裁判字號：最高行政法院104年判字第20號判決
裁判日期：民國104年01月15日
裁判案由：提供行政資訊
最高行政法院判決
104年度判字第20號上訴人 仝清筠 訴訟代理人 朱瑞陽 律師
蔡文玲 律師 王以國 律師被上訴人財政部賦稅署代表人 吳自心 上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國103年8月7日臺北高等行政法院102年度訴字第593號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人係世代國際股份有限公司（下稱世代公司）負責人，前經財政部臺北市國稅局依據通報及查得資料，以世代公司民國89年度給付國外頻道商權利金新臺幣（下同）890,383,545元，上訴人未依規定扣繳稅款178,076,709元，除限期責令上訴人補繳應扣未扣稅款及補報扣繳憑單外，並以其未依規定期限補繳及補報，按應扣未扣之稅額裁處3倍之罰鍰計534,230,127元；上訴人不服，主張依財政部94年1月25日台財稅字第09404507160號函（下稱財政部94年1月25日函）意旨，原核定給付頻道代理權利金中之影片播映權費用，符合財政部68年7月6日台財稅第345858號函釋，應免予扣繳等，申請復查結果，獲追減扣繳稅款158,488,272元及罰鍰475,464,816元；上訴人仍不服，循序提起訴願，旋遭駁回，復提起行政訴訟，經本院101年1月12日101年度判字第29號判決：「原判決關於罰鍰及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。其餘上訴駁回。」嗣經臺北高等行政法院（下稱原審）以101年12月17日101年度訴更一字第34號判決：「訴願決定及原處分（即復查決定）關於罰鍰部分均撤銷。」上訴人於101年6月14日（即原審101年度訴更一字第34號案件審理期間）依政府資訊公開法規定，具文請求被上訴人提供有線電視頻道業者於89年至94年間，因給付國外公司片款所生扣繳爭議事件相關書面及說明，及中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會（改組前為中華民國有線電視頻道自律委員會）就財政部94年1月25日函所生爭議之相關往來文件與會議紀錄之全部資訊，或按政府資訊公開法第18條第2項規定，提供部分資訊；案經被上訴人審查結果，以上訴人申請提供之資訊，涉及政府機關作成意思決定前之內部擬稿或準備作業文件，及其他法人經營事業有關之資訊，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款及第7款規定應限制公開或不予提供之資訊，乃以101年8月9日台稅一發字第10100131470號函復，否准其申請（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回。提起行政訴訟，經原審以102年度訴字第593號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人猶未服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人於「臺北高等行政法院102年度訴字第593號仝清筠申請提供行政資訊案相關文件彙整表」（下稱申請提供資訊彙整表）中，本已說明有關「中華民國有線電視頻道自律委員會就財政部94年1月25日函釋所生爭議之相關往來文件與會議記錄」部分包括第5案及第7-13案，第9案亦在其中，如今卻稱「本案會議與會單位均無中華民國有線電視頻道自律委員會，故其相關資料，非屬當事人申請提供資料範圍」，顯屬自相矛盾。況上訴人於最初申請事項中，本即包括「有關有線電視頻道業者於89年至94年間因給付國外公司片款所產生扣繳爭議事件進行輔導而製作之相關書面及說明處理狀況」，而立法委員及頻道業者拜會討論「頻道業者給付播映費用及代理權費用課稅問題」會議記錄，內容自當涉及相關法規、函釋適用之輔導說明，上訴人請求閱覽該次會議記錄（含出席情況），實未逾越原申請提供資料之範圍。（二）檔案法第17條與政府資訊公開法第5條，兩者應屬法律競合關係（特別法優於普通法），而非各自獨立之請求權基礎。縱認為本件課予義務訴訟之訴訟標的為「原告（即上訴人）請求作成其所申請行政處分之請求權」，上訴人另援引檔案法第17條作為請求依據，並非訴訟標的之追加。本件財政部於作成訴願決定時，實已針對檔案法第17條予以審究，進而作成不予公開之訴願決定。從而，上訴人於追加檔案法第17條作為請求權基礎，即不能謂此部分尚未經財政部審究，並未違反訴願前置原則。（三）按行政程序法第6條規定，世代公司關於扣繳義務之遵循，與國內其他頻道業者無不同，僅因暫時停業未獲通知參與同業與財政部之協調、輔導，實係基於偶然因素，尚非與其他頻道業者間有何本質上之差異，上訴人卻因而受較不利之裁罰處分，自與平等原則有所違背。為辨明上訴人與其他頻道業者是否具有本質上之不同，而有受差別對待之正當性，經另案承審法官諭示，上訴人方於101年6月14日依法向被上訴人請求提供系爭資訊，洵屬有據等語，求為判決訴願決定及原處分否准上訴人閱覽、抄錄及複製關於立法委員及頻道業者拜會討論「頻道業者給付播映費用及代理權費用課稅問題」會議記錄之部分均撤銷，以及被上訴人應依上訴人101年6月14日政府資訊公開申請書關於立法委員及頻道業者拜會討論「頻道業者給付播映費用及代理權費用課稅問題」會議記錄作成准予上訴人閱覽、抄錄及複製之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人主張其所經營之世代公司因94年時已停業，未獲通知參與協調，致受較不利之待遇乙節，經查被上訴人作成財政部94年1月25日函及94年5月23日相關函後即公開發布，並責令財政部所屬稽徵機關配合辦理，國內頻道業者符合前揭函釋規範者均一體適用，上訴人縱因94年停業而未參與前開協調，其如符合前開函釋規定者，亦得一體適用，尚無上訴人所陳差別待遇之情事。（二）上訴人申請提供之政府資訊，均已辦結並歸檔管理，依法務部95年3月16日法律決字第0950009957號函釋規定，應優先適用檔案法相關規定處理，如檔案法未規定者，始依政府資訊公開法規定處理。依檔案法第18條第6款有關依法令或契約有保密義務之檔案，各機關得拒絕提供之規定，被上訴人自得拒絕提供系爭資料予上訴人，其與被上訴人依政府資訊公開法第18條第1項相關規定否准上訴人申請之理由雖不相同，惟結果並無不同。（三）經重行檢視申請提供資訊彙整表第9案資料，中華民國有線電視頻道自律委員會均非案內會議之與會單位，故該案資料自非屬「中華民國有線電視頻道自律委員會就上開財政部94年1月25日函釋所生爭議之相關往來文件及會議紀錄」；又被上訴人於前開會議中重申財政部立場，並回覆各界對財政部94年1月25日函釋規定疑義，尚無針對個別有線電視頻道業者進行輔導之情事，故申請提供資訊彙整表第9案資料亦非屬「有線電視頻道業者於89年至94年間因給付國外公司片款所生扣繳爭議事件進行輔導而製作之相關書面及說明處理狀況」資料，被上訴人否准上訴人之申請，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件申請提供資訊彙整表第9案「立法委員及頻道業者拜會討論『頻道業者給付播映權費用及代理權費用課稅問題』會議記錄」自非屬上訴人申請有關給付國外公司片款所生扣繳爭議事件「進行輔導」而製作之相關書面及說明處理狀況。上訴人雖主張該申請範圍應包括申請提供資訊彙整表第9案，然查參照上訴人申請以迄言詞辯論終結過程可知，上訴人迄原審審理後，經原審曉諭並多次與被上訴人聯繫確定聲請範圍，而被上訴人經依原審指示，始提出申請提供資訊彙整表（即包含第9案在內之計13案），從而上訴人主張第9案為其申請時即要求閱覽，即與事實不符。且申請提供資訊彙整表第9案，與會人員並不包括「中華民國有線電視頻道自律委員會」，因此亦非上訴人101年6月14日申請事項即自律委員會就財政部94年1月25日函釋所生爭議之相關往來文件及會議紀錄之範圍。就此，上訴人101年6月14日申請事項並不包括申請提供資訊彙整表第9案，被上訴人原處分否准上訴人申請提供行政資訊及關覽卷宗等之請求，亦不包括此部分；因此上訴人就被上訴人未為行政處分之申請提供資訊彙整表第9案，主張原處分違法，除請求撤銷此部分原處分，並請求判命被上訴人為准予閱覽之行政處分，核無權利保護必要等語，為其論據。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：（一）按行政訴訟法第105條規定：「（第1項）起訴，應以訴狀表明下列各款事項，提出於行政法院為之：當事人。起訴之聲明。訴訟標的及其原因事實。（第2項）訴狀內宜記載適用程序上有關事項、證據方法及其他準備言詞辯論之事項；其經訴願程序者，並附具決定書。」本條立法理由載明：「起訴，應表明訴之要素及其有關之原因事實，藉以確定訴訟羈束暨判決確定之效力範圍。爰……規定應以訴狀表明當事人、起訴之聲明、訴訟標的及其原因事實，俾資遵循。」第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」其立法理由記載：「行政訴訟因涉及公益，如行政法院就事實關係，須受當事人主張之拘束不能依職權調查，將有害於公益，爰……規定行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。闡明權為審判長之職權，亦為其義務。為期發見真實，並使當事人在言詞辯論時有充分攻擊或防禦之機會，審判長自應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，俾訴訟關係臻於明瞭……。審判長行使闡明權之方法，應向當事人發問、告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；如當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」而所謂「聲明」乃當事人請求法院為如何裁判之意思表示，其內容必須具體、明確。而行政法院之判決，應本於當事人之聲明為之；申言之，行政法院之判決僅得於當事人聲明之範圍為限，不得反於其意思，就當事人未經聲明之事項為判決，否則即屬違法之訴外裁判。至於「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束」，係指為判決基礎所須事實而言。如當事人之聲明有不明瞭或不完足者，審判長自應行使闡明權，令當事人敘明或補充完足，使其內容具體、明確後，再予裁判。本件上訴人於102年4月18日委託代理人向原審提起行政訴訟，其訴之聲明為：⑴訴願決定及原處分應予撤銷。⑵被告（即被上訴人）對於原告（即上訴人）於101年6月14日申請事件，應作成准予將①有線電視頻道業者於89年至94年間，因給付國外公司片款所生扣繳爭議事件進行輔導而製作之相關書面及說明處理狀況文件②中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會就財政部94年1月25日函所生爭議之相關往來文件與會議紀錄等全部或部分資訊提供原告（即上訴人）閱覽、抄錄及複製之行政處分。⑶訴訟費用由被告（即被上訴人）負擔。（原審卷第6頁）嗣原審於102年7月23日進行第一次準備程序，請兩造確認上開聲明「能否特定欲閱覽之文件內容」等。同年8月16日被上訴人具狀補充答辯，並洽上訴人協商後，就兩造訟爭之相關文件彙整表。同年8月20日原審再行準備程序，上訴人表示有收到上開彙整表，並請求列表說明，上訴人復於同年9月12日具狀聲明變更為：⑴訴願決定及原處分應予撤銷。⑵被告（即被上訴人）應作成准予將附表序號1至13所列之全部或部分資訊提供原告（即上訴人）閱覽、抄錄及複製之行政處分。⑶訴訟費用由被告（即被上訴人）負擔。而上訴人 陳明 所示之附表與前開被上訴人提出之相關文件彙整表相符。又其中序號9載明之文件：「立法委員及頻道業者拜會討論『頻道業者給付播映權費用及代理權費用課稅問題』會議紀錄乙案。公文號：0000000000、檔號：0094/103.02/1/6/6。」其後原審於102年10月30日準備程序時，上訴人聲明變更為：⑴訴願決定及原處分應予撤銷。⑵被告（即被上訴人）應依原告（即上訴人）101年6月14日政府資訊公開申請書作成准予將附表序號1至13所列之全部或部分資訊提供原告（即上訴人）閱覽、抄錄及複製之行政處分⑶訴訟費用由被告（即被上訴人）負擔。嗣原審請被上訴人就上訴人聲請之13項文件再行確認可供閱覽部分，並候核辦。102年11月11日被上訴人重行檢視後，具狀並再提申請提供資訊彙整表（仍為13項，詳原審卷138頁至139頁）；原審乃定同年12月4日行準備程序，並於當日終結準備程序。嗣同年12月19日言詞辯論程序時，原審審判長裁定再開準備程序，並請被上訴人就不准閱部分再行過濾。被上訴人重行檢視後於103年4月28日具狀並附准駁提供頁次及否准理由表（附原審卷223頁至226頁）其中第9案不同意上訴人閱覽理由：「本案會議與會單位均無中華民國有線電視頻道自律委員會，故其相關資料，非屬當事人申請提供資料範圍。」103年4月30日原審再行準備程序，上訴人代理人表示容後與上訴人本人討論是否仍要繼續進行訴訟。同年6月27日上訴人向原審提出準備四狀，針對被上訴人提出之前開「准駁提供頁次及否准理由表」第5案、第9案部分表示不服。原審乃定103年7月16日行準備程序，並請上訴人確認本件聲明是否僅對被上訴人提出之前開「准駁提供頁次及否准理由表」第5案、第9案部分不服。然因上訴人經合法通知未到庭，故準備程序終結。原審於103年7月24日行言詞辯論，上訴人再將聲明變更為：⑴訴願決定及原處分關於後開第二項部分均撤銷。⑵被告（即被上訴人）應依原告（即上訴人）101年6月14日政府資訊公開申請書關於立法委員及頻道業者拜會討論「頻道業者給付播映權費用及代理權費用課稅問題」會議記錄（按即前開「准駁提供頁次及否准理由表」第9案部分）作成准予原告（即上訴人）閱覽、抄錄及複製之行政處分。⑶訴訟費用由被告（即被上訴人）負擔等情，業經原判決於理由欄記載甚詳，核與原審卷內筆錄及相關書證相符，自得執為本院判決之基礎。（二）次查，本件上訴人於原審審理中已委任律師為訴訟代理人，審理期間歷經多次準備程序，並再開言詞辯論，再行準備程序後始進行言詞辯論，其間受命法官及審判長一再行使闡明權，以確定上訴人之聲明範圍，上訴人亦一再變更聲明事項，實難謂原審審判長未盡闡明義務使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。而如前所述，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。如原審審判長或受命法官已盡闡明之責，原告（即上訴人）應如何聲明，亦非行政法院所能左右，則原審依上訴人於原審言詞辯論時之聲明，本於職權調查證據後，認定上訴人主張第9案為其申請時即要求閱覽，上訴人就被上訴人未為行政處分之第9案，主張原處分違法，並請求撤銷此部分原處分，求為判命被上訴人為准予閱覽之行政處分，核無權利保護必要，應予駁回，於法即無不合。上訴意旨略以：原審以系爭第9案之會議紀錄，與會人員並不包括中華民國有線電視頻道自律委員會，故非上訴人101年6月14日申請事項⑵之範圍，違背論理法則，顯有未盡調查與闡明義務及判決理由不備之違法云云，自屬無據。(三)上訴人其餘主張業經原判決敘明不可採之理由在案，或因與判決結果不生影響，亦經原判決指明不另一一論述，經核原判決尚無理由不備之違誤。上訴論旨，徒執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年1月15日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃合文
法官林文舟法官劉介中法官林惠瑜法官鄭忠仁以上正本證明與原本無異中華民國104年1月15日
書記官蘇婉婷