臺灣桃園地方法院民事裁定 101年度壢簡字第862號
原 告 行政院勞動部勞動力發展署
法定代理人 廖為仁
訴訟代理人 枋啟民 律師
被 告 林梅英 （即被繼承人 林輝謙 之繼承人）
林秀蓮
上列當事人間請求清償債務事件，本院裁定如下：
主文
本件移送臺中高等行政法院。
事實及理由
壹、程序部分
按本件之原告為行政院勞工委員會職業訓練局，惟自民國（
下同）103年2月17日起因行政院組織改制，原告全銜名稱
變更為行政院勞動部勞動力發展署，有原告提出書狀聲明承
受訴訟狀在卷可稽，應予准許，合先敘明。
貳、實體部分
一、原告起訴主張：被繼承人林輝謙邀同被告 林秀蓮通 擔任連帶
保證人向原告借款，借款期間自民國87年8月12日起至93年
8月12日，並簽立關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下
稱系爭契約），迄今尚有本金新臺幣（下同）43萬8,596元
、遲延利息及違約金未償還。惟林輝謙已於97年11月22日死
亡，由被告林梅英為其繼承人，為此，爰依消費借貸、連帶
保證、繼承之法律關係提起本件訴訟等語。
二、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依行政訴訟法提起
行政訴訟；公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之，
但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限，行政訴訟法
第2條、行政程序法第135條亦分別定有明文。雖行政程序
法第135條於90年1月1日始生效施行，惟關於「公法契約
」、「行政契約」之概念，前已迭經司法院大法官釋字第
324號、第348號肯認在案，是現行行政程序法第135條僅
係立法者依大法官解釋之意旨，予以具體確認而已，非謂於
90年1月1日前並無公法契約（行政契約）適用之餘地，先
予指明。次按行政契約與私法契約之區別，學理上固各有不
同之學說，惟對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當
事人之法律地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法
上權利義務變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為
綜合考量。遇有爭議情形，可依行政程序法第135條及大法
官會議第533號解釋所揭示，契約究屬公法關係抑或私法關
係，就契約標的是否具有公法上之權利義務關係、契約目的
是否為公共目的而締結及契約主體一方是否有行政機關存在
等為綜合判斷。若契約標的在性質上非私法契約或行政契約
所獨佔，則應參酌下列標準判斷其屬性，即依：（一）契約
之一方為行政機關。（二）契約之內容係行政機關一方負有
作成行政處分或其他公權力措施之義務。（三）執行法規規
定原本應作成行政處分而以契約代替。（四）約定內容涉及
人民公法上權利義務關係。（五）約定事項中列有顯然偏袒
行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定等
因素以為斷（最高法院95年度台抗字第341號裁定要旨、95
年度台上字第1445號判決要旨參照）。準此，判斷本件究屬
公法關係抑或私法關係，應綜合考量具體事件所適用之法規
屬性及具體事件所顯現之事物本質。經查：
（一）系爭契約所適用之法規依據為「關廠歇業失業勞工促進就
業貸款實施要點（87年3月16日修訂）」（下稱系爭貸款要
點），又系爭貸款要點係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就
業機會，以安定其生活，並依據「就業服務法第24條」與「
就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款」規定所制
定，復為系爭貸款要點第1點、第2點所明訂，足徵兩造簽
立系爭契約所依據之法規為系爭貸款要點及當時有效之「就
業服務法第24條（91年1月21日修正前）」、「就業安定基
金收支保管及運用辦法第6條第2款（89年2月16日修正前
）」無訛。而觀諸系爭貸款要點第1點指出依據第6條第2
項規定辦理，目的為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會
，以安定其生活。修正前就業服務第24條則規定：「主管機
關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一
、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民
。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機
關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」；
修正前「就業安定基金收支保管及運用辦法」第6條第2項
規定：「本基金之用途如左：二、加強實施就業安定、就業
促進事項。」；「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點
」援引「就業服務法」與「就業安定基金收支保管及運用辦
法」資為與相對人訂立系爭契約之依據，「就業服務法」與
「就業安定基金收支保管及運用辦法」均以行政主管機關為
規範主體，非任何私人得以適用，核屬公法法規，據此訂頒
之具體「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」規範行
政機關與相對人之公法上法律關係，目的係為促進就業安定
，負有公行政任務，而非私人目的，性質上為公法上行政規
則，亦屬公法法規。從而，本件系爭契約雖具民法消費借貸
契約之外觀形式，究其實質契約標的，仍屬公法法規具體化
之權利義務關係。
（二）系爭契約之契約主體一方即原告行政院勞工委員會職業訓
練局，屬行政主體，且系爭契約所適用之法規依據，其性質
均為公法法規，已如前述。又系爭契約雖係兩造間借款及償
還借款之約款條件，惟此契約之給付義務本身具有「中立性
」，性質上並非私法契約或公法契約所獨佔；換言之，公法
契約亦得訂立如系爭契約所示之借貸約款，並非僅有私法契
約始得為之（此觀行政程序法第149條所定：「行政契約，
本法未規定者，準用民法相關之規定」自明；亦即，借貸行
為非必為私法行為，公法契約亦可能存有借貸關係）。再觀
諸系爭契約第1點、第7點約定：立約人茲依據系爭貸款要
點規定，向原告借款，立約人若違反系爭貸款要點，本借款
視為全部到期，立約人應即清償本借款本息等語，足徵系爭
契約兩造所合致之權利義務內容，無非係在具體執行系爭貸
款要點（公法法規）之規定甚明。
（三）另參諸系爭契約所依據之系爭貸款要點，其制訂目的係為
協助具有中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1年以
上，因該事業單位於85年1月1日以後關廠歇業，而未依法
領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之關廠歇
業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活（系爭貸款要點
第2點、第3點參照），且其經費來源，復係自就業安定基
金中提撥辦理（系爭貸款要點第14點參照），可見系爭契約
乃原告為達成使「未依法領取法定資遣費、退休金，且未請
領輔導就業獎助之關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安
定其生活」之行政上公益目的，始以就業安定基金提供給付
而與被告簽立系爭契約，至為灼然。
（四）再者，本件系爭契約之標的內容為給付和償還貸與金額等
條件，屬於金錢給付標的，依前揭大法官釋字第533號解釋
意旨，仍須進一步探究契約目的及契約主體，從給付義務之
目的與契約整體性質認定之。本件締結系爭契約之行政主體
為原告即行政院勞工委員會下屬之中央行政機關職業訓練局
，並非私人華南銀行，預算來自具公益性質之就業安定基金
。再依「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」第2點
、第3點分別訂定：「二、目的：為協助關廠歇業失業勞工
，獲得就業機會，以安定其生活，特訂定本要點」；「三、
適用對象：具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作一
年以上，因該事業單位於民國85年1月1日以後關廠歇業而
失業之勞工，未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔
導就業獎助者。」，適用對象僅限於85年1月1日以後關廠
歇業而失業之勞工，且因雇主未依法足額提撥準備金，導致
未能領取資遣費、退休金之勞工，足徵該要點在特定時空下
針對一定適用對象措施性地訂定，由行政主機單方擬具要點
及貸款契約，統一處置，不無消弭當時抗爭活動進行、安撫
失業勞工、解消國家怠於監督雇主責任之可能意圖與作用，
具有高權介入及補償之公法意涵。且觀諸該要點第5點貸款
用途部分「本貸款限於關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與
就業有關之用途」、第6點貸款金額部分「貸款金額最高為
新臺幣100萬元整，惟每人貸款金額不得超過雇主積欠之法
定資遣費或退休金之金額」，質言之，本件系爭契約係據「
關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」訂立，故約定之
貸款金額、年限等，無非係依前開要點之條件所設定，非經
兩造磋商洽談，核定金額標準亦與勞工個人之財務狀況無涉
，勞工因其年資、薪資對應到資遣費、退休金比例之不同，
異其可得貸領之金額，實由原告高權決定數額；此與勞工個
人之財務狀況、債信無涉，明顯有別於重視債信評估及追償
可能性之民事消費借貸契約，與私法契約崇尚之市場競爭、
契約自由價值色彩，顯有不同。綜合契約目的及契約主體，
從給付義務之目的與契約整體性質認定之，足徵行政機關基
於平息抗爭、國家補償勞工之特定公益目的，援引「就業服
務法」、「就業安定基金收支保管及運用辦法」公法法規，
於「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」中明白揭示
「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」
之公共目的，作為締結系爭契約之準據；原告再基於前開公
法法規，單方高權決定核貸與否與數額，被告僅以借款人身
分附和系爭契約之成立，所形成實現上對下之具體權利義務
關係，當屬公法上權利義務關係無訛。
（五）據此，綜觀系爭契約之主體、標的、目的、內容及訂立契
約所依據之法規性質等項，可知兩造簽立之系爭契約，契約
主體一方即原告屬行政主體，且所適用之法規依據性質上為
公法法規，所合致之權利義務內容亦係在具體執行公法法規
，原告並為達成使「未依法領取法定資遣費、退休金，且未
請領輔導就業獎助之關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以
安定其生活」之行政上公益目的，而以就業安定基金提供給
付簽立系爭契約，且有關給付資格之准駁、金額之核定等事
項，復屬原告基於優勢地位主導而形成之權利義務關係，其
間實不難見上下服從關係。從而，綜合考量上開因素，認為
系爭契約應係原告依據公法法規，立於高權主體地位所從事
之公權力行政（給付行政）行為，定性上應屬「公法契約」
（行政契約），而非純屬立於與私人相當之地位，適用私法
規定所為之「私法契約」，當甚顯明。
三、原告雖主張本件應比照大法官解釋第595號認定為私法關係
等語。惟查，大法官解釋第595號所處理之案件事實，乃勞
工保險局以雇主依照勞動基準法第28條第1項、第2項之規
定所繳納之積欠工資墊償基金，後因雇主歇業、清算或宣告
破產時，積欠勞工之工資，於未滿6個月之部分，由該基金
墊償，故本係屬於雇主對於勞工立於私法上之工資給付債務
；勞工保險局以墊償基金墊償後，「勞工保險局」對於「雇
主」取得原屬勞工對於雇主於私法上之工資債權之代位求償
權，故係勞工保險局因代位求償而立於與勞工同等之私人地
位，非以公權力主體自居之私法關係，而此與本件訴訟所請
求之對象並非積欠資遣費、未依法律規定提撥退休金之雇主
，而是原告基於國家對人民的補償責任，進而與未能依法領
取資遣費及退休金之勞工簽立具公法性質之系爭契約，前者
為私法關係，然本件則為公法關係，兩者性質迥異，故本件
與大法官解釋第595號所指涉之法律關係不同，應無適用餘
地。
四、又按國家為達成行政上之任務，固得選擇以公法上行為或私
法上行為作為實施之手段，大法官解釋第540號解釋文可資
參照，此即所謂「法律形式選擇自由」原則，惟「法律形式
選擇自由」原則，應隨著時代變遷與法制發展，容有調整與
修正必要，對於須以強制手段為後盾之行政領域，例如秩序
行政及租稅行政，國家機關並無捨公權力而就私法手段之自
由；另在給付行政領域，國家機關固有選擇私法手段之自由
，但行政程序法既已施行，國家機關在履行其公共任務時，
應儘可能採取公法方式，私法行為宜具有一定程度之「備位
性」、「補充性」，除非明白宣示其所選擇為私法行為外，
應解釋為公法行為，尤不許以私法行為擺脫公法之拘束，而
產生公法遁入私法之現象。查：本件行政院勞委會於訂立系
爭實施要點時，同時併制訂「關廠歇業失業勞工輔導就業獎
助實施要點」，兩要點依據同為就業服務法第24條與就業安
定基金收支保管及運用辦法第6條第2款，適用（獎助）對
象亦皆為關廠歇業失業勞工，祇不得相互請領就業貸款或輔
導就業獎助；苟將該獎助金發放之法律行為解釋為單方行政
行為時，亦即將此「獎助」給付行政定性為公法行為之「授
益性行政處分」，則與之具替代效果之「貸款」法律行為卻
容許以私法形式為之，兩者所受公法拘束顯然有別，於立法
論上要難自圓其說，亦非勞委會、職訓局履行其公共任務之
適切手段，本於事理上關聯性，尚不以法律形式選擇自由，
認依系爭實施要點所為之貸款行為屬私法契約。再者，本件
係肇因於雇主依法應予以提撥退休準備金、給付資遣費卻未
充分為之，且斯時國家並未加以執行監督、查核之義務，導
致法律所賦予勞工之權益因工廠惡性倒閉受有損害，而勞工
權益之損害，與勞動檢查機關對於雇主長期未依法履行退休
準備金提撥義務致未盡到法定監督義務間，乃有一定因果關
係，勞委會提供之金錢給付實係一種補救措施，即使未到賠
償，也具有補償性質，足見本件原告係基於國家對人民的補
償責任，進而與勞工簽立系爭契約。基此，本件與一般行政
機關非基於公權力之行使，而處於與私人相當之法律地位，
並於私法支配下所為之出售、出租國民住宅或提供貸款等國
庫行政（或稱私經濟行政、給付行政），屬行政私法性質不
同，蓋國家並無必須提供人民貸款或出售、出售國民住宅等
之責任，且上開貸款或出售、出租國民住宅等國庫行政亦非
屬申請之人民原有既得之權益，或因國家之疏失導致其既得
之權益受損，而純屬國家處於與私人相當之法律地位所為之
私法行政行為。然而本件既係雇主原應依法提撥予勞工之退
休金、資遣費等，此係屬勞工依法應得之既得權益，惟因國
家並未盡加以執行監督、查核之義務，導致法律所賦予勞工
之既得權益因工廠惡性倒閉而受有損害，國家對於勞工實應
負補償之責任，據此益徵本件係國家基於對勞工的補償責任
，進而與勞工簽立具有公法性質之系爭契約，故本件與國民
住宅之出售、出售或貸款等，兩者實無法相比擬。故本件並
無法律形式選擇自由原則之適用，而無從定性為私法上消費
借貸契
五、綜上所述，原告本件起訴主張之訴訟標的，即系爭實施要點
之法規範屬性經判斷為具有社會補償性質之公法關係，此項
行政行為具國家補償之公益目的，且行為主體之一方即原告
為行政院勞工委員會職業訓練局，應定性為公法關係，則此
一公法關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受
理訴訟權限，要無審判權。原告主張本件應屬私法關係各節
，應屬無據。
六、末按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依行政訴訟法提
起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生
財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給
付，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同；第
13條以外之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地
之行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄；
訴訟事實發生於被告居所地者，得由其居所地之行政法院管
轄；民事訴訟法第3條、第6條、第15條、第17條、第20條
至第22條、第28條第1項、第3項、第29條至第31條之規定
，於本節準用之，行政訴訟法第2條、第8條第1項、第14
條第1項、第3項、第18條分別定有明文。又共同訴訟之被
告數人，其住所不在一法院管轄區域內者，各該住所地之法
院俱有管轄權，但依民事訴訟法第4條至第19條規定有共同
管轄法院者，由該法院管轄，此為民事訴訟法第20條所明定
。查本件係兩造間就公法關係所生之爭議，普通法院即本院
並無受理訴訟權限，詳如前述；又此乃原告對被告（即人民
）提起之給付訴訟，雖被告等人住所地不一，但本院斟酌本
件實攸關主債務人即被告之權益，應以其現居地之應訴便利
性為考量重心，且此居所地為訴訟事實發生地，故以臺中高
等行政法院管轄為適當，爰依職權裁定將本件訴訟移送至有
受理訴訟權限之管轄法院。
七、爰依民事訴訟法第31條之2第2項、行政訴訟法第104條之
1，裁定如主文。
中華民國103年3月6日
中壢簡易庭法官張英尉
以上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內，向本院提出抗告狀並表明抗
告理由，如於本裁定宣示後送達前提起抗告者，應於裁定送達後
十日內補提抗告理由書（須附繕本）。
中華民國103年3月12日
書記官林哲瑜