有廢棄物進場時會通知其（原告）拿鑰匙開門（鐵鍊圈起來）」亦經原告簽名確認（如附件三），故原告之「不知情」之說，顯係推諉卸責之詞。且既坦承確有收費之事實，何來受恐嚇之理？原告未經主管機關核發廢棄物清除處理許可證，竟以牟利方式同意第三人在其管理使用之土地上傾倒處理大量廢棄物（面積約2419.4平方公尺，深度約6公尺），又未妥善收集處理其廢（污）水，逕行排放於大湖溪支流，違反首揭法律規定事實明確，所訴理由洵屬卸責之詞。
⑶按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，
分別處罰之。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，‧‧‧」「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」「從事廢棄物貯存、清除或處理業務，違反第41條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，」於行政罰法第25條、環境影響評估法第7條第1項、第22條第1項及廢棄物清理法第41條第1項、第57條分別定有明文。查本案原告欲開發系爭土地時，應依環境影響評估法第7條第1項規定申請開發許可，其未申請開發許可經主管機關作成認可前，即逕行開發行為，已違反環境影響評估法。另原告同意第三人在其管理使用之土地上傾倒處理大量廢棄物前，應依廢棄物清理法第41條第1項規定，向縣（市）主管機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得為之，原告未取得公民營廢棄物清除處理機構許可文件，逕為廢棄物處理業務，亦違反廢棄物清理法。前者係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的；後者在於限定符合法定申請許可條件之專業機構始得從事廢棄物清理行為，並非容許一般欠缺專業能力之人擅自受委託清理廢棄物。與本案未申請廢（污）水排放許可證，逕行將未經處理又不符合放流水標準之廢（污）水，排放於地面水體，違反水污染防治法，顯屬數行為，為貫徹個別行政法規之制裁目的，依行政罰法第25條規定，自應分別處罰。
⒊原告的主張無理由，請判決如被告之聲明。
理由
一、按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」、「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水」、「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業」、「違反第14條第1項、第2項或第15條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰」、「本法第40條‧‧‧所稱之情節重大，係指下列情形之一者：一、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定者。‧‧‧八、其他經主管機關認定嚴重影響附近地區水體品質之行為。」水污染防治法第7條第1項、第14條第1項、第40條、第45條及第73條分別定有明文。另行政院環境保護署於95年3月24日以環署水字第0000000000C號修正發布「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」，其第
3點規定：「嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第73條各款規定情節重大情形之一者，得處以違反各該條規定之最高罰鍰。」。
二、本件原告於新竹縣○○鄉○○段上大湖小段0000-0000及00
00-0000地號土地（訴外人黃月英所有，位於大埔水庫集水區）非法經營廢棄物掩埋場，經被告所屬環境保護局於95年
4月1日派員前往稽查，發現系爭掩埋場遭傾倒、回填大量事業廢棄物，且原告未申請廢（污）水排放許可證或簡易排放許可文件，其掩埋場所滲出之廢水未經妥善收處理，逕行排放於地面承受水體（大湖溪支流），稽查人員乃於廢水進入承受水體前（即掩埋場入口左處及入口直行右邊水溝）採取水樣送驗，檢驗結果分別為化學需氧量532毫克／公升（mg/L）及化學需氧量788毫克／公升（mg/L）、懸浮固體10
1毫克／公升（mg/L），均未符合「放流水標準」所定限值（廢棄物掩埋場：化學需氧量200毫克／公升、懸浮固體50毫克／公升），被告爰以95年5月9日府授環水字第095010
1628號函附處分書（編號:00-000-000000）認系爭掩埋場屬未經合法登記或許可之污染源卻逕行排放未符合放流水標準之廢（污）水於大湖溪支流，嚴重污染大埔水庫上游水源水體品質，違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，且違規情節重大，從一重依同法第45條規定裁處法定最高額度60萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。有前開處分函、訴願決定書等附卷可稽，足堪憑認。
三、查原告於前揭時地，收取訴外人呂新華之金錢，而任呂新華傾倒廢棄物，即屬非法經營廢棄物掩埋場，而新竹縣環保局於95年4月1日派員督同康城公司人員前往稽查，發現系爭掩埋場遭傾倒、回填大量事業廢棄物，且原告未申請廢（污）水排放許可證或簡易排放許可文件，其掩埋場所滲出之廢水未經妥善收集處理，逕行排放於地面承受水體（大湖溪支流），業經稽查人員於廢（污）水進入承受水體前採取水樣送驗，檢驗結果化學需氧量及懸浮固體，均未符合「放流水標準」所定限值，原處分機關核認系爭掩埋場屬未經合法登記或許可之污染源卻逕行排放未符合放流水標準之廢（污）水於大湖溪支流，嚴重污染大埔水庫上游水源水體品質之事實，此有水污染稽查紀錄、水質檢驗報告、採證照片10張等在卷可憑，且經原告於本院準備程序中所不爭執，記明在卷，準此，原告違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，事證明確，被告認定其違規情節重大，從一重依同法第45條規定裁處法定最高額度60萬元罰鍰，於法有據。
四、原告主張系爭掩埋場係訴外人呂新華恐嚇脅迫而加傾倒云云；但查新竹縣環保局於95年4月4日派員會同內政部警政署環警隊、行政院環保署督察總隊北區督察大隊、新竹縣警察局北埔分駐所及新竹縣北埔鄉公所人員進行現場會勘及開挖，發現系爭土地掩埋大量一般廢棄物及有害事業廢棄物，滲出水排至大湖溪支流，嚴重污染大埔水庫上游水源水質。原告當場表示：系爭土地從95年1月份開始由呂新華傾倒、回填事業廢棄物，其自95年2月起向呂新華收費， 呂君 每次作業前向其拿鑰匙開門（掩埋場之大門由鐵鍊圈起來），隔天交還鑰匙時，即交付費用予原告，原告總共收取約新臺幣7萬元等語，有原告簽名確認之新竹縣環保局事業廢棄物稽查紀錄工作表及環警隊偵訊（調查）筆錄影本在卷可考，而原告於本院準備程序中，亦直言呂新華傾倒廢棄物係其同意，記明在卷；另原告於96年3月22日言詞辯論時所呈辯論意旨狀則陳稱：94年10月間，呂新華、等人前來，自陳可以建築工程所餘之乾淨泥土砂石填實窟窿，95年1月間，原告終以若能免費填平土地，應該也不錯為由，答應呂新華。呂新華即開始進行填土工作，每於載運時，則先向原告領取鑰匙後，再自行運至系爭土地處，惟於夜間進行，而原告起先不告呂新華究以何物填實，遲至95年3、4月間，呂新華始稱其載運反土磚石至他處堆置時，每台車均有些許獲利，故願補貼每台車400元予原告，彼時起，原告開始收取費用，迄今終僅收受新幣7萬元左右云云；未有隻言片語論及被脅迫事，足見原告此項主張，要屬事後卸飾之詞，洵不足採。
五、原告另主張其非經營廢棄物掩埋場為業云云；惟按「第1項第2款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」廢棄物清理法第2條第3項定有明文。原告收取訴外人呂新華之代價，而任其傾倒廢棄物，即具有經營廢棄物掩埋場之主觀意思及客觀事實至明。
六、原告主張本案新竹縣環保局已於95年4月17日環業字第0950007227號函依廢棄物清理法處原告30萬罰鍰及限期清除之責；被告復於95年5月9日以系爭處分號函，依違反水污染防治法第14條第l項及第7條第1項之規定，處60萬罰鍰；另被告又於95年8月24日府授環發字第0950120097號函以原告違反環境影響評估法第22條規定處60萬元罰鍰，三行政處分處罰性質相同，顯屬重複處罰云云；惟按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」行政罰法第25條定有明文。次按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」、「開發單位於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，‧‧‧」環境影響評估法第7條第1項及第22條第
1項亦分別明定；又「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」、「從事廢棄物貯存、清除或處理業務，違反第41條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」復為廢棄物清理法第41條第1項及第57條所分別明定。查本案原告欲開發系爭土地為掩埋場時，應先依環境影響評估法第7條第1項規定申請開發許可，其未申請開發許可經主管機關作成認可前，即逕行開發行為，已違反環境影響評估法；至原告同意第三人在其管理使用之土地上傾倒處理大量廢棄物前，應依廢棄物清理法第41條第1項規定，向縣（市）主管機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得為之，原告未取得公民營廢棄物清除處理機構許可文件，逕為廢棄物處理業務，則係違反廢棄物清理法。前者係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的；後者則在於限定符合法定申請許可條件之專業機構始得從事廢棄物清理行為，並非容許一般欠缺專業能力之人擅自受委託清理廢棄物。而上開兩個處罰規範與本案未申請廢（污）水排放許可證，逕行將未經處理又不符合放流水標準之廢（污）水，排放於地面水體，違反水污染防治法，其違規行為有先後、層次之分，且處罰之違法行為並非相同，顯屬數行為，要無疑義，為貫徹個別行政法規之制裁目的，揆諸前揭行政罰法第25條規定，分別處罰，要屬有據，原告此項主張，顯屬誤會。
七、綜合上述，本案原告於事實欄所述地點非法經營廢棄物掩埋場（有收取傾倒費用），其掩埋廢棄物所產生之廢水，未經處理直接排放於地面水體，又不符合放流水標準，顯違反上開法令規定，被告依法處分，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法（如原告主張有無廢棄物清理法適用之主張），核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年4月12日
第六庭審判長法官林文舟
法官陳鴻斌法官闕銘富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年4月17日
書記官孫筱晴