裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第3452號判決
裁判日期：民國96年04月12日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03452號原告早慶建設股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人乙○○被告基隆市環境保護局代表人 李梁 （局長）訴訟代理人丙○○
丁○○兼送達代收 鄭惠貞 上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服基隆市政府中華民國95年8月21日基府行法壹字第0950096979號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告於民國（下同）88年5月22日及23日上午，分別於基隆市○○區○○路、仁一路、東明路、東信路、孝東路，深澳坑路、深溪路及新豐街等地，不同地點及定著物上，發現原告懸掛之售屋廣告牌共194面，被告遂依行為時廢棄物清理法第12條第11款規定予以告發，並依同法第23條第3款規定，每件各處新臺幣（下同）4500元。原告不服，提起訴願，遭訴願決定機關（即行政院環境保護署）認違反比例原則撤銷上揭處分，另為適法之處分。是被告重新另為適法處分，處每件罰鍰1200元。原告猶不服，再提出訴願，經訴願決定機關即基隆市政府以「原告屢次主張，係經基隆市政府核准於例假日懸掛廣告，且經基隆市房屋仲介商業同業公會88年5月25日核轉各會員，自『即日起』嚴禁違規張貼懸掛廣告物，依行政行為應符誠信原則，故公函下達前之5月22、23兩日，能否受罰，已有可議，應詳予查明後重為依法處分」為由，決定「原處分撤銷，由原處分機關為另為適法之處分」。嗣被告以94年10月17日基環廢字第1020至1213號處分書重為處分，每件處最低額1200元之罰鍰。惟原告猶未甘服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告在房屋仲介商業同業公會於88年5月25日發函通知以被告將嚴禁在例假日懸掛廣告前的22日及23日二日懸掛廣告，是否違規？㈠原告主張之理由：
⒈緣被告於88年5月22日及23日上午，分別於基隆市○○
區○○路、仁一路、東明路、東信路、孝東路，深澳坑路、深溪路及新豐街等地，不同定點及定著物上，發現原告懸掛之售屋廣告共194面，乃依違反廢棄物清理法修正前第12條（修正後第27條）第11款規定告發並依同法修正前第23條（修正後第50條）第3款規定每件各處新台幣4500元，194件共872,00元。惟原告係基於長久以來信賴被告行政政策默許於假日及例假日得懸掛售屋廣告物之行政默許規定，所為之信賴行為；因此原告不服，嗣經行政院環保署93年2月4日環署訴字第0920091118號訴願決定書，將原處分撤銷，由原處分機關另以處分書93年環廢字第00000-00000號另為處分（每件處罰款1200元整，共計232,800元整），惟原告不服，續向被告訴願決定機關提起訴願，經被告訴願決定機關於93年2月30日訴願決定（附件二)，以本件處分應符誠信原則理由，將原處分撤銷，發回原處分機關重行處分，詎料被告卻未依訴願決定機關之訴願決定意旨理由，於94年10月17日仍以基環廢字第0000-0000號維持先前所為之罰款處分，被告再為不服，續向被告訴願決定機關提起訴願（第二次），於95年7月24日經訴願決定機關駁回（附件一），原告實難甘服，爰依法提起行政訴訟（收受之願決定書日期：95年8月29日）。
⒉本件行政訴訟爭點在於原告長久以來信賴被告行政政策
默許於假日及例假日得懸掛售屋廣告物之行政默許規定，所為之信賴行為，於法律評價上是否應受保護，先予敘明。
⒊同一訴願事件，於同一訴願決定機關，不應有不同是訴
願決定，本件訴願駁回訴願理由（參附件一）並未審核原處分機關所為罰款處分，應否符合誠信原則及信賴保護規定，即草率駁回原告訴願請求，其訴願決定理由，依法自有未合；況與93年12月30日訴願決定理由，明揭本件原處分機關所為罰款處分之行政行為應符誠信原則（參附件二），故公函下達前之5月22、23兩日，能否受罰，已有可議云云，有顯著重大出入。是本件訴願駁回原告請求之訴願決定，顯有瑕疵。
⒋行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴且不得違反比例原則：
⑴按行政行為，採取之方法應有助於目的之達成，有多
種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。又行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。行政程序法第7條、第
8條分別定有明文。又行政處分應就有利及不利方面加以審查，請查明被告機關是否曾容許於假日及例假日可懸掛售屋廣告物之不成文規定。按行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形一律注意，行政程序法第9條定有明揭。查被告為兼顧市容及促進地方繁榮蓬勃商機，進而不使售屋廣告1年365天，天天污染市容不勝取締，長久以來有一行政政策係對售屋廣告有一不成文之默許規定，即容許於星期
六、日及例假日可懸掛售屋廣告物，此一不成文之默許規定，並成慣例，基隆市房屋仲介商所知悉並信賴（基隆市房屋仲介商業同業公會出具證明書足稽，參附件三），其歷任局長也曾在議會答詢議員時做上述表示，故基隆市○○路邊絕無任何廣告物，僅在例假日為招攬商機才允許可懸掛售屋廣告。依上所陳，懇請鈞院查明到底被告機關有無為上述之允許行為。
⑵承前，原告在基隆市興建住宅公寓多年，均恪遵被告
此一行政政策所為之不成文默許規定，因時逢房地產不景氣，為招攬生意，乃於88年5月22日（星期六）、23日（星期日）在工地週遭道路兩旁懸掛廣告物以吸引客戶；惟此舉即本於信任被告上開不成文默許規定而為。詎被告突然改變政令，以88年5月13日（88）基環三字第5884號函予基隆市房屋仲介商業公會，謂「即日起」例假日嚴禁違規張貼懸掛廣告物（參附件四）。基隆市房屋仲介商業公會受文後，於88年5月25日以基房 仲忠 （88）字第019號函（參附件五）予包括原告在內之各會員公司。原告係88年5月27日收受該函，而始知悉例假日已不得懸掛廣告物。足證原告於88年5月22日及23日懸掛廣告物確係在不知政令已變更之下所施作。其因乃被告改變政令，卻未注意宣導期及未給予房屋出售業者一段之緩衝期，且又未顧及原告係在不知政令已改而信任舊有政策之不成文默許規定下懸掛廣告，即予重罰，有違行政程序法第8條所定誠實信用原則及保護人民合理正當信賴。
尤其被告係以約每一、二分鐘即對原告告發一次，共計開罰194件，亦顯與上開行政程序法第7條所定之比例原則不符。更言，原告完全不知情，於善意信賴被告行之有年之不成文規定下，突遭罰款，其合理正當之信賴，更應值得保護。
⒌信賴保護原則之適用，行政機關之行為一經表露於外
，人民通常會對所造成的法律或決定之事實狀態存續寄以信賴，並以之作為依據，此種依據信賴，應受保護：
查本案係原告長久以來基於信賴被告政策默許於假日及例假日得懸掛售屋廣告物之行政默許決定，且係對於基隆市所有建築及房屋出售業者所為之容許，並成慣例，而非僅係對單一特定或少數之相關業者之允許（此參附件三：基隆市房屋仲介公會出具之證明書足稽），於今不管被告所為默許行為是否要終止先前所為默許規定，總應給信賴者一個溫暖之程序通知及適當之緩衝期，否則無以維護行政程序正義，更況被告對本案所為行政默許決定一經表露於外，原告本此默許規定信賴所為之行為即應受合理正當之保護。更言言方不違反「禁反言－政府機關言出必行，不能反悔」，否則國家社會將在政府朝令夕改之狀況下，抗爭不斷，訴訟不斷，陷入混亂不安之局面，進而造成訴訟經濟之浪費。
⒍被告88年5月13日發函各公會之主文內容，違反行政行為之內容應明確之規定：
按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文。查被告88年5月13日發函各公會（參附件四），其主文內容謂【即日起「例假日」嚴禁違規張貼懸掛廣告物】，所稱即日起究係指被告機關發文的「5月13日」；或是房屋仲介商業同業發函各會員的「5月25日」，抑或是各會員收文的「5月底」其文意界定模糊不清，依上意旨，有違行政行為內容應明確之規定。且公文傳送有在途期間，本案處分的5月22日、
5月23日，公文仍在公會，當時所有仲介商均未收到公文；如何期待得知政令已改變。故其對原告所為之處分顯有未當。
⒎被告未就原告所提出足以推翻違章事實者之反證，加
以查明，並作出有利於原告之處分，顯違反行政程序利益保護之教示原則及有採證違背證據法則之違法：按行政行為應符合正當性及合理性，其認定違章事實所憑之證據，如經受處分人提出反證，而該項反證與系爭代證事實有關，又足以推翻違章事實者，行政機關應作出利於當事人之處分，否則即有採證違背證據法則之違法。查本案原告已向被告說明及提出如（基隆市房屋仲介商業同業公會出具證明書，附件三），證明被告默許基隆市所有建築及房屋出售業者於假日及例假日得懸掛售屋廣告物，依上意旨，足以推翻被告所認定之違章事實，詎被告未加查明，顯有採證違背證據法則之違法。更況原告對於被告所為突襲性之罰款要如何期待人民信任政府之德政？又如何期待人民信服？原告所為之信賴行為又如何方能受到保障！⒏被告對於假日及例假日懸掛廣告物所為之容許，非僅係對單一特定房屋銷售業者為之：
查被告允默於假日及例假日得懸掛售屋廣告物，係對基隆市所有建築及房屋出售業者之容許，而非僅係對單一特定或少數之相關業者之允許（此參基隆市房屋仲介公出具之證明書足稽），既是非對特定或少數，而是對所有相關業者所為之允許；因此本件應探討者，係原告為渡過房地產不景氣，招攬生意，而信賴政府之德政，所為善意信賴行為，於法律評價上是否值得應受保護？何況被告行政政策非一般人民所能干涉，被告機關既有容許，原告本以信賴，即應受相當合理保護，否則嗣後政府之行為，人民豈敢信賴。更言本件係對所有相關業者之允諾，而非僅對單一特定或少數業者為之。是故，原告善意信賴應值得保護。
⒐被告88年5月13日（88）基環三字第5884號函（如附
件四）受文者基隆市房屋仲介商業公會，函內述及「即日起」例假日嚴禁違規張貼懸掛廣告物為該文之主旨，但由主旨內容足以反證【即日前】被告過去確有默許於「例假日、假日」可懸掛廣告物之不成文規定，且發函目的係在終止先前所為默許規定。
⒑原告對本件之行為係基於單一之決定，於法律評價上
，應僅係實質上之一行為或自然意義下之單一行為，而非多數行為，要與基於各別之決意或自然意義下之複數行為有別：
原告係股份有限公司組織，為一法人。法人本身並無行為能力，應由其代表機關在權限範圍代表為法律行為。茲原告之代表人交待公司員工進行懸掛廣告物時，其僅出於一個單一決意，一個指示行為，而由多位員工在同一時間，分在不同地點，一次同時完成懸掛廣告招牌。因此，在法律評價上，原告之行為，應僅係上之一行為或自然意義下之單一行為，而非多數行為。是縱認原告上開行為應受處罰，亦因原告懸掛廣告物之行為，時間緊接，地點相近，在行政法上僅能視為一個違規行為，應僅能受一次處罰，而不應受雙重或多重處罰，始符法制。詎料被告機關未加詳究，竟就原告實質上之一違規行為，作重複或多次之行政處分，亦已與行政法上一行為不兩罰之基本原則相違悖。
⒒綜上所陳，被告所為突襲性之罰款處分難謂合法，訴
願決定未審查被告是否違反誠信，亦有未當。是本件被告之突襲處分實已違反行政程序信賴保護之教示原則，且其處分之裁量權應縮減至零，否則人民之信賴，豈非成具文。更況，原告於基隆市興建公寓住宅，業已多年，期間均恪遵政府法令行事，對於被告之不成文容許於「例假日可懸掛廣告物」規定，亦遵守多年，且成為慣例，今驟然改變，原告於被告機關因政令宣達遲緩及完全無知狀況下，遭受處分，實難信服。據此，狀請鈞院鑒核，賜准判決如訴之聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈廢棄物清理法第27條之規定：「在指定清除地區內嚴禁
有下列行為：‧‧‧二、污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物。
十、張貼或噴漆廣告污染定著物。‧‧‧」同法第50條：「有下列情形之一者，處新臺幣1200元以上6000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：‧‧‧三、為第27條各款行為之一。」⒉依據原告所起訴狀所述之事實，「緣基隆市環境保護局
（即原處分機關）於88年5月22日及23日上午，分別於基隆市○○區○○路、仁一路、東明路、東信路、孝東路，深澳坑路、深溪路及新豐街等地，不同地點及定著物上，發現原告懸掛之售屋廣告共194面‧‧‧」此乃原告無爭之事實，原告於市區張貼違規廣告物達194面，已明顯違反廢棄物清理法，故據此事實被告依法每件處以最低額1200元之罰鍰，並無違誤。
⒊被告於88年間開立處分，因違規情事嚴重，影響市容景
觀甚鉅，裁處每件處當時最高罰鍰4500元整，經原告提出救濟，以違反比例原則另為適法之處分。因違規人違法事實存在，被告適法處理，改處每件罰鍰1200元，原告仍不服，再向基隆市政府提出訴願，訴願結果為另為適法之處分，被告遵照市府之「適法」處分指示，依法處理，原告違規事實明顯，依廢清法之規定，該行為處1200元之罰鍰以為最低額度處分始為適法，既已符合比例原則，亦符合保障守法民眾享有清新市容之環境景觀權。
⒋有關信賴利益原則之保護，依行政程序法第119條之規
定，受益人有下列情形之一者，其信賴不值得保護：㈠以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。㈡對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。㈢明知行政處分違法或因重大過失而不知者。依訴願理由三「不管行政機關之決定是否合法」，依當時之廢棄物管理法及廣告物管理條例，賦與民眾維護城鄉景觀，維持環境整潔之義務，與假日、平日無涉，若違規人既認為被告88年5月13日（八八）基環三字第5884號函為違反當時之廢棄物清理法及廣告物管理條例，則因其違法而當然排除信賴利益保護之適用。況被告該函意旨為重申被告執行行政行為之決心，無任何相關證據佐證被告曾默示房屋仲介業者於假日張貼廣告物之行為，且法律行為中，默示並不當然表示承認，其意思表示必須探求原意，行政機關依法作為或不作為，其原意當然以法律為依歸；再者，行政機關是否為可作成意思表示之公法人，或僅國家公法人作成行政行為之工具手段，其學說尚未定論，亦於法無據，如何作成原告所述之成意思表示？⒌誠信原則為憲法保障之平等原則所產生之下位階概念，
違法行為中，不法不得要求平等原則之適用，此乃「不法之平等」亦即「法律不保障違法」，依裁處當時情況言之，廢棄物清理法於63年制定，廣告物管理辦法於56年行政院公佈，爾後雖迭經修正或增定，旨仍在保護環境衛生及市容觀瞻，原告行為當時為88年，法令已施行20年有餘，自不可主張不知法律而免責，經查，廢棄物清理法及廣告物管理辦法於88年5月間並無修定，原告不得主張不知法令變更。
⒍「一事不二罰原則」依大法官會議釋字第503號解釋，
乃現代民主法治國家之基本原則，惟對「一事」之解釋，與其固有之刑法意義相異，行政法上之「行為」概念，並非以「自然意義的行為」為出發點，須從行政法作為「行為規範」特性切入，行政法既為行為規範，則行政法上之行為係以人民之「外部行為」為規範對象，其內部意思為何則非所問。行政法院77年判字第1307號即認為：「同一樣式之廣告於二個不同之處所張貼，自屬二次違規行為，依法應分別處罰。」又同院80年判字第
351號判決稱：「廢棄物清理法第12條之立法意旨，在維護定著物之不被污染，若污染定著物二處以上時，應按被污染定著物之處數，分別處罰，至其行為是否基於同一動機、目的或概括意思與行為個數無關，行政罰與刑事罰之性質不同，刑法第55、56條之規定，於行政罰並不適用」。況依起訴理由，「僅出於一個單一決意，一個指示行為，而由多位員工在同一時間，分在不同地點，一次同時完成懸掛廣告招牌。」若仍依刑法自然意義論之，依刑法第29條之規定，「教唆他人犯罪者，為教唆犯。教唆犯，依其所教唆之罪處罰之。」原告教唆指示多數人同時違反廢棄物清理法，其處罰同其所教唆之罪，多數人張貼之同時，原告也成立多數教唆犯罪，故被告依法任事，並無違誤。
⒎綜上所述，原告違反廢棄物清理法第27條之規定，被告
依法處分應無違誤，裁罰額度堪稱允適，本案事證明確，原告所辯，無可採信，請准原告之訴駁回。
理由
一、按：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：‧‧‧二、污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物。‧‧‧十、張貼或噴漆廣告污染定著物。‧‧‧」、「有下列情形之一者，處新臺幣1200元以上6000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：‧‧‧三、為第27條各款行為之一。」廢棄物清理法第27條及第50條分別定有明文。
二、本件被告於88年5月22日及23日上午，分別於基隆市○○區○○路、仁一路、東明路、東信路、孝東路，深澳坑路、深溪路及新豐街等地，不同地點及定著物上，發現原告懸掛之售屋廣告牌共194面，被告遂依行為時廢棄物清理法第12條第11款規定予以告發，並依同法第23條第3款規定，每件各處罰鍰4500元。原告不服，提起訴願，遭訴願決定機關（即行政院環境保護署）認違反比例原則撤銷上揭處分，另為適法之處分。嗣被告重新處分，仍處原告每件罰鍰1200元。原告不服，再提出訴願，經訴願決定機關即基隆市政府以「原告屢次主張，係經基隆市政府核准於例假日懸掛廣告，且經基隆市房屋仲介商業同業公會88年5月25日核轉各會員，自『即日起』嚴禁違規張貼懸掛廣告物，依行政行為應符誠信原則，故公函下達前之5月22、23兩日，能否受罰，已有可議，應詳予查明後重為依法處分」為由，決定「原處分撤銷，由原處分機關為另為適法之處分」。嗣被告以94年10月17日基環廢字第1020至1213號處分書重為處分，每件處最低額1200元之罰鍰。惟原告猶未甘服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。有前開處分函、訴願決定書等附卷可稽，堪信為真實。
三、查原告於88年5月22日及23日上午，分別於基隆市○○區○○路、仁一路、東明路、東信路、孝東路，深澳坑路、深溪路及新豐街等地之不同地點及定著物上，懸掛售屋廣告共19
4面，為被告查獲之事實，為原告所不爭執，揆諸前揭規定，被告裁處每件懸掛行為法定日最低罰額1200元之罰鍰，核無不合。
四、原告主張被告為兼顧市容及促進地方繁榮蓬勃商機，長久以來容許於星期六、日及例假日可懸掛售屋廣告物之不成文之默許慣例，有基隆市房屋仲介商業同業公會出具證明書足稽。原告建住宅公寓多年，為招攬生意，乃於88年5月22日（星期六）、23日（星期日）在工地週遭道路兩旁懸掛廣告物以吸引客戶；詎被告突然改變政令，以88年5月13日（88）基環三字第5884號函予基隆市房屋仲介商業公會，謂即日起例假日嚴禁違規張貼懸掛廣告物。基隆市房屋仲介商業公會受文後，於88年5月25日以基房仲忠（88）字第019號函予包括原告在內之各會員公司。原告係88年5月27日收受該函，而始知悉例假日已不得懸掛廣告物。詎被告竟施予重罰，有違行政程序法第8條所定誠實信用原則及保護人民合理正當信賴云云；惟按首揭廢棄物清理法第27條及第50條之規定，並未授權主管行政機關例假日不為取締之例外規定，且被告亦否認其有默許例假日得懸掛廣告之慣例。至被告於88年
5月13日以（八八）基環三字第5884號函行文予基隆市房屋仲介商業同業公會，其主旨記載：「為加強整頓清理本市市容環境，即日起例假日嚴禁違規張貼懸掛廣告物，違者依廢棄物清理法規定嚴懲，請惠予轉知所屬會員遵辦，請查照辦理。」等語；其中雖有「例假日嚴禁」之用詞，惟並非改變以前默許例假日懸掛廣告不予取締之政令，而係鑑於例假日違規特別嚴重之故，業據被告訴訟代理人於本院準備程序及言詞辯論期日陳明在卷，且徵諸卷附被告取締違規資料，確實足以證實被告在88年5月前，對例假日於違規懸掛廣告物之取締，或稍有未積極從事，但非不作為之默許，應可認定。又被告所提基隆市房屋仲介商業同業公會所具證明書中雖有「茲證明關於基隆市房屋銷售相關業者民國88年5月間以前，於例假日在道路兩旁懸掛廣告物，為不成文之商業作業習慣，並無受相關單位舉發取締」等語；但查上開證明書係作成於92年7月31日，核與本件原告違規行為最初被處分時之88年6月2日時間差距過遠，且於原告最初受處分提起訴願時，亦未見有此證明書之提出（見行政院環境保署卷），又徵諸被告於87年1月起至88年4月底止依90年修正前廢棄物清理法第12條第11款（即修正後之第27條第10款）取締違規懸掛廣告物案件計134件，有該統計表及處分書影本附卷可稽，足證前開證明書難執為有利原告之證據，此外，原告亦未提出被告在88年5月前有默示例假日不取締懸掛廣告違規行為之確實證據，原告此項主張，即不足採。且所謂默許於例假日得懸掛違規廣告乃失職行為縱令有之，因任何人都知悉法律無假期，自無從產生正當合理的信賴。
五、原告主張被告88年5月13日發函各公會，其主文內容謂【即日起「例假日」嚴禁違規張貼懸掛廣告物】，所稱即日起究係指被告機關發文的「5月13日」；或是房屋仲介商業同業發函各會員的「5月25日」，抑或是各會員收文的「5月底」其文意界定模糊不清，有違行政行為內容應明確之規定云云；查衡諸經驗法則及論理法則，被告上開88年5月13日之函文所稱之「即日起」當指該函送達基隆市房屋仲介商業同業公會之日起，要無疑義。又該函僅係重申被告將對於業者於例假日違規懸掛廣告之行為嚴厲取締之決意，要無藉此反面推衍被告曾默示例假日不取締懸掛廣告之違規行為之餘地，已如前述，換言之，廢棄物清理法第27條及第50條之規定係經立法院完成立法程序之法律，任何行政機關及人民均有遵守之義務，尤其是有以廣告招攬顧客必要之業者尤無主張不知之理，從而，被告88年5月13日之函文所為嚴格取締例假日懸掛廣告之違規行為，其意旨雖於同年5月25日始由基隆市房屋仲介商業同業公會轉知各業者；惟此種知悉被告將嚴格取締例假日懸掛廣告之決意，並無阻卻原告本應遵守廢棄物清理法規定之義務及違規時所應負之責任。準此，被告上開重申取締決意之函文之「即日起」究係何時起算，核與原告違規事實無涉，原告此項主張，殊不足採。
六、原告另主張被告係以約每一、二分鐘即對原告告發一次，共計開罰194件，顯與行政程序法第7條所定之比例原則不符云云；惟按廢棄物清理法第27條規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：‧‧‧二、污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物。‧‧‧十、張貼或噴漆廣告污染定著物。」第50條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1200元以上6000元以下罰鍰：‧‧‧三、為第27條各款行為之一。」核其立法意旨，係就每一違規行為即加以一次處罰，且依上開規定，罰鍰係唯一之法律效果，而裁罰1200元亦係最低額度之處罰，又徵諸被告最初於88年間所開立之處分，鑑於違規情事嚴重，曾依行為時廢棄物清理法第12條、第23條規定裁處每件違規行為最高罰鍰4500元整，原告提起訴願，行政院環保署以裁量瑕疵為由，撤銷被告最初處分，被告旋依90年修正廢棄物清理法第27條及第50條規定，改處每件罰鍰1200元，原告再向基隆市政府訴願，訴願決定諭知應就原告於88年5月25日始收受基隆市房屋仲介商業同業公會轉知被告88年5月13日前開嚴格取締例假日懸掛廣告之函示，被告加以處罰是否符合誠信原則，重新詳查再另為適法之處分，被告重新調查後，認定原告違規事實明顯，且無誠信原則之適用，而依廢棄物清理法上開規定，處以1200元最低額度之罰鍰，經核要無不合比例原則可言，原告此項主張，亦不足採。
七、原告主張其係股份有限公司組織，為一法人。法人本身並無行為能力，應由其代表機關在權限範圍代表為法律行為。茲原告之代表人交待公司員工進行懸掛廣告物時，其僅出於一個單一決意，一個指示行為，而由多位員工在同一時間，分在不同地點，一次同時完成懸掛廣告招牌。因此，在法律評價上，原告之行為，應僅係上之一行為或自然意義下之單一行為，而非多數行為。是縱認原告上開行為應受處罰，亦因原告懸掛廣告物之行為，時間緊接，地點相近，在行政法上僅能視為一個違規行為，應僅能受一次處罰，而不應受雙重或多重處罰云云；按「一事不二罰原則」固為司法院大法官釋字第503號解釋為現代民主法治國家之基本原則，惟對「一事」之解釋，與刑法上之意義殊有差異，違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，係個案判斷之問題，即必須就個案具體事實予以判斷，而非就某法規與某法規之間之關連為何，或就抽象事實，予以抽象之判斷。於具體個案判斷時，宜就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素決定之（學者 林錫堯 著「行政罰法」元照出版第51頁參照）易言之，並非以「自然意義的行為」為出發點，須從行政法作為行為規範特性切入，行政法既為行為規範，則行政法上之行為係以人民之外部行為為規範對象，其內部意思為何則非所問，亦即：同一樣式之廣告於二個不同之處所張貼，自屬二次違規行為，依法應分別處罰。廢棄物清理法第27條之立法意旨，在維護定著物之不被污染，若污染定著物二處以上時，應按被污染定著物之處數，分別處罰，至其行為是否基於同一動機、目的或概括意思與行為個數無關，行政罰與刑事罰之性質不同，刑法第
55、56條之規定，於行政罰並不適用（77年判字第1307號及80年判字第351號判決參照）。查被告所為系爭處分依原告所為違規行為之時間、地點，按次裁罰，有該處分書附卷可憑，揆諸前開說明，並無不合，原告此項主張，要不足採。
八、綜合上述，原告前揭主張均不足採，而其違反廢棄物清理法第27條第10款規定事證明確，被告依同法第50條規定，按其違規時間、地點而為分次之處分，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，即有未合，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
十、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年4月12日
第六庭審判長法官林文舟
法官陳鴻斌法官闕銘富上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年4月17日
書記官孫筱晴