裁判字號：最高行政法院93年判字第1713號判決
裁判日期：民國93年12月30日
裁判案由：土地重劃
最高行政法院判決九十三年度判字第一七一三號
上訴人雲林縣政府代表人甲○○被上訴人乙○○右當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國九十二年一月七日高雄高等行政法院九十年度訴字第一四一七號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、本件上訴人主張：（一）農地重劃條例第二十二條第一項規定之「原有位次」，係指依「原有順序」之推移原則，辦理重劃後同一分配區廓土地所有權人之分配，即所謂之「原有位階等次」之意。原審卷附之重劃前、後地籍圖，明確標示被上訴人所有重劃前坐落雲林縣○○鎮○○段七之二地號土地及土地權利使用狀況調查結果之耕作順序，原審參加人 吳冠毅 重劃前管有土地位置及順序，均未鄰接 吳金印 等四人管有土地，判決理由中判斷之分配順序逕將調配相鄰，顯然誤謬。另被上訴人重劃前與訴外人 吳安國 共有之○○○鎮○○段七之六地號土地之權利範圍僅為○．○七三六公頃，係併同其所有同段七之二地號土地毗鄰吳金印等四人土地而耕作，重劃後分配之面積自應向原有大面積使用位置集中分配，其順序自應依原管有位置排列，始不違反土地法第一百三十六條之原有位次規定。原判決僅衡酌被上訴人請求之位次，疏於衡酌同一分配區廓內各土地所有權人原有順序之銜接，漠視上訴人提列之證據及主張。原審援引鈞院七十八年度判字第一七○七號判決時，未能詳查上訴人對系爭土地之調查事證及認定事實，並誤認被上訴人受分配土地係按重劃前原有土地之形狀、面積及位置分配，漠視上訴人提示之重劃前、後地籍圖說及冊籍資料，土地分配地貌及位置已明顯變更，原審未察，撤銷原處分顯有違誤。（二）依行政程序法第七條及第十條規定，原審參加人吳冠毅重劃前所有土地地籍及地貌、耕作現況等情形，與被上訴人管有土地相互比較之下，原審參加人之土地顯然較被上訴人之土地不規則，上訴人考量此情，將彼等土地各呈不規則狀之比例涵蓋承受於該二人受配土地位置內，未便逕將所呈不規則狀之畸形地貌全部分配為原審參加人或被上訴人所有，係為符合比例原則之分配，以達損益均衡之目的。原審既採信被上訴人所請方案係為最不利之分配方式，將致其權益受損，卻於判決理由中逕自判斷該不利分配方式應為原審參加人所承受，認定之事實顯然違背行政法理之比例原則及公平原則，存有主觀上之恣意。另上訴人對系爭土地事實認定所援引法規及裁量之行使，皆符合法規授權目的、未逾越法定裁量範圍，審視行政程序亦無存有不合法或主觀之恣意、或客觀上違反事物本質之行為事實，原審對其正確性及合法性之判斷，實難昭折服。（三）依農地重劃條例第十二條之規定，重劃區經重劃分配之土地按規定辦理交接程序後，各土地所有權人即需依重新劃定界址之坵塊，自行進行整地工作及鋪設田埂，以利耕作及使用臨接之規劃農水路設施。而農地重劃固須兼顧整體規劃及各土地所有權人之利益，惟因農水路施設及地形、地勢及其他因素之限制，辦理參加交換分合時，難儘全區土地所有權人之利益或其冀達成目的。上訴人調閱後溝子（一）農地重劃區重劃前排水現況圖說及重劃規劃設計圖說交互比照後，所為規劃設計顯見改善受配土地區廓排水渲洩情形，被上訴人應著重於個別坵塊整地事宜，始為正確。另上訴人查閱土地重劃工程單位編製之規劃報告圖說，註記有區內地形平坦之事實，印證上訴人原審所陳之高低程圖說正確無訛。又被上訴人稱「爭訟土地因原審參加人自行設置墳墓於（重劃後）福德段五四三地號土地內，致其受配之五三二地號土地地形畸零」，顯然未詳實瞭解爭訟土地重劃前、後毗鄰地籍位置之權屬，致誤解毗鄰北港鎮所有之公墓土地為訴訟參加人私設之墓地；且環繞同段五四二地號土地之農水路公共設施之規劃設計，係為改善北港鎮公所管理之公墓土地其對外交通聯絡及排水渲洩情況，與上訴人衡酌之「不規則狀比例涵蓋於該二人受配土地位置內」之考量無涉。被上訴人以不實陳述作為其防禦之詞，實不足採信。又參閱上訴人分配圖說套繪分配位置，顯見 吳長炉 重劃後所有福德段五四六地號土地之地形仍如原地籍呈不規則狀，另原審參加人其重劃前土地之共有人 吳進榮 所受配土地，則因受限於 吳文華 受配之同段五四九地號土地有座墳墓影響，須逾越原有位次分配，地形得以呈規則狀；上訴人衡酌原審參加人受配之同段五三四地號土地已受限於地形等因素呈不規則狀，另筆所有同段五四七地號土地坵形自應分配為規則狀，始符合公平原則。（四）行政程序法第八條及第九條規定，被上訴人於重劃前管有土地使用位置擅自取土，致地勢較毗鄰土地略為低窪，本即屬不當行為。復於重劃辦理參加交換分合時，請求以重劃前草湖段七之六號共有土地內僅持有之○．○七三六公頃面積為重劃後分配位置及次序，由毗鄰原審參加人概括承受被上訴人取土後地勢低窪土地位置，全然漠視毗鄰土地既存之應分配權利。上訴人認為被上訴人請求調離原使用位置及分配次序理由，違反農地重劃條例第二十二條第一項規定暨行政法理之公平原則，其冀達成之目的，損及上訴人對人民正當合理之信賴保護，遂未予受理是項請求。惟原審漠視上訴人實地調查結果事證，原判決僅依被上訴人共有分耕位次，遽然判斷為其管有土地原有位次，忽略分配區廓內他土地所有權人管有土地原有次序之銜接，顯為違誤之判斷。為此求為廢棄原判決，駁回被上訴人在第一審之訴。
二、被上訴人則以：本件上訴人辦理農地重劃分配，曲解農地重劃條例第二十二條第一項「原有位次」之意義，顯有違誤之處。原判決參酌鈞院七十八年度判字第一七○七號判決意旨，判決命上訴人為如原審附圖一所示之分配方法，符合農地重劃條例第二十二條第一項首段按原有位次分配之規定，其所為之判決其認事用法並無任何違誤之處。且原判決所命之分配方法，乃原審依農地重劃條例第十五條第一項規定，詳為審酌相關條件後所定，並無違反行政程序法第七條之比例原則，上訴人未為詳慎考量，率爾認定分配二筆均呈不規則狀不利耕作之畸形地貌之農地（被上訴人所分配之系爭五三三地號土地尚有汲水、排水之困難）予被上訴人及原審參加人，係符合比例原則，其認事用法顯然誤解比例原則之意義，亦有違行政程序法第六條之平等原則。又本件農地重劃土地分配，雖屬上訴人行使裁量權之範圍，惟其所為分配予被上訴人福德段五三三地號土地，顯有排水、汲水困難等不利耕作之情形，因此上訴人所為之重劃分配已違反農地重劃所欲達成之目的，故上訴人所為之農地重劃分配顯然違反農地重劃條例授權之目的，所為之行政行為既與行政法理之平等原則及比例原則有違，應認有裁量權濫用之違法瑕疵。故原審自得依行政訴訟法第二百零一條之規定撤銷上訴人所為之農地重劃分配之行政處分。復以本件上訴人上訴理由暨補充上訴理由，均無法提出原判決有任何不適用法規或適用法規不當之處，上訴人僅係就原審已審酌過之事實部分，仍執陳詞為爭辯，所稱原審誤解北港鎮公墓範圍一事，亦與事實相違，顯見原判決於適用法令部分並無任何不當之處，依行政訴訟法第二百四十二條及第二百四十三條第一項規定，上訴人之上訴不該當本法上訴之要件，故本件上訴顯難認為合法，應予駁回等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人重劃前所有坐落雲林縣○○鎮○○段七之二地號土地及與訴外人吳安國共有坐落同段七之六地號土地，參加雲林縣後溝子（一）農地重劃，經上訴人派員調查區內土地使用權利狀況，被上訴人原有土地位置東側係毗鄰訴外人吳金印等四人共有土地，西側毗鄰他共有人吳安國所有土地，南側毗鄰原審參加人吳冠毅所有土地，上訴人按受配土地區廓內各土地所有權人分管位置由東而西辦理重劃後土地分配，依序分配福德段五三二地號土地予吳金印等四人、同段五三三地號土地予被上訴人、同段五三四地號土地予吳冠毅、同段五三五地號土地予吳安國，並於八十九年六月二十二日以八九府地劃字第八九○七三○○六三二號公告分配結果，並函知土地所有權人。被上訴人於公告期間提出異議，上訴人以八十九年七月二十八日八九府地劃字第八九○○○六三七四二號函引農地重劃條例第二十二條規定為據，駁復被上訴人，固非無見。惟查：１、本件重劃分配區廓地形為北高南低，因此該地區之給水及排水系統規劃均為南北向設計，此為兩造所不爭，並有上訴人提出該區廓農地重劃公告圖影本附卷可稽，惟上訴人重劃分配予被上訴人之福德段五三三地號土地之地形卻為東西向，雖規劃為北邊進水，東南邊排水之水路設計，然查系爭五三三地號土地東西狹長，南北短窄，其東南邊隔一條農路係毗鄰公墓丘陵地，且臨排水溝之長度僅約二十公尺，此經原審履勘現場查明無訛，並有被上訴人提出之現場照片二張附於原審卷可按，是被上訴人主張：系爭五三三地號土地因東側高西側低，上訴人卻規劃往東側排水，與北邊進水、南邊排水之重劃區水文設計不符，造成汲水及排水之困難，影響農地耕種等語，洵非無據。又「所謂應按原有位次分配之，係指應依原有之位階第次為分配，而形狀、面積及位置則不完全與原有相同，否則一切均與原狀相同，何必勞民傷財，而作多此一舉之措施。」前行政法院七十八年度判字第一七○七號判決足資參照。查被上訴人重劃前與訴外人吳安國共有坐落雲林縣○○鎮○○段七之六地號土地，依上開農地重劃條例第二十二條第一項前段規定按原有位次分配之結果，被上訴人分配之土地應緊鄰吳安國分得之福德段五三五地號土地旁，惟系爭被上訴人分配之福德段五三三地號土地，中間卻隔著參加人吳冠毅之福德段五三四地號土地，此有被上訴人提出之上開土地重劃前後對照圖附卷可按，足見本件上訴人辦理農地重劃分配，難謂完全符合按原有位次分配之規定。上訴人雖稱：本件係按該區廓各土地所有權人分管位置辦理重劃後土地分配，並無不當云云，惟依前開判決意旨，農地重劃分配結果，若均與原有土地形狀及位置相同，已失其重劃之意義，本件上訴人雖係按被上訴人原管有之土地東西向之形狀及位置而分配予福德段五三三地號土地，然未考慮該地區之給水及排水系統規劃均為南北向設計，已有不當。又參之上開土地重劃前後對照圖，可知上開土地重劃前除被上訴人及訴外人吳安國共有之草湖段七之六地號土地外，另毗鄰參加人吳冠毅所有草湖段十地號土地南側之訴外人吳進榮所有草湖段十地號土地、吳長炉所有草湖段十之一地號土地，均為不規則之東西向地形，惟重劃分配後，除吳安國分配之福德段五三五地號土地外，另吳進榮及吳長炉分配之福德段五五○地號、五四六地號土地，均呈現為整齊劃一之南北向地形，且渠等獲得分配之區域，亦僅有一部分為其原有土地位置，足見上訴人就被上訴人農地之重劃分配，與其他土地所有權人分配之結果相較，顯有差別待遇，有違行政法理之平等原則。２、本件農地重劃分配，除上訴人所為如公告分配圖所示之分配方法外，被上訴人主張亦可選擇於該區廓訴外人吳安國分配之福德段五三五地號土地旁規劃一南北向土地分配予被上訴人或於被上訴人土地東側鄰墓地之旁，規劃一南北向之土地分配予被上訴人等二種分配方法，原審衡酌上述三種分配方法，其中上訴人所為之分配方法，因未考慮該區廓之給水及排水系統均為南北向之設計規劃，導致被上訴人受配之系爭福德段五三三地號土地耕作上有汲水及排水之困難等缺失，且造成原審參加人受配之福德段五三四地號土地亦呈現凹凸之不規則形狀，對被上訴人及原審參加人權益之損害非輕；另被上訴人主張如原審卷附圖二所示之分配方法，因被上訴人分配之土地中間有大部分為農路及公墓阻隔，造成土地畸形，實不利農業耕作，對被上訴人權益之損害非淺，是上述二種分配方法均不足取。至被上訴人主張如原審卷附圖一所示之分配方法，因被上訴人受配之土地亦有部分包含於被上訴人與吳安國原先共有之草湖段七之六地號土地，並無違農地重劃條例第二十二條第一項前段按原有位次分配之規定，同時將系爭福德段五三三地號土地歸入原審參加人受配之土地，則被上訴人及原審參加人受配之土地均屬地形完整之南北向土地，日後使用機械耕作及北邊汲水、南邊排水均屬順暢，使農地利用發揮經濟效益，對被上訴人及原審參加人之權益損害最少，如此始符合行政程序法第七條之比例原則，是被上訴人主張此一分配方法，應屬可採。從而，上訴人辯稱其所為之農地重劃分配係符合比例原則並無損害權益之情事及參加人主張上訴人之重劃分配並無不當云云，均不足取。３、依行政訴訟法第二百零一條規定，行政機關雖經授權依裁量而作成處分，惟行政法院本於行政處分適法性之審查權限，仍非不得就行政機關作成裁量處分是否有逾越權限或濫用權力之違法情形為審查。查本件農地重劃土地分配，雖屬上訴人行使裁量權之範圍，惟其所為分配予被上訴人福德段五三三地號土地，既與行政法理之平等原則及比例原則有違，應認有裁量權濫用之違法瑕疵，原審依法仍得予以撤銷等語，因而將訴願決定及原處分均予撤銷。
四、本院按：行政程序法第六條所規定之平等原則，及同法第七條所規定之比例原則，原係行政法理上具有憲法位階之法律原則，故行政程序法雖於九十年一月一日始為施行，於其施行前之行政行為，仍得予參酌適用。行政程序法第七條第二款規定，行政行為，有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，此即行政法上比例原則之內涵之一。此所規範者，乃關於數種行政行為之方法如何選擇之原則，無關乎行政機關如何行使裁量權作成行政行為。則於裁量範圍內之裁量權行使，除非濫用裁量權或裁量權怠於行使，應無違反前述比例原則之可言。另「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第六條定有明文，此乃行政行為之平等原則之規定。此之差別待遇，係指權利、利益之享有或義務之負擔不同之謂，若行政行為之結果，在不同人間，就與權利、利益或義務有關事項，並無不同，僅與此無關之事項有所不同，尚不得謂有此之差別待遇。復按「重劃後之農地坵塊，以能直接灌溉、排水及臨路為原則。」「重劃區內同一分配區之土地辦理分配時，應按原有位次分配之。」農地重劃條例第十五條第一項、第二十二條第一項前段分別定有明定。另「依本條例第二十二條規定辦理分配時，左列土地得逾越分配區予以集中分配。一、同一所有權人在二個以上分配區內之土地，未達最小坵塊面積無法在各該分配區內分配者。二、農路、水路用地面積過多地區，無法於原分配區分配者。三、同一所有權人一筆或二筆以上相連之土地，因農路、水路之修築，而分散在不同分配區者。」農地重劃條例施行細則第三十三條亦定有明文。此規定乃關於農地重劃土地之實際分配應遵守之規定，除此以外，並無其他限制，而由主管機關依其裁量作最有利於各土地所有權人之分配，亦即重劃區內之土地分配，除前開法令規定外，屬主管機關裁量權限之行使，不論主管機關如何行使裁量權作成土地分配，均不生選擇行政行為之方法違反比例原則之問題。又主管機關為土地分配後，除分配之結果，其受分配之土地之使用價值或交換價值與分配前有所變動外，尚無從主張主管機關分配土地之裁量權行使，有違平等原則。經查：（一）本件被上訴人所有坐落雲林縣○○鎮○○段七之二地號土地及與訴外人吳安國共有坐落同段七之六地號土地，參加雲林縣後溝子（一）農地重劃，經上訴人派員調查區內土地使用權利狀況，被上訴人原有土地位置東側毗鄰訴外人吳金印等四人共有土地，西側毗鄰他共有人吳安國所有土地，南側毗鄰參加人吳冠毅所有土地，上訴人按受配土地區廓內各土地所有權人分管位置由東而西辦理重劃後土地分配，依序分配福德段五三二地號土地予吳金印等四人、同段五三三地號土地予被上訴人、同段五三四地號土地予吳冠毅、同段五三五地號土地予吳安國，並於八十九年六月二十二日以八九府地劃字第八九○七三○○六三二號公告分配結果（公告期間自八十九年六月三十日至七月三十日止），並函知土地所有權人。被上訴人於公告期間提出異議，上訴人以八十九年七月二十八日八九府地劃字第八九○○○六三七四二號函略以：「．．．二、按農地重劃條例第二十二條，明定重劃區內同一分配區之土地辦理分配時，應按各土地所有權人之『原有位次』辦理其重劃後土地分配，本府按上開規定依序分配福德段五三三地號土地為台端重劃後分配土地，其臨接之新規劃農水路均能直接灌溉、排水及臨路，亦符合同條例第十五條規定，所為之土地分配並無不當．．．．。三、另台端係○○○鎮○○段七之二號、面積○．一二○四公頃土地暨與吳安國先生共有之同段七之六號，持有面積○．○七三六公頃土地，參加重劃區內土地交換分合。本府依序由東而西按區廓內各土地所有權人所分管位置辦理重劃後土地分配時，即衡酌吳冠毅先生重劃前所有土地地籍及現況耕作均顯呈不整形地貌，是以將地形不規則之福德段五三四地號土地分為其所有，以維持台端受配位次土地地形整形（即原東西向地形），所為分配符合行政法理之『比例原則』並無損害權益情事，台端請求將受配於東側土地調整為毗鄰西側吳安國先生受配之同段五三五地號土地，顯然與上開『原有位次』規定不符，歉難照辦。」等語駁復被上訴人，被上訴人不服，循序提起行政訴訟。（二）原審審理結果，認：「本件重劃分配區廓地形為北高南低，因此該地區之給水及排水系統規劃均為南北向設計，此為兩造所不爭，並有被告（即本件上訴人）提出該區廓農地重劃公告圖影本附卷可稽，惟被告重劃分配予原告（即本件被上訴人）之福德段五三三地號土地之地形卻為東西向，雖規劃為北邊進水，東南邊排水之水路設計，然查系爭五三三地號土地東西狹長，南北短窄，其東南邊隔一條農路係毗鄰公墓丘陵地，且臨排水溝之長度僅約二十公尺，此經本院履勘現場查明無訛，並有原告提出之現場照片二張附於本院卷可按。」並未記載原審於勘驗現場時得悉，或有其他證據足以認定系爭土地「東側高西側低」之事實，則原審繼之認定「是原告主張：系爭五三三地號土地因東側高西側低，被告卻規劃往東側排水，與北邊進水、南邊排水之重劃區水文設計不符，造成汲水及排水之困難，影響農地耕種等語，洵非無據。」等情，即非無認定事實未憑證據之違法。況本件被上訴人於原審主張：「經調閱農水路規劃設計圖說查對，證實爭訟土地區廓與鄰近區廓無高、低程地形，原告陳訴之低窪地勢係其擅自取土、破壞土質所致，所指摘之汲水、排水及耕作上之困難顯與事實不符。」等語，苟屬事實，被上訴人再以系爭受分配之土地排水困難為由，主張應另分配他地，即有失公平。原審就上訴人前開主張未予採取，而未於理由欄記載其理由，亦非無理由不備之違法。（三）原審以：「參之上開土地重劃前後對照圖，可知上開土地重劃前除原告及訴外人吳安國共有之草湖段七之六地號土地外，另毗鄰參加人吳冠毅所有草湖段十地號土地南側之訴外人吳進榮所有草湖段十地號土地、吳長炉所有草湖段十之一地號土地，均為不規則之東西向地形，惟重劃分配後，除吳安國分配之福德段五三五地號土地外，另吳進榮及吳長炉分配之福德段五五○地號、五四六地號土地，均呈現為整齊劃一之南北向地形，且渠等獲得分配之區域，亦僅有一部分為其原有土地位置，足見被告就原告農地之重劃分配，與其他土地所有權人分配之結果相較，顯有差別待遇，有違上述行政法理之平等原則。」惟查土地之呈東西向或南北走向，與土地之交換價值或使用價值，並無必然關連，揆之前開說明，尚難僅以上訴人就吳進榮及吳長炉重劃前原有呈東西向之土地，於重劃改為南北向，而被上訴人原所有東西向土地，重劃後未改為南北向，即謂違反平等原則。況本件原審之參加人吳冠毅陳稱被上訴人所有系爭土地毗鄰公墓等語，苟參加人此項主張屬實，則上訴人於為土地分配之裁量時，就被上訴人所有土地部分，非無考量「毗鄰公墓」之因素之必要，而此項因素苟不存於吳進榮及吳長炉重劃前所有土地，則此二部分土地之分配是否屬「相同事件」而不得為「差別待遇」，即非無疑。（四）重劃區內之土地分配，除前述法令規定外，屬主管機關之裁量權限之行使，不論主管機關如何行使裁量權作成土地分配，均不生選擇行政行為之方法違反比例原則之問題，已如前述，則原審以如何為土地分配，係屬行政行為方法之選擇，進而謂本件上訴人所為土地分配於選擇方法時未擇其最有利之方法，即屬違反比例原則，核有未合。（五）原審就上訴人於本件土地分配有濫用裁量權之瑕疵，係以上訴人所為違反平等原則、比例原則為論據，而上訴人之行為是否違反平等原則、比例原則，既仍有待商榷，則原審此項認定即嫌無據。（六）綜上所述，本件上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，即為有理由，應由本院將原判決予以廢棄，發回原審法院，重為調查後，另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中華民國九十三年十二月三十日
最高行政法院第二庭
審判長法官葉振權
法官鍾耀光法官劉鑫楨法官吳明鴻法官梁松雄右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國九十三年十二月三十日