裁判字號：臺中高等行政法院92年訴字第742號判決
裁判日期：民國93年07月21日
裁判案由：有關環保事務
臺中高等行政法院判決九十二年度訴字第七四二號
原告潔興環保工程有限公司代表人甲○○訴訟代理人 何志揚 律師
楊玉珍 律師複代理人 廖志堯 律師被告彰化縣政府代表人乙○○訴訟代理人 陳建良 律師複代理人 林永貹 律師右當事人間因有關環保事務事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年六月二十四日環署訴字第○九二○○三四六一八號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告依據「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」申請取得被告核發九二一震災建築廢棄土物處理場之設置許可（八十八年十月四日八八彰府環一字第一六七四五五號函），從事九二一震災建築廢棄土物處理場經營。被告發現原告有越界處理建築廢棄土物之情事，已違反原核定之經營範圍，以原告違反核定內容為由，以民國（下同）九十年八月二十一日九○彰府環一字第五○二一號函撤銷其建築廢棄土物處理場之設置許可。原告不服，遞經行政爭訟程序，由本院以九十一年訴字第一八七號判決將訴願決定及原處分均撤銷在案。嗣原告於九十一年十二月三日向被告申請其建築廢棄土物處理場重新開始營運，惟被告於本院審理九十一年訴字第一八七號案件期間，發現原告自行委託訴外人大員隆地籍測量有限公司至現場丈量建築廢棄土物處理場之實際掩埋面積時，所繪得之測繪圖顯示原告未能遵守被告於八十八年十月四日審查核准原告設置申請所為之「與鄰近土地安全退縮五十公尺」審查結論；即原告緊鄰許可之界址傾倒掩埋廢棄土物，認其已違反原許可處分所核定之內容。被告乃再於九十一年十二月十二日會同原告所屬人員至現場勘查，發現內有廢混凝土塊、廢磚塊及其他土石等物，被告乃確認原告「廢棄土物堆置地點未與鄰近土地退縮五十公尺，違反原核定內容」為由，再於九十二年一月二十七日以府授環一字第○九一○二二九五七八○號函廢止（撤銷）原告九二一震災建築廢棄土物緊急處理場之設置許可（下稱第二次撤銷處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。訴訟期間，原告為訴之變更，由撤銷訴訟類型變更為確認及給付訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈確認被告九十二年一月二十七日府授環一字第○九一○二二九五七八○號函
撤銷原告「彰化縣九二一震災建築廢棄土物緊急處理場」許可之行政處分違法。
⒉被告應給付原告新臺幣十八萬五千二百零五元，及自本書狀送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈程序部分：
⑴按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：訴訟標的之請求
雖有變更，但其請求之基礎不變者。因情事變更而以他項聲明代最初之聲明」、「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」行政訴訟法第一百十一條第三項第二、三款及第六條第一項分別定有明文。次按，所謂即受判決之法律上利益，乃指原告目前所處之不確定法律狀態，若不尋求判決確認即將受不利益之效果，故不確定法律狀況必須現已存在或立即到來，且限為公法上利益，私法上利益不在此限。再按，我國行政訴訟法第六條第一項後段確認行政處分違法之訴，係延續德國行政法院法「繼續確認訴訟」之規定，有認為限於已先提起撤銷之訴者，有認為必須不限於撤銷之訴，兼及於課予義務之訴與提起訴訟前，行政處分已經解決兩種情形。亦有認為非屬繼續確認訴訟，應另行提起確認訴訟，惟為求訴訟經濟及人民權利完善保障，宜類推適用於撤銷訴訟進行中，行政處分消滅或執行完畢而無回復原狀之可能，以及課予義務訴訟進行中，因事實或法律變更致原告請求權喪失之情形（參照 林石猛 著行政訴訟類型之理論與實務第四百五十五頁、四百五十六頁）。經查本件原告業已先經訴願之行政程序而提起撤銷訴訟，嗣後再依據行政訴訟法一百十一條第三項第三款變更及追加為損害賠償訴訟及確認行政處分違法訴訟，因此無論採取上述何種見解。本案中，雖然原處分執行完畢（第二次違法撤銷許可）而因許可期限到期效力無法回復原狀，但原告仍受有損害，當有法律上之確認利益，且亦符合確認行政處分違法訴訟之實體判決要件，合先敘明。
⑵原告固於九十三年三月四日依行政訴訟法第一百十一條第三項第三款將原
撤銷原處分及訴願決定之聲明變更為請求損害賠償之聲明，但其請求之基礎事實即是以被告彰化縣政府九十二年一月二十七日府授環一字第○九一○二二九五七八○號函撤銷原告「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物緊急處理場」許可之行政處分違法為前提並未改變，又由於被告第二次行政處分已因執行完畢，且因系爭許可證之期限已於九十二年十二月三十一日屆至情事有所變更，故縱使行政處分撤銷亦無法回復原狀，因此特再爰前揭規定追加確認被告第二次行政處分違法之聲明如前，請求之基礎均不變，至於被告辯稱原告訴之變更或追加不符行政訴訟法第一百十一條第三項第三款之情形，原告他項聲明之請求係訴之追加，不再請求撤銷原處分及訴願決定係為訴訟標的之捨棄，其不同意原告訴之追加云云，當無理由，詳述如下：
①被告於八十八年十月四日許可原告設置九二一震災建築廢棄土物緊急處
理場，許可證上所載有效期限係至九十二年十二月三十一日止，被告竟於九十年七月二十日違法命原告停止營運、同年八月二十一日復違法撤銷許可（第一次違法撤銷許可），係經鈞院於九十一年十一月五日以九十一年訴字一八七號判決撤銷該第一次違法行政處分。詎料，被告竟又於九十二年一月二十七日以許可當時所無之條件「未與鄰地安全退縮五十公尺」為由再度撤銷原告許可（第二次違法撤銷許可），經原告提起訴願遭駁回後始於九十二年八月間向鈞院起訴，第二次違法行政處分執行完畢迄今業已超過當初許可證之有效期限，因此如依原告最初訴之聲明，縱使撤銷該違法處分，也因許可期限屆至之情事變更致使原告不能再使用營運，當然符合行政訴訟法第一百十一條第三項第三款情事變更之情形，因此原告基於行政訴訟法第一百十一條第三項第二、三款請求之基礎不變及情事變更自得將原請求變更而請求被告賠償就其第二次違法處分所致原告三百三十八日不能使用場地而相當於租金之損害，自無須被告為同意，被告所辯自無足採。
②至於被告認為原告已就原訴之聲明為捨棄，而鈞院應受原行政處分之拘
束，駁回原告之訴云云，亦有誤會。蓋如前所述，原告所為訴之變更或追加仍係以該撤銷許可之處分違法為前提，並未就訴訟標的為捨棄，且被告亦於其行政訴訟答辯狀㈢載：「原告請求國家賠償之前提，顯為被告之廢止處分違法：：：」，可見被告亦認同原告之請求基礎並未改變請求基礎。
⒉實體部分：
⑴被告所為之第二次撤銷許可之行政處分違法：
①被告所為原處分顯有違行政法一般原則：
就行政行為明確性言：被告八十八年十月四日八八彰府環一字第一六
七四五五號許可函說明欄雖載明：「若違反核定內容，即撤銷許可」云云，然內容並不明確，蓋其就「核定內容」之定義、「違反之程度」、「認定之標準」均未清楚說明，若僅就字義作廣義解釋，則原告豈不動輒得咎？此規定豈不成為被告可恣意廢止原告營運許可之帝王條款？故此形式上雖符合法律所規定廢止權保留之定義，然廢止權之保留意在使人民可以明確預見其違反相關規定所遭致授益處分遭廢止之後果，以保護人民正當合理之信賴，惟本件廢止權保留條款之實現，原告並無從明確預見之，若被告驟然施行，反係違反行政程序法第一百二十三條之人民之授益處分應給予信賴保護之立法意旨，是被告據此不明確之條款作成原處分，即非適法。又原許可處分中並無明確包含「應與鄰近土地安全退縮五十公尺」規定，本件被告八十八年十月四日八八彰府環字第一六七四五五號函核准原告經營廢棄土物處理場，該函中說明欄雖記載：貴公司應依申請文件及核准事項辦理（包括專案小組審查結論及「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」）云云，惟該函中並未將審查結論載明於原許可處分中，更未載明原告傾倒廢棄土必須遵守「與鄰近土地安全退縮五十公尺」之規定限制，原告無從以原許可處分之內容知悉有此限制。
且原許可處分及被告並未明定界址，所稱「鄰近土地」所指不明，定義不明確，蓋其究指「鄰近地號」或是「核准之範圍」，被告所指之會議紀錄並未清楚說明。
就比例原則言：被告既係依照不明確之標準而為原告不利之處分，而
原處分之內容又係撤銷原告之營運許可，未免過於嚴苛，與比例原則自有不符，蓋Ⅰ被告所採取之方法無助於目的之達成，所謂應予鄰近土地安全退縮五十公尺，其真意應指與鄰近之他人土地保持安全退縮五十公尺，即避免影響鄰人土地之用地安全，然本案九十一年十二月十二日被告所開挖位置仍在原告所使用承租之土地範圍內，與鄰近他人之土地相隔數百公尺之遙，根本不會影響鄰人用地安全。又倘原告果真越界堆置廢棄物，被告應是促請原告履行當初許可函條件，移除廢棄物，而非廢止原許可處分。Ⅱ被告並非選擇對人民權益損害最少之途徑，原告果有疏失越界堆置，被告當以促請原告移除以為改善，而廢止該原許可處分乃萬不得已之方法，是被告之處分自不合必要性原則。Ⅲ被告所採取之方法所造成原告之損失與其欲達成之利益顯失均衡，本件原告是否越界，是否影響鄰地安全已有可議，況實際上並無鄰人提出異議或表示有何損害，惟原告營運不久後，即遭被告無端廢止行政處分，對原告造成之財產上損失，難以言諭。
就誠實信用原則言：按被告所發之許可函內第五點載明：「本府督導
貴公司之營運管理」，所謂督導，即對原告之監督及導正，是被告本於誠信原則，自應隨時就原告經營廢棄土場狀況予以注意，並隨時提醒指正原告，且並應於原告開始營運前即告知原告切確之營運範圍，避免原告因錯誤認知而違反核定內容。而自八十八年十月四日原告准許設立起，被告亦確實每每到場督導查核，有督導查核、稽查紀錄，另有行政院環境保護署九二一專案督察工作紀錄可憑，此期間原告並無違規情事，然如此頻繁之查核，被告從未切確告知原告營運有何不當，而於檢察署偵辦違反廢棄物清理法案件，對於原告之使用範圍有疑義時，始命原告自行圈定使用範圍，並依彰化縣員林地政事務所就該圈定範圍所做複丈成果地籍圖，自行套繪於原告申請時所提出之地形圖上，即逕認原告越界「處理」建築廢棄土物，廢止原告之經營許可，其所為實已嚴重違反行政行為應履行之誠實信用原則。
就禁反言原則言：被告八十八年十月四日八八彰府環一字第一六七四
五五號函說明五所載「違反核定內容即撤銷許可」乃進行行政程序簽核函稿時，由被告所屬法制室主任 周弘憲 所填註，並未經專案小組討論該詞之定義及違反條件之認定標準，被告自應尊重法制室事後所作「法制人員非環保專業人員，於為前述加註時無此概念，自未考慮業者於設置計畫書中載有承諾事項之概念，事後自無從置喙之」解釋，以符合真意，豈能為達到廢止原告經營之目的，恣意擴大解釋核定內容，此舉顯然違反禁反言原則。
就信賴保護言：依最高行政法院八十九年度判字第三二六五號裁判要
旨：「：：：授益處分，如對國家社會之法律秩序不生破壞情事者，其受益人應受信賴之保護。」，本件原告所受者為授益處分，在對國家社會之法律秩序不生破壞，復原告對廢止事由毫無過失之情形下（因界址不明，縱有越界，亦應認原告無過失），原告當亦可主張信賴保護原則，以維權益。
②被告遽以撤銷原告許可之「應與鄰近土地安全退縮五十公尺」理由並未見於當時核發許可證之條件內，且核准前系爭土地早已經軍方傾倒過：
被告於九十二年十二月十九日答辯㈡狀辯稱原告當時所提出之設置計
畫修定一版中業對農業局於審查時所要求之「與鄰近土地安全退縮五十公尺」表示遵照辦理，足見此條件已為原告申請文件內容之一云云，惟該設置計畫修定一版並非被告核定之內容，蓋被告以八十八年十月四日八八彰府環一字第一六七四五五號函許可原告設置「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物緊急處理場」之許可證內並無此限制，且被告於前案鈞院九十一年訴字第一八七號有關環保事務事件所提出之答辯狀所檢附之原告設置計畫定稿版並無此條件，足證定稿版之審查意見早已排除該條件之存在，被告自不得以未經確定之審查會議而增加原核定內容所未設限之條件並以其撤銷原告之許可。
此外，系爭處理場早在九二一大地震發生後被告核准原告設置前，即
經國軍派遣部隊協助救災時於八十八年十月一日起陸續傾倒建築廢棄土物於現場，此有彰化縣九二一震災紀實文獻可證，固倘若被告確實許可原告設置處理場時有設限上開條件，則豈有可能在未經現場履勘確定原告傾倒建築廢棄土物確實無「與鄰近土地安全退縮五十公尺」之情形下，驟然許可原告之設置，足見該限制絕非許可核定內容之一。
況本案曾經彰化地方法院檢察署偵辦違反廢棄物清理法案件，經洪紹
文檢察官命令於九十年四月二十七日至現場會勘複丈，甚至當場開挖，被告均有派員至現場陪同開挖，然當時並無被告所指原告傾倒建築廢棄土物未與鄰近土地安全退縮五十公尺之情，豈有在被告之違法撤銷原告許可遭鈞院撤銷事過境遷後，又臨時派員到現場開挖而以原告未遵守該條件撤銷原告許可？③原處分所謂之「廢棄土物堆置地點未與『鄰近土地』退縮五十公尺，違反核定內容」其中鄰近土地之定義並不明確，亦違反比例原則：
退萬步言之，縱認「與鄰近土地安全退縮五十公尺」為原許可條件之
一，依文義解釋應係指與鄰人之土地保持安全退縮之距離以免傾倒時影響鄰人使用土地之安全，而被告事後於九十一年十二月十二日至現場開挖係以發現建築廢棄土之位置距離滯洪壩未超過五十公尺而未符合「與鄰近土地安全退縮五十公尺」之條件，惟觀諸滯洪壩之設置仍在原告所得使用○○村鄉○○○段四六之一三地號土地範圍內，其所有權人仍屬彰化縣農會，距離其他鄰近之土地更是超過數百公尺以上，該修定一版之審查會議亦無指滯洪壩即為鄰近土地之界限所在，被告以不確定之鄰近土地概念驟認係指滯洪壩，自有違反恣意禁止原則之違法。
被告既認所謂「與鄰近土地安全退縮五十公尺」中之鄰近土地係指許
可設置場址範圍外之土地，原告否認之，此部分應由被告負舉證責任。
④被告於核發許可證命令原告停止營運後復又至現場履勘開挖，難認屬原
告所傾倒之建築廢棄土：被告固主張依測繪圖可知原告已自承於色筆標示範圍內傾倒廢棄土物足認非第三人所傾倒云云，惟誠如前述原告已提出在被告許可原告設置前已有軍方傾倒之證據，況原告自九十年七月下旬收受被告九十年七月二十日九○彰府環一字第四六七二號所發之命令停止營運處分迄今為止均未進入彰化縣埤子頭段四六─一三地號等彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物緊急處理場營運，故對於被告於九十一年十二月十二日臨時通知原告派員至現場會勘開挖取樣，發現所採集有廢混凝土塊等建築廢棄土等物，顯然無法當然確定為原告營運時所堆置。尤有進者，本案彰化地方法院檢察署承辦檢察官洪紹文指揮彰化縣調查站最後一次九十年五月八日下午至上開現場會勘開挖時，根本並未發現上情，故該廢棄土物並非原告營運時所堆置，至為顯然。
⑵關於國家賠償部分：
①按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：因情事變更而
以他項聲明代替最初之聲明」行政訴訟法第一百十一條第三項第三款定有明文。本件被告所許可原告經營之廢棄土物處理場期限已於九十二年十二月三十一日屆滿，此與原告九十二年八月十九日起訴時期限尚未屆滿之情事顯然有變更，且原處分及訴願決定縱使經鈞院撤銷亦無法使已屆滿之期限回復，然由於被告九十二年一月二十七日第二次違法撤銷原告許可使原告不能依照原定計畫經營廢棄土場已造成原告莫大損害，又公務員於執行職務行使公權力時因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，公務員怠於執行職務致人民自由或權利遭受損害時亦同，國家賠償法第二條第二項定有明文，而該等損害扣除已另案提起國家賠償訴訟之金額（該部分係針對第一次違法撤銷原告許可之處分），業經原告向被告請求而遭拒絕賠償，因此爰將起訴之聲明變更為損害賠償之請求如前訴之聲明。
②支付場地租金費用：原告就系爭廢棄土場係向彰化縣農會所承租，此有
雙方簽定之出租合約書可證，依合約書所載，原告每年需支付彰化縣農會二十萬元之租金，如前所述，被告之第二次違法撤銷許可處分，致原告自九十二年一月二十八日至九十二年十二月三十一日止，共計三三八日，無法使用廢棄土場，自得請求相當於租金支付之損害，其計算方法如下：200,000÷365×338=185,205元（元以下四捨五入）。
㈡被告答辯：
⒈程序部分：
⑴由原告準備㈢狀之記載可知，原告應已不請求鈞院判決撤銷原處分及訴願
決定，而改依國家賠償法第二條第二項請求判令被告賠償自九十二年一月二十八日至九十二午十二月三十一日無法使用系爭廢棄土物堆置場之損害。原告雖主張此屬行政訴訟法法第一百十一條第三項第三款所稱「因情事變更而以他項聲明代替最初之聲明」之情形。惟上開行政訴訟法規定所指涉之情形，乃「他項聲明」於情事變更前並無主張之餘地、「最初之聲明」於情事變更後則無主張實益之情形而言，若原告依「他項聲明」及「最初之聲明」所主張之請求原即得於起訴時合併提出，則情事是否變更，或對原告依「最初之聲明」所主張之請求有所影響，然顯對原告依「他項聲明」所主張之請求無影響，則原告所謂以他項聲明代替最初之聲明，應不符行政訴訟法第一百十一條第三項第三款之規定，其依「他項聲明」所主張之請求，應屬訴訟標的之追加。至原告不再請求鈞院判決撤銷原處分及訴願決定，則顯然為訴訟標的之捨棄。
⑵被告對原告為撤銷之訴訴訟標的之捨棄無意見，但不同意原告為給付之訴
訴訟標的之追加。蓋訴訟標的之捨棄為原告之權利，被告原無置喙之餘地。惟原告所為訴之追加不符行政訴訟法第一百十二條第三項第三款之規定已如前述；且原告遲至前次準備程序終結後方為訴之追加，有意圖遲滯訴訟之嫌，被告不同意原告訴之追加。退一步言，「公法上爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」、「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之」，分為行政訴訟法第二條、第一百零七條第一項第一款所規定；又國家賠償法所規定損害賠償之訴，除依國家賠償法規定外，適用民事訴訟法之規定，國家賠償法第十二條亦有明文，原告所追加訴訟標的之請求權基礎為國家賠償請求權，揆諸上開說明，自不得提起行政訴訟，原告追加之訴顯不合法，應予駁回。再者，國家賠償法第十條明定書面請求先行原則，原告對於依追加之訴所主張之原因事實及所致損害，並不曾向被告以書面提出損害賠償之請求而遭拒絕，此由原告於臺灣彰化地方法院九十三年度重國字第一號向被告請求國家賠償事件中九十三年三月十九日所提出準備狀「至於第二次撤銷許可後所生之損害尚非本案請求範圍」之記載可知，原告對於其主張第二次撤銷許可後所產生之損害，並不曾依國家賠償法之規定，先行以書面向被告請求賠償，原告所為訴之追加，顯為行政訴訟法第一百零七條第一項第十款所定之「不備其他要件」，鈞院縱同意其追加，亦應予駁回。
⑶退一步言，縱認原告訴之追加程序上應予准許，然原告請求國家賠償之前
題，顯為被告之廢止處分違法，但被告之廢止處分並無明顯違法而達應認係無效之程度，原告復捨棄原撤銷之訴訴訟標的，則原處分顯已非本件鈞院直接審查之對象（無法以判決撤銷原處分），依行政處分所具構成要件效力及確認效力，鈞院應受原處分效力之拘束，未得再行審查原處分之合法性。準此，原告請求賠償之前提要件「即原處分違法」不備，其訴顯無法律上理由，應予駁回。
⒉實體部分：
⑴原許可處分為保留廢止權之行政處分：被告前於八十八年十月四日依「彰
化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」之規定，許可原告設置廢棄土物處理場之申請，除以八十八年十月四日八八彰府環一字第一六七四五五號函作成許可處分外，並發給「彰化縣政府廢棄土物處理場許可證」一紙為證。因上開廢棄土物處理場之設置許可，係以總統八十八年九月二十五日所發布緊急命令之授權而由被告訂定「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」之規定為據，而上開設置要點於訂定當時迫於時效，規範內容尚非嚴謹，為求嚴格管理廢棄土物處理場之營運，被告乃特別於許可處分中敘明「本府督導貴公司之營運管理；若違反核定內容，即撤銷許可」，以為「行政處分廢止權之保留」（參見行政程序法第一百二十三條；行政程序法九十年一月一日施行前，行政機關對於「撤銷」與「廢止」之適用情形，並未有前者用於違法行政處分廢棄，後者用於合法行政處分廢棄之明確概念，上開許可函所稱之「撤銷」實即為「廢止」之意）。原告否認系爭許可處分有保留廢止權之附款，依上說明，已屬無據；且鈞院九十一年度訴字第一八七號判決，雖認原告並無被告所指越界傾倒廢棄土物之情形，然於判決理由欄第一項中亦明白肯認系爭許可處分為保留廢止權之行政處分無疑。原告指系爭許可處分未為廢止權之保留，顯不可採。
⑵原許可處分已明列「應與鄰近土地安全退縮五十公尺」為許可條件，鈞院九十一年度訴字第一八七號判決，並未為相反之認定：
①被告前以九十年八月二十一日九○彰府環一字第五○二一號函廢止原處
分，係以原告逾越許可之界址而於未經許可設置之鄰地上傾倒廢棄土物為據，嗣經鈞院於九十一年度訴字第一八七號判決中認定，因被告於作成系爭許可處分前後，並未於現場指定許可之界址，而依原告之申請圖，又不足以為確定界址之依據，故認被告以越界傾倒為由廢止原許可處分無法維持。然被告於九十二年一月二十七日再次廢止原許可處分，並非復以原告越界於鄰地傾倒廢棄土物為由，乃因被告於上開鈞院九十一年度訴字第一八七號事件之審理中，發現依原告於該事件起訴狀中所提出之參證五即原告所自行委託「大員隆地籍測量有限公司」至現場丈量實際建築廢棄土物掩埋面積之測繪圖所示，原告顯然未遵守被告於八十八年十月四日審查原告之設置申請所作成「與鄰近土地安全退縮五十公尺」之審查結論，竟緊鄰許可之界址傾倒掩埋廢棄土物，所為同有違反原許可處分所核定內容之情形。被告為求慎重，遂另於九十一年十二月十二日會同原告（原告由 游飛鵬 代理）至現場履勘，並以機具「沿滯洪壩側起往南方滯洪池沿滯洪池邊緣與壩址帶狀開挖（與壩址約略二六公尺處），開挖深約五○公分、長約一○公尺」，果然發現內有「廢混凝土塊、廢磚塊及其他土石等」，此開挖經過原告之代理人游飛鵬全程參與，全無異議。據此，被告遂於九十二年一月二十七日再次發函作成廢止原許可處分之行政處分，足見被告作成原處分之過程嚴謹，採證確實，並無違誤或違反鈞院前揭判決之處。
②原告主張鈞院九十一年度訴字第一八七號判決中認「有無違反核定內容
應以許可證及許可函之內容為限」故被告不得援引審查結論為認應有無違反核定內容之依據云云。惟通觀鈞院前揭判決，僅於判決理由中稱許可證及許可函均僅載明營運地點而未載明營運之面積「已有可議」（許可之面積實已載於原告申請文件中），並無一語提及被告於許可函說明三中，規範原告「應依申請文件及核准事項辦理（包括專案小組審查結論及「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」），有行政處分不明確故無法以此拘束原告之情形；且原許可處分之許可函中既已將為原告所明知之「專案小組審查結論」列為原告應遵守之事項，其內容當然為許可條件之一，何得事後翻異，指未全文照登即為不明確？③原許可處分所指之「鄰近土地」，當然即指申請許可外之土地，且原告除申請許可之土地外，對鄰地並無使用權：
原告並不曾取得除其申請設置土地外鄰近土地（不論為相同或不同地
號）之使用權，其於申請時所提出土地使用權同意書所載申請設置之土地範圍及面積，與其向土地所有權人承租之面積及範圍均相同，超逾系○○村鄉○○○段第四六之一三地號土地「中間深坑部分」、面積三點八八二一公頃範圍之土地，不論為同一地號或不同地號土地，原告均不曾租用。是原告所稱鄰近土地有非他人土地之情事，並非實在。
原許可既已要求安全退縮五十公尺，不論其目的是否僅在避免影響鄰
地之使用安全，原告違反此條件，不論是否已生「實害」結果，自已該當廢止之條件，且被告廢止原許可處分，乃對原告最直接有效之制裁，以達成嚴格管制之目的，自無違反比例原則可言。
⑶被告於廢止原許可處分時，乃主張依許可函說明三之記載，原告應遵守「
專案小組審查結論」，而所謂專案小組審查結論，即各單位意見及「會議結論：㈠開發計畫應依各單位意見修正辦理」，原告所違反之審查結論則為「與鄰近土地安全退縮五十公尺」，事證則為：⒈原告所自承之堆置廢棄土物位置，顯然未與鄰近土地即非許可設置範圍之土地有五十公尺之距離。⒉開挖紀錄及複丈成果圖，顯示原告確有未退縮五十公尺堆置廢棄土物事實。原告初則辯稱不知有所謂專案小組審查結論存在，至被告提出原告自行製作之設置計畫書之記載，原告顯無從再為不知有專案小組審查結論之辯解，乃改稱定稿本之設置計畫中並無「與鄰近土地安全退縮五十公尺」之記載，顯已排除此條件云云。惟原告所辯，顯不足採，蓋由設置計畫提出之順序可知，原告乃先提出修定一版再提出定稿本之設置計畫書，修定一版內乃針對「專案小組審查結論」為答覆，而定稿本所載各局室之意見，則顯為對原告修定一版設置計畫之審查意見，除農業局另提四項要求，且此四項要求均與其原審查意見不衝突外，其他局室對原告修定一版之設置計畫書均係同意備查，豈得據此認農業局因另提四項要求，而即係完全變更原審查意見？原告既對農業局「與鄰近土地安全退縮五十公尺」之審查意見表示「遵照辨理」，農業局復無變更此審查意見之明示，原告指此已非設置許可條件，顯不足採。
⑷現場開挖發現之廢棄土物，係原告於廢止許可前所自行傾倒掩埋，並非由第三人所傾倒：
①由測繪圖可知，原告早已自承於色筆所標示之範圍內傾倒掩埋廢土物，對照現場開挖所得，益證原告所承認者為事實。
②稽查紀錄工作單之稽查狀況一中明載「進場道路長滿雜草，無車輛進入痕跡」，適足證開挖所見廢棄土物，並非另有他人私自入內傾倒掩埋。
③原告起訴狀參證之會勘紀錄，僅在確認原告之傾倒範圍均位於彰化縣農
會所出具之土地使用權同意書範圍內，與本件有否於土地使用範圍內再與鄰地退縮五十公尺，顯屬二事。
④由證人丙○之證述可知，縱係軍方進入傾倒期間，原告亦非無人於現場
管制（原告早於八十八年初即承租占用場址所在土地），縱開挖地點僅有軍方傾倒過，亦係於原告同意或縱容下所為，原告無從免責。
⑸對於原告指被告所為原處分有違行政法一般原則云云，被告否認，茲分述如下﹕
①關於明確性問題：
原許可處分說明三明確要求「貴公司應依申請文件及核准事項辦理」
，所謂申請文件當然指原告所提出設置計畫之內容，而原告於設置計畫中對於使用之位置及面積顯均明確標示，被告據此核准，並無許可內容不明確可言。而原許可處分說明五則明定「若違反核定內容，即撤銷許可」，所稱核定內容，當然指原告於申請文件中所承諾應為之行為，及被告於許可時所附加之條件，就本案所涉界址問題而言，亦無不明確可言。
被告於作成廢止原許可處分之決定前，要求法制室對於原許可處分說
明五加以解釋，乃被告內部於形成意思時凝聚意見之方式，此為行政機關常態之作為，且為公務員審慎任事之表現。況所謂「若違反核定內容，即撤銷許可」之涵義是否明確，乃應立於客觀第三者之立場觀察，被告之內部意見，既無拘束原告之可能，原告同無以此要求被告應受拘束之理。
由原告設置計畫可知「應與鄰近土地安全退縮五十公尺」除為被告之
要求外，原告並以書面為承諾，作為申請文件之一部，原許可處分當然已明確包含之。原告既於申請時已將申請範圍以地籍圖明確標示，且本件被告完全以原告所自行指定之界址為處分依據，對原告而言，界址何在既為其所知，則未安全退縮五十公尺當然亦為其所明知，此與被告是否會同原告指定界址無關。原告辯稱：雖經現場指界繪測，然所測得面積與申請許可面積出入，故界址仍不明確云云。此種說法豈非以面積定界址，而非以界址定面積？其不可採至為顯然。
「鄰近土地」當然指許可設置場址範圍外之土地，並非僅指鄰近地號
之土地；況原告除許可設置場址之土地外，並未另行承租或得使用鄰近相同或不同地號之土地，原告辯稱「鄰近土地」之定義不明確，並無可採。
②關於比例原則問題：
行政法上比例原則之提出，乃以干涉行政為規範對象，對於授益處分之廢止，並不當然適用比例原則為內部裁量界限。
按本件被告欲達成嚴格管制原告營運之手段有二：一為全程派員監督
原告之營運，遇有缺失，即時糾舉，毫不懈怠；一為以嚴格之制裁嚇阻，使原告知悉一旦違反，將遭嚴格之制裁，而生心理強制。然第一種手段不論受限於人力或時間，雖理論可為嚴格督導，然實際上並不可行，舉例而言，若原告於夜間收受家庭或事業廢棄物，並即時覆蓋掩埋，被告如何得知並加糾舉？故以「廢止權之行使」，為嚴格管制之嚇阻及制裁手段，顯然為達成目的之惟一適切手段，被告之裁量並無違比例原則可言。
③關於誠實信用原則問題：原告違反核定內容，未退縮五十公尺堆置，原
告既稱係不得不然，則其所為顯為故意，並非僅對核定內容有所誤認而為疏失。原告行險以圖僥倖，違反誠實信用在先，豈有反責「被告未善盡告知、督導義務在先」之理？況被告稽查人員並非明知被告違反核定內容堆置而不舉發，原告所辯，顯然無據，且原告所言，豈非與廢棄土物非原告所堆置之辯解矛盾？④關於禁反言原則問題：原告所提證十一為被告內部文件，且僅為內部人
員之個人意見，並未對外公布或對原告承諾，對原告並無拘束力，被告於意思形成前、後同不受拘束。被告所為之行政處分縱與該意見相左，亦無「反言」可言。
⑤關於信賴保護原則問題：依行政程序法第一百二十三條及第一百二十六之規定，保留廢止權授益行政處分之廢止，顯無信賴保護原則之適用。
理由
一、程序部分：㈠本件被告於九十二年一月二十七日以府授環一字第○九一○二二九五七八○號
函廢止（撤銷）原告九二一震災建築廢棄土物緊急處理場之設置許可，原告不服，提起訴願、遭決定駁回。遂於九十二年八月十九日向本院提起行政訴訟，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。嗣於本院審理中將撤銷訴訟變更為被告應給付原告十八萬五千二百零五元，及自本書狀送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。並追加請求確認被告九十二年一月二十七日府授環一字第○九一○二二九五七八○號函撤銷原告「彰化縣九二一震災建築廢棄土物緊急處理場」許可之行政處分違法。
㈡按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：訴訟標的之請求雖有
變更，但其請求之基礎不變者。因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」為行政訴訟法第一百十一條第三項第二、三款所明定。經核本件被告核發原告九二一震災建築廢棄土物緊急處理場之設置許可期限至九十二年十二月三十一日止，此有被告核發予原告之廢棄土物處理場許可證一紙在本院卷足憑，原告於九十二年八月十九日向本院提起行政訴訟，求為判決撤銷被告所為廢止原告九二一震災建築廢棄土物緊急處理場之設置許可處分時，該設置許可期限尚未屆期，嗣於本院審理中，設置許可期限已屆至，縱使行政處分撤銷，亦無法回復原設置許可處分，是本件情事已有變更，原告乃將原撤銷訴願決定及原處分之聲明變更為請求損害賠償之聲明，且其請求之基礎事實即是以被告彰化縣政府九十二年一月二十七日府授環一字第○九一○二二九五七八○號函撤銷原告「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物緊急處理場」許可之行政處分違法為前提並未改變，並追加提起確認行政處分違法之訴，依上揭規定，即無不合，應予准許。被告不同意原告為訴之變更及追加，並主張原告於追加訴訟標的後，已拾棄原撤銷之訴訟標的，本院即不得再審查原處分之合法性，即無足採。
二、實體部分：㈠本件被告於八十八年十月四日以八八彰府環一字第一六七四五五號函核發原告九二一震災建築廢棄土物緊急處理場之設置許可，其核准函內載明：「主旨：
核准貴公司申請彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物緊急處理場乙案，貴公司請依據說明段核備事項經營震災建築廢棄土物處理業務。說明：依據貴公司八十八年十月一日宇字第八八一一九號申請書辦理。核准事項如下：㈠機構名稱：潔興環保工程有限公司。機構地點：彰化縣○○鎮○○里○○街○○○號。組織：有限公司。營運地點：彰化縣○村鄉○○○段四六之一三等地號。
：：貴公司應依申請文件及核准事項辦理（包括專案小組審查結論及「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」），且應將每日處理量逐項作成營運紀錄，以供查核，並應於每月十五日前向本府申報前月營運情形。：：：本府督導貴公司之營運管理；若違反核定內容，即撤銷許可。：：
：」，嗣被告以原告違反「應與鄰地土地退縮五十公尺」之許可條件，依前述核准原告設置九二一震災建築廢棄土物緊急處理場許可函件所述「本府督導貴公司之營運管理；若違反核定內容，即撤銷許可。」規定，乃於九十二年一月二十七日以府授環一字第○九一○二二九五七八○號函廢止（撤銷）原告建築廢棄土物緊急處理場之設置許可。原告不服，循序提起行政訴訟，為如事實欄所載之主張。經查：
⒈原告於八十八年十月一日所提出彰化縣九二一震災建築廢棄土處理場緊急設
置計畫修定一版內之專案小組附帶意見修正說明，已對農業局所提「與鄰近土地安全退縮五十公尺」之意見，表明願意遵照辦理，有該緊急設置計畫修定一版附卷可稽。嗣被告即於八十八年十月四日作成彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物處理場設置專案小組現勘暨會議紀錄，正式載明農業局所提「與鄰近土地安全退縮五十公尺」之意見，並作成「開發計畫應依各單位意見修正辦理」之會議結論。旋即於同日以八八彰府環一字第一六七四五五號函核准原告申請彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物緊急處理場，並於該函說明三內載明「貴公司應依申請文件及核准事項辦理（包括專案小組審查結論及彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物緊急處理場設置要點）」，有被告之會議結論及核准函在本院卷可憑，是原告所營廢棄土物緊急處理場之廢棄土物堆置地點，應與鄰近土地退縮五十公尺顯為被告核定內容之一，且為原告前所同意願遵照辦理者。另按「與鄰近土地安全退縮五十公尺」，依文義解釋係指核准之廢棄土物緊急處理場四周與隔鄰之土地保持安全退縮五十公尺之距離以免傾倒時影響鄰地使用上之安全，或與鄰地發生使用上之糾紛，是原告主張被告之核定內容不明，及鄰近土地所指究為「鄰近地號」或是「核准之範圍」不明，有違行政行為明確性原則尚無足採。
⒉本件依原告所提自行委託大員隆地籍測量有限公司至現場丈量實際建築廢棄
土物掩埋面積、位置及承租安全圍籬面積及位置之測繪圖，其承租（即受核准設置建築廢棄土物緊急處理場）之北界即為滯洪壩，此有該建築廢棄土物用地範圍測繪圖在本院卷足稽。被告乃於九十一年十二月十二日會同原告代表游飛鵬至現場履勘，並以機具沿滯洪壩側起往南方滯洪池沿滯洪池邊緣與壩址帶狀開挖（與壩址約略二十六公尺處）深約五十公分、長約十公尺，發現內有廢混凝土塊、廢磚塊及其他土石等，有彰化縣事業廢棄物處理稽查紀錄工作單一紙、相片十二紙、彰化縣員林地政事務所複丈成果圖一紙附訴願卷可憑。被告乃認定原告之建築廢棄土物緊急處理場廢棄土物堆置地點未與鄰近土地退縮五十公尺，違反原核定內容，自非無據。原告雖主張被告所開挖前述地點之建築廢棄土物係軍方所傾倒，並提出被告所編印之震災紀實為證，及請求訊問證人丙○。經查依震災紀實所載，自八十八年十月一日至十月廿五日國軍執行第二階段災後危屋拆除、清運工作，清運建築廢棄物總數一○○、○○○公噸於大村鄉大村林場。惟原告所承租並核准設置建築廢棄土物緊急處理場之坐落彰化縣○村鄉○○○段四六之二二二、四六之二二三地號二筆土地全部及同段四六之一三地號部分土地，僅係大村林場之一部，並非全部，故國軍縱有清運建築廢棄物於大村林場，亦難證明即係清運於被告所開挖之前述地點。是證人丙○雖先證稱：軍方在攔沙壩周遭及其南側坑洞進行傾倒及堆置廢棄物，該坑洞軍方僅傾倒一次後，便未再傾倒，當時軍方及原告公司都有派員會同在現場管理，而原告是在坑洞更南邊土地進行傾倒。惟其復稱：軍方或原告傾倒廢棄物時，渠並未每次都在現場，渠有時進行巡查時會看到，但有時也不知道，軍方進行傾倒時，渠不清楚原告是否有派員管理或監督等語。則其對軍方進行傾倒時，原告是否會同在現場管理供述不一，且其既未於軍方傾倒廢棄物時均在場，又何以知悉軍方僅在攔沙壩南側坑洞傾倒一次，是證人丙○證言已難盡信，況其亦未證述原告未在被告前述開挖地點堆置廢棄土石。原告代表游飛鵬於會同被告開挖前述地點，並發現有廢棄土石時，亦未為該開挖地點之廢棄土石係軍方所傾倒之陳述，並據以載明於稽查紀錄工作單內，是原告前述主張，尚無足採。
⒊按「行政行為，應依下列原則為之：採取之方法應有助於目的之達成。
有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成之利益顯失均衡。」固為行政程序法第七條所明定。然被告既依所訂「九二一震災建築廢棄土物處理場緊急設置要點」核可原告設置建築廢棄土物緊急處理場，自亦有嚴格管制、追蹤以免造成環境污染、影響土地有效利用或與鄰人糾紛之責任。況此「廢止權之行使」亦已明載於被告許可原告設置建築廢棄土物緊急處理場之核准函內，自當為原告所知悉，原告亦應有遵守之義務，被告於原告違反「與鄰近土地安全退縮五十公尺」之核定內容時，即依行政程序法第一百二十三條第二款法規定廢止授予原告利益之核可處分，自難謂有違比例原則。
⒋另按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴
」固亦為行政程序法第八條所明定。本件被告於核准函內已告知原告如違反核定內容即撤銷許可，並載明應依申請文件及核准事項辦理（包括專案小組審查結論），而專案小組有「與鄰近土地安全退縮五十公尺」之審查結論，亦為原告所明知，已如前述，惟原告未依被告核定許可範圍堆置廢棄土物，違反誠實信用在先，卻責被告未善盡告知、督導義務，有違誠實信用原則、信賴保護原則，自無足採。
⒌原告所提被告所屬法制室主任周弘憲簽釋意見，係屬被告內部文件，且僅為
內部人員之個人意見，並未對外公布或對原告承諾，被告於意思形成前、後自不受內部個人意見之拘束。是被告所為對外之廢止許可行政處分縱與該意見相左，亦無「反言」可言。原告主張被告違反禁反言原則，亦無足採。
㈡綜上所述，被告所為廢止（撤銷）原告建築廢棄土物緊急處理場設置許可之處
分核無違誤，被告所屬公務員為上述處分，亦無故意或過失不法侵害原告權利情事，原告訴請確認被告撤銷原告「彰化縣政府九二一震災建築廢棄土物緊急處理場」許可之行政處分違法，及被告應給付原告租金之損害十八萬五千二百零五元，及自起訴狀送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之五之利息，俱無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年七月二十一日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官胡國棟
法官林秋華法官王德麟右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份）。
中華民國九十三年七月二十一日
法院書記官蔡宗融