裁判字號：最高行政法院95年判字第1631號判決
裁判日期：民國95年10月05日
裁判案由：土地重劃
最高行政法院判決
95年度判字第01631號上訴人甲○○訴訟代理人 陳清進 律師被上訴人雲林縣政府代表人乙○○
參加人 吳冠毅 上列當事人間因土地重劃事件，上訴人對於中華民國94年5月11日高雄高等行政法院94年度訴更字第3號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人重劃前所有坐落雲林縣○○鎮○○段7之6地號土地及與訴外人 吳安國 共有坐落同段7之2地號土地，參加雲林縣後溝子㈠農地重劃重新為土地分配後，上訴人分配之土地變更○○○鎮○○段○○○○號，被上訴人以民國89年6月22日89府地劃字第8907300632號函將重劃分配結果公告事項通知土地所有權人，上訴人於公告期間提出異議，被上訴即以89年7月28日89府地劃字第8900063742號函復駁回上訴人之異議。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審90年度訴字第1417號判決將訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人不服，提起上訴，經本院93年度判字第1713號判決將原審判決廢棄，發回原審更為審理。
惟上訴人所分配之福德段533地號土地，有汲水、排水及不利耕作之困難，本件農地重劃分配，如於福德段535地號旁規劃分配一南北向土地予上訴人（如原審90年度訴字第1417號判決附圖一所示斜線區域），符合農地重劃條例第22條之規定。退步言之，如依上開分配方式，有事實上之困難者，為求重劃後分配之土地灌溉上之便利及符合重劃土地區廓之排水水文、地理及景觀之美化，希冀被上訴人重新於東側鄰土丘（即墓地）之旁，規劃一南北向之土地（如90年度訴字第1417號判決附圖二所示斜線區域）予上訴人，以保障上訴人之權益並符公平原則等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人則以：本件土地上訴人與他共有人吳安國，重劃前係按持有權利範圍分別分管使用，持有面積已達最小坵塊短邊10公尺分配面積標準，重劃後自應依照土地權利使用狀況調查結果，按各人使用位置依序辦理分配。被上訴人依農地重劃條例第22條規定，按上訴人受配土地區廓內各土地所有權人分管位置順序辦理重劃後土地分配，依序分配福德段532地號土地予 吳金印 等4人、533地號土地予上訴人、534地號土地予參加人吳冠毅、535地號土地予吳安國、536及537地號土地予 吳林 說，並無不當等語，資為抗辯。
參加人另以：上訴人所有系爭土地本來就是東西向，且毗鄰公墓，應該依其原有土地位置分配，上訴人主張福德段533地號土地淹水後，會將水流入其534地號土地之情形，從未發生，一般雨量不可能淹水，若因急大雨無法排水，大家的田地都無法及時排水，不會僅有上訴人之土地無法排水，且2筆土地高低差也沒有上訴人所述之情形等語。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以上訴人重劃前所有坐落雲林縣○○鎮○○段7之6地號土地及與吳安國共有坐落同段7之2地號土地，參加雲林縣後溝子㈠農地重劃，經被上訴人派員調查區內土地使用狀況，上訴人原有土地位置東側毗鄰吳金印等4人，西側毗鄰他共有人吳安國，南側毗鄰參加人吳冠毅之土地，被上訴人按受配土地區廓內各土地所有權人分管位置由東而西辦理重劃後土地分配，依序分配福德段532地號土地予吳金印等4人、533地號土地予上訴人、534地號土地予吳冠毅、535地號土地予吳安國，並以89年6月22日89府地劃字第8907300632號公告分配結果（公告期間自89年6月30日起至7月30日止），函知土地所有權人。上訴人於公告期間提出異議，被上訴人乃以89年7月28日89府地劃字第8900063742號函復，略以：上訴人請求將受配於東側土地調整為毗鄰西側吳安國受配之同段535地號土地，顯然與「原有位次」規定不符等語，而駁回上訴人之異議，業據兩造分別陳明在卷，復有上開函、公告及分配後之地籍圖等影本附卷可稽。經查上訴人重劃前所有草湖段7之6地號土地及與吳安國共有7之2地號土地相鄰，7之2地號土地分管情形，東側由上訴人耕作使用，西側則由吳安國耕作使用，因此上訴人原有7之6地號土地及7之2地號土地分管部分係連接在一起，其東側毗鄰吳金印等4人，西側毗鄰他共有人吳安國、南側毗鄰參加人之土地，被上訴人按受配土地區廓內各筆土地及共有土地分管位置，由東而西辦理重劃後土地分配，依序分配如前所述，不僅將同一分配區之土地按原有位次分配，且就上訴人原有之草湖段7之6（面積0.1204公頃）、7之2（應有部分面積0.0736公頃）地號土地，亦以面積小者應儘量向面積大者集中之原則為分配，將該2筆土地合併分配為同一筆土地，此有分配前之土地使用現況圖、分配後之地籍圖及原有土地與新分配土地對照清冊等附卷為憑，被上訴人上開分配土地之方式，核與農地重劃條例第22條第1項規定，並無不合。又本件重劃分配區廓北側新開闢有東西向道路（東西11路）及灌溉溝渠（小給3之4），南側亦有東西向道路（東西12路、東西12之1路）及排水溝渠（小排3之8），而上訴人所分配之533地號土地北側臨東西11路道路及小給3之4灌溉溝渠，南側（從東側界址處向西邊延伸）約有20公尺面臨東西12之1路道路及小排3之8排水溝渠；而533地號土地高程為北高南低，西邊較東邊略高，且其高度亦略高於參加人所分配之534地號土地約5公分等情，業據原審至現場勘驗明確，復有現場照片可資為憑，且經內政部土地重劃工程局第四測量開發隊派員會同測量系爭土地高程，製有測量圖附卷可參。重劃後上訴人所分配之上開農地，可直接灌溉、排水及南北側均有臨路，亦符合農地重劃條例第15條第1項規定之分配原則。況且被上訴人於89年6月22日公告重劃分配結果，迄今已近5年，上訴人雖提起行政爭訟，然仍舊在其所分配之土地上種植水稻、花生或雜糧等作物，亦據上訴人於原審勘驗時陳明在卷，益證其所分配之土地並無不適於耕種之情形。參加人於原審勘驗現場時亦陳明從未發生上訴人所述，因豪大雨致上訴人土地內之雨水流入其土地之情形，亦未曾因該問題與上訴人發生爭執等語。上訴人主張第一分配案，即於535地號旁規劃分配一南北向土地予上訴人（如90年度訴字第1417號判決附圖一所示斜線區域），經查若依上訴人所主張之方式分配，不但上訴人分配之土地與其原有土地之位次不符，且將其原有不規則之地形，均劃歸參加人，亦難期公平，核與農地重劃條例第22條第1項前段規定分配原則不符，自難採據。上訴人另主張為求重劃後分配之土地灌溉上之便利，及符合重劃土地區廓之排水水文、地理及景觀之美化，希冀被上訴人重新於東側鄰土丘（即墓地）之旁，規劃一南北向之土地（如90年度訴字第1417號判決附圖二所示斜線區域）予上訴人，然查533地號土地並無灌溉或排水之問題，且其南北兩側均有臨路，故其重劃後之土地耕作並無困難，而上訴人主張之上開分配方式，固符合原有位次之分配原則，然僅增加其東側及南側之排水及道路，惟其東側將增加面臨墓地之長度，衡諸常情，一般人均有不願自己之土地與墓地為鄰之心理，面臨墓地之土地，因受心理因素影響，亦會貶損其價值，且將東側不規則之地界全部劃歸上訴人，因地界不規則，較不利耕作，對上訴人亦難謂公平。況且，參加人所分配之534地號土地，經分配公告後因無異議，已經確定，且其分配部分並無違法，則被上訴人依法亦不能再於參加人之土地另為其他分配方案，故上訴人主張上開分配方案，亦不可採。又查被上訴人按受配土地區廓內各土地所有權人分管位置由東而西辦理重劃後土地分配，依序予以分配時，即衡酌參加人重劃前所有土地地籍及現況耕作均呈不規則地形，是以將地形不規則之534地號土地分為參加人所有，以維持上訴人受配位次土地地形完整（即原東西向地形），被上訴人所為分配已衡酌參與重劃之各土地所有權人間之利弊得失，且符合法令規定之分配原則，自無濫用裁量權或怠於行使裁量權之情形，尚難謂有違反比例原則可言。又重劃前上訴人及吳安國共有之草湖段7之2地號土地，及毗鄰參加人所有草湖段9地號土地南側即參加人與 吳進榮 共有之草湖段10地號土地、 吳長炉 所有草湖段10之1地號土地，均為不規則之東西向地形，重劃分配後，吳安國分配之福德段535地號土地，吳進榮分配之550地號土地及吳長炉分配之同段546地號土地，固均呈南北向地形，然上開土地所面臨之不規則地形部分，重劃後已分別劃歸上訴人、參加人及吳長炉等人之土地，此有重劃前後之地籍圖附卷可稽，足見被上訴人於重劃分配土地並未特別優厚或損害參與重劃之土地所有人；況且農地重劃之目的，乃為促進農地之利用，重新規劃道路及水路，合併分散之農地、調整地形，以利耕作，故重劃後之農地其不規則之比例勢必會降低，因此重劃後之農地之不規則狀態，必然與重劃前有所不同，自難要求重劃前不規則之土地，在重劃後亦均應分配一部分不規則之土地，如此分配方式反失之僵化，而有違重劃之目的，故縱使部分土地所有權人因重劃結果，其分得之土地較重劃前較為規則方正，尚難謂有何差別待遇，而有違平等原則。況且，土地之呈東西向或南北走向，與土地之交換價值或使用價值，並無必然關連，尚難僅以吳安國、吳進榮及吳長炉重劃前原有呈東西向之土地，於重劃後改為南北向，而上訴人原所有東西向土地，重劃後未改為南北向，即謂違反平等原則。本件被上訴人對上訴人所為上開重劃分配結果，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因將上訴人之訴駁回。
上訴意旨略謂：1.上訴人依照農地重劃條例第26條第1項規定提出異議，惟原處分機關卻未依法予以調處，讓上訴人錯失調處之救濟程序，其所為之行政處分難謂合法，原審法院對此部分漏未審酌，有判決不備理由之違誤。2.上訴人所分配得○○○鎮○○段○○○號農地呈現東西向之不規則形狀，而南北距離狹窄。因東西向較長，若要引進機械化耕種，則必須採取東西向耕種，但因灌溉用水必須由北方引進，將被東西向雜糧農作物的「土壟」所阻斷，根本不能順著地勢及水文走向進行灌溉。若採南北向耕種，則有違耕種機械化原則，無法發揮最大經濟效益。上訴人為求農耕機械化，僅能東西向耕種，而耕作物收成，則僅能堆放於東邊或西邊，上訴人需用人工將農作物搬運至北邊道路，才能將農作物向外運送，造成系爭農地利用上之不經濟，也未能達到農地重劃條例第6條規範意旨，原決未審酌其情，有違政程序法第7條第1款所定比例原則，其判決自屬違反法令。3.本件農地重劃分配，除被上訴人所示之分配方法外，尚有上訴人主張於該區廓吳安國分配之福德段535號土地旁規劃一南北向土地分配予上訴人；若慮及恐對參加人吳冠毅不公，由其承擔所有不規則之地形，或於上訴人土地東側鄰地墓地旁，規劃一南北向之土地分配予上訴人，由上訴人承擔該不規則之地形，上訴為便利農耕亦勉強可接受。上述二方案，不但無損於參加人之權益，對上訴人之權益損害亦屬最小，且可達成農地耕作之經濟化，符合農地重劃之目的。原審未詳查該情，有違行政程序法第7條第2款之規定。4.本件重劃分配區廓地形為北高南低，而嘉南大圳位於該區廓之北方，該地區之給水及排水系統規劃均為南北向，以利農耕，除上訴人所分得之土地呈東西向外，其他人所分得之土地均配合當地人文呈南北向，以利排水灌溉，何以上訴人之土地獨呈東西向，而其他人均屬南北向？行政機關為為此差別待遇之考量為何？理由為何？為何不採上訴人所建議之方法？原判決未予審酌，有違反行政程序法第6條之平等原則。5.本件農地分配，如何劃分農地區塊雖屬行政機關裁量之權限，然行政機關亦應遵循一般法律原則，衡量當地之排水水文、地理及景觀之美化、重劃之目的及各參與農地重劃所有權人間之平等原則，適當妥善規劃。然行政機關未妥善裁量，致有違誤之情況，其行政處分已達裁量濫用之裁量瑕疵。原判決未予審酌此點，有判決不適用行政程序法第10條行政裁量原則之違誤云云。
本院查：農地重劃條例第15條及第22條第1項分別規定：「重劃後之農地坵塊，以能直接灌溉、排水及臨路為原則。坵塊之標準，由直轄市或縣（市）主管機關定之。」「重劃區內同一分配區之土地辦理分配時，應按原有位次分配之。但同一所有權人在同一分配區有數宗土地時，面積小者應儘量向面積大者集中；出租土地與承租人所有土地相鄰時，應儘量向承租人所有土地集中。」上開規定，係明定重劃後農地坵塊之標準及同一分配區土地辦理分配之方法。其中涉及同一分配區之土地，有數個不同分配方法之裁量時，即屬行政機關有「裁量餘地」之範圍，倘未違反相關法規之規定，即無違法可言。原判決以被上訴人將同一分配區之土地按原有位次分配，且就上訴人原有之草湖段7之6及7之2地號土地，亦以面積小者應儘量向面積大者集中之原則為分配，重劃後上訴人之福德段533地號土地之地形亦較為方正，並可直接灌溉、排水及南北側均有臨路，對上訴人並無不利，且符合農地重劃條例及相關法令所規定之分配原則，於法並無違誤，另就上訴人所主張2種分配案何以不足採，於判決理由分別詳予論駁，因將上訴人之訴駁回，經核原判決並無不適用法規或不備理由之違法，亦無上訴人所指違反農地重劃條例第6條規定可言。又依農地重劃條例第26條第1項規定：「土地所有權人對於重劃區土地之分配如有異議，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。其涉及他人權利者，並應通知其權利關係人予以調處。土地所有權人對主管機關之調處如有不服，應當場表示異議。經表示異議之調處案件，主管機關應於5日內報請上級機關裁決之。」上開規定係指主管機關對於土地所有權人於公告期間之異議，應予查處，如其查處認為有涉及他人權利者，即應通知權利關係人進行調處，並非土地所有權人提出異議，主管機關即須直接通知權利關係人進行調處。上訴人主張被上訴人未依法予以調處，讓上訴人錯失調處之救濟程序，其所為之行政處分難謂合法云云，殊無足採。上訴論旨，仍執陳詞，主張其所分配得之福德段533地號農地，呈現東西向之不規則形狀，若引進機械化耕種採取東西向耕種，不能順著地勢及水文走向灌溉，造成農地利用上之不經濟，且原審未採上訴人所主張之2種分配方法，有違行政程序法第7條第1款及第2款規定之比例原則；又該地區之給水及排水系統規劃均為南北向，然除上訴人所分得之土地呈東西向外，其他人所分得之土地均呈南北向，有違行政程序法第6條規定之平等原則云云，核其理由，無非就被上訴人上開裁量權之行使，任加爭執，其據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年10月5日
第二庭審判長法官廖政雄
法官鍾耀光法官姜仁脩法官王德麟法官黃清光以上正本證明與原本無異中華民國95年10月5日
書記官蘇金全