裁判字號：臺中高等行政法院96年簡字第7號判決
裁判日期：民國96年02月15日
裁判案由：食品衛生管理法
臺中高等行政法院判決
96年度簡字第00007號原告甲○○被告臺中市政府代表人乙○○上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國95年11月6日衛署訴字第0950038772號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告因於民國（下同）95年2月23日及同年3月1日在電腦網站（http：//tw.f3.page.bid.yahoo.com/tw/auw/auction/c00000000）刊登「靈芝茶」產品廣告，內容宣稱「商品介紹．．． 旺旺 的胃不太好，有一次又吃了不乾淨的東西，痛到會全身冒冷汗．．．試著泡了一杯靈芝茶喝，沒想到，沒多久，旺旺的胃竟然就不痛了．．．哪些人需要喝靈芝茶1、希望增強免疫系統的．．．2、想要改善心血管系統的．．．3、睡眠品質不好、情緒不穩定、想要減輕痛感覺的．．．4、想要改善呼吸系統問題的．．．5、肝臟功能不好，想要預防或改善的．．．記得要連續喝3個月才能夠深刻比較．．．」等文詞，分別經苗栗縣衛生局及臺中縣衛生局查獲，移送被告所屬衛生局查證認涉及誇大不實、易生誤解，被告乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，依同法第32條第1項前段規定，於95年7月11日以府授衛食字第0950137571號行政處分書處原告新臺幣（下同）30,000元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造爭點及陳述：本件未行言詞辯論，依兩告提出書狀略以：
壹、原告方面：
一、聲明：求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：㈠原告網路介紹「靈芝茶」內容完全引述專家學者條文及論述
卻受罰鍰，依據行政程序法第5條及第7條第3款規定，行政罰法應符合明確性原則及比例原則，依後項原則故有行政罰法第8條但書「．．．按情節，得減輕或免除其處罰」之規定。原告接獲通知調查時，原告先以電話告知擬先書面陳述，惟被告稱屆時攜帶圖章及身分證即可，被告以備妥之紀錄，按其定型化內容囑原告簽章，否則得處以30,000元以上至150,000元罰鍰，原告認為有欠公平，有條件加註「依行政罰法第8條規定」再行簽章。
㈡被告對食品衛生有管理職責，仍可依比例原則先行函知或陳
述意見時要求下架，以達民眾侵害最小，若不果，再為行政罰（行政程序法第36條參照）。經核，同樣食品衛生管理法違規案，暨雅虎國際資訊股份有限公司，卻能依程序發函謂「貴公司產品涉及誇張，易生誤解及療效違反食品相關法規規定，請貴公司刪除該等違規網頁內容，以免持續誤導其他消費者．．．」。行政機關對大企業如此溫馨可不罰鍰，而對小蝦米之原告雖有理由仍照罰鍰，被告明顯違反公平原則。再者，原檢舉人於95年8月3日向被告檢舉違規案件共21件，被告回復檢舉人函僅稱「．．．查內9件產品內容，其中『高單位葡萄籽』等6件涉及誇張，易生誤解及療效違反食品相關法規規定．．．」回函僅稱6件，另3件及檢舉書內容12件共計15件，按現行法令均係嚴重違規案，其處理情形並未函復檢舉人，且無下文，其選擇性處分，違反平等原則。㈢被告稱95年2月23日及同年3月1日查獲刊登違規食品廣告，
然而95年2月23日為苗栗縣衛生局舉發原告；95年3月1日為臺中縣衛生局舉發住於臺中縣霧峰鄉之第三人 蕭峰光 ，被告未查證，而認係原告二行為，毫無理由。被告所通知之人，一為原告住臺中市南屯區；另一人為蕭峰光住臺中縣霧峰鄉，被通知時完全不知違規事項。兩人同時間向被告陳述時發現檢舉內容完全相同隻字不差，分由苗栗縣衛生局及臺中縣衛生局，雖不同地，事項相同，基於「一事不再理之原則」，縱有為績效、為獎金，不論一分為二或三，當然一事要合併處理，非被告所稱屬二行為，念初犯，以一行為處罰。而「一事不再理之原則」為法律明定，被告辯稱原告違規分別於95年2月23日及95年3月1日應屬二行為，卻未說明違規內容、事項，企圖混淆。
㈣被告所謂「易生誤解」並未說明其內涵，究屬何種誤解，誤
會什麼，皆隻字未提，即逕自涵攝，實違明確性原則。原告受友人託刊僅值600元商品靈芝，並主動下架，相關說明僅引述專家學者研究報導，未自行稱療效，並無誤導之情形。㈤被告配合食品衛生管理法第7條「本法所稱食品業者，係指
經營食品或食品添加物之製造加工．．．」致被告對原告陳述紀錄，如網路流傳對個人網路買賣均稱食品業者、公司，以作罰鍰依據，暨被告辯稱原告為「．．．食品業者．．．該廣告是本公司所刊登．．．」等紀錄，被告於95年7月3日詢問原告作紀錄時已明自表示，原告係自然人非法人，紀錄上亦登記個人姓名、住所、身分證字號及職業，被告並告知得分期繳納。食品業者、食品公司須具有營業登記證，全然與個人不同。被告調出電腦資料僅更改姓名，致紀錄與事實不符，並再三強調本案最高150,000元以下罰鍰。
貳、被告方面：
一、聲明：求為判決：駁回原告之訴。
二、陳述：㈠原告透過網路刊登傳播「靈芝茶」食品，引述學者、專家對
靈芝功效之報導，與其所販售之「靈芝茶」食品相結合，宣稱希望增強免疫系統、想要改善心血管系統、想要減輕痛感、想要改善呼吸系統、肝臟功能不好，想要預防或改善者，需要喝靈芝茶，讓不特定的多數人知悉其宣傳內容，以招徠大眾消費之目的，已屬廣告行為，且廣告內容整體所傳達消費者之訊息，依據行政院衛生署公告之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」實已涉及宣稱預防、改善、減輕生理功能者，為誇大不實、易生誤解。又原告為食品業者，應注意其所販售之「靈芝茶」食品廣告，不得使用誇大易生誤解之文字，原告於95年7月3日至被告所屬衛生局訪談時坦稱：「．．．該網站廣告是本公司所刊登，由於不諳法令規定而觸法，請貴局能從輕處分．．．」故可證明原告未注意其「靈芝茶」食品廣告已使用誇大易生誤解之文字，屬過失違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，被告所屬衛生局認定並無違誤。
㈡本件系爭廣告引述學者、專家對靈芝功效之報導，與其所販
售之「靈芝茶」食品相結合，宣稱希望增強免疫系統、想要改善心血管系統、想要減輕痛感、想要改善呼吸系統、肝臟功能不好，想要預防或改善者，需要喝靈芝茶，原告欲傳達消費者訊息之整體表現，涉及宣稱預防、改善、減輕生理功能，為誇大不實、易生誤解，已違反食品衛生管理法屬實。又「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」公布已有多年，食品衛生管理法亦規定「違反食品管理法第19條第1項規定者，爰依同法第32條第1項之規定，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰．．．」並未有勸導或限期改善之機會，且依據行政罰法第8條但書：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」之規定，人民有知法的權利，不可因不知法而免除其行政罰則，被告已念及原告為初犯，給予最低罰鍰30,000元，並未違背比例原則。
㈢Yahoo！奇摩拍賣服務網站係提供一交易平臺，供使用者得
便捷地刊登拍賣物品及搜尋拍賣物品，故該公司僅係單純、中立的連接買方與賣方之介面，使用者刊登之內容並不經該公司事先同意及審查，且該公司於「Yahoo！奇摩拍賣使用規範」中亦已明定，使用者不得刊登禁止及限制的商品，又該公司非刊登違規廣告之行為人，故不予處分，但為避免誤導消費者，均會行文要求該公司移除違規網頁內容。
㈣食品違規廣告系以一行為一處罰為原則，原告分別於95年2
月23日及同年3月1日遭查獲刊登違規食品廣告，應屬二行為，但原告於95年7月3日到局陳述時要求併案辦理，被告念及初犯，以一行為處罰。
㈤本件經被告審酌結果，均符合行政程序法之各項規定，被告
所屬衛生局亦已考量原告之情形，以併案處理方式且給予最低額度之罰鍰處分，已屬從輕，並無不當，理由
一、按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第19條第1項規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，．．．」為食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項前段所明定。
二、本件原告於95年2月23日及同年3月1日在電腦網站（http：//tw.f3.page.bid.yahoo.com/tw/auw/auction/c00000000）網站刊登「靈芝茶」產品廣告，內容宣稱「商品介紹．．．旺旺的胃不太好，有一次又吃了不乾淨的東西，痛到會全身冒冷汗．．．試著泡了一杯靈芝茶喝，沒想到，沒多久，旺旺的胃竟然就不痛了．．．哪些人需要喝靈芝茶1、希望增強免疫系統的．．．2、想要改善心血管系統的．．．3、睡眠品質不好、情緒不穩定、想要減輕痛感覺的．．．4、想要改善呼吸系統問題的．．．5、肝臟功能不好，想要預防或改善的．．．記得要連續喝3個月才能夠深刻比較．．．」（3月1日係以蕭峰光之名義刊登）等文詞，經被告所屬衛生局人員於95年7月3日約談原告，坦承販售系爭產品及刊登系爭廣告，由於不諳法令規定而觸法，請從輕處分等語，有系爭廣告及經原告簽章確認之談話紀要影本附卷（見本院卷第24、25頁、第28至31頁、第34頁）可稽，其違規事實，堪信為真實，被告依法處罰，尚無不合。
三、原告雖主張系爭廣告僅引述專家、學者之研究、報導，未自行宣稱療效，並無誤導，且已於95年3月16日下架，自始未出售該商品予任何人，原處分有違明確性及比例原則云云。，惟查食品衛生管理法明確規定，食品之宣傳或廣告不得有不實、誇張或易生誤解之情形，而違規廣告之認定，係就個案所欲傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等綜合研判後，再據以認定。本件系爭廣告引述學者、專家對靈芝功效之報導，與其所販售之「靈芝茶」產品相結合，宣稱希望增強免疫系統、想要改善心血管系統、想要減輕痛感、想要改善呼吸系統、肝臟功能不好，想要預防或改善者，需要喝靈芝茶，其整體表現，顯過於誇大，且易造成誤解，被告認其屬違規食品廣告，並無不合。又本件被告係以原告刊登違規食品廣告論處，此與原告是否有販售行為無涉。行政院衛生署已發布「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」（94年3月31日衛署食字第0940402395號函為行為時最新修訂本）可供參考，該表中「壹、不得宣稱之詞句敘述：一、詞句涉及醫療效能：㈠宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句…治失眠…㈤引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能：例句：『本草備要』記載：冬蟲夏草可止血化痰。『本草綱目』記載：黑豆可止痛、散五臟結積內寒。二、詞句未涉及醫療效能但涉及誇張或易生誤解：㈠涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。…」（認定表見本院卷第44頁）。被告參酌上開參考表以本件系爭廣告引述學者、專家對靈芝功效之報導，與其所販售之「靈芝茶」產品相結合，宣稱希望增強免疫系統、想要改善心血管系統、想要減輕痛感、想要改善呼吸系統、肝臟功能不好，想要預防或改善者，需要喝靈芝茶，其整體表現，顯過於誇大，且易造成誤解，被告認其屬違規食品廣告，尚難指欠明確性。原告雖又稱被告稱95年2月23日及同年3月1日查獲刊登違規食品廣告，然而95年2月23日為苗栗縣衛生局舉發原告；95年3月1日為臺中縣衛生局舉發住於臺中縣霧峰鄉之第三人蕭峰光，被告未查證，而認係原告二行為，毫無理由。被告所通知之人，一為原告住臺中市南屯區；另一人為蕭峰光住臺中縣霧峰鄉，被通知時完全不知違規事項。兩人同時間向被告陳述時發現檢舉內容完全相同隻字不差，分由苗栗縣衛生局及臺中縣衛生局，雖不同地，事項相同，基於「一事不再理之原則」，縱有為績效、為獎金，不論一分為二或三，當然一事要合併處理，非被告所稱屬二行為，念初犯，以一行為處罰。而「一事不再理之原則」為法律明定，被告辯稱原告違規分別於95年2月23日及95年3月1日應屬二行為，卻未說明違規內容、事項，企圖混淆云云。惟依臺中市衛生局談話記要載：「（原告答）我是甲○○，另蕭峰光為本人父親，並無刊登產品廣告，目前通訊地址為408臺中市○○區○○路○○號，本人可全權負責本次談話。」問「有關苗栗縣衛生局、臺中縣衛生局於95年2月23日、95年3月1日在網站（http：//t
w.f3.page.bid.yahoo.com/tw/auw/auction/c00000000）查獲台端刊登之『靈芝茶』產品違規廣告案，其內容……等，請問『靈芝茶』產品是否台端所販售？該網站廣告是否台端所刊登？若是，係違反食品衛生管理法第19條第1項規定，……」（原告）答：「『靈芝茶』產品是本人所販售，該網站廣告是本人所刊登，由於不諳法令規定而觸法，請依據95年2月5日『行政罰法』第8條規定，請貴局能從輕處分。」（見本院卷第34頁）足見95年2月23日、95年3月1日兩次在網站刊登廣告，皆原告所登，而其中一次係以其父蕭峰光名義刊登，顯係二次刊登之決定，並兩次之刊登行為，雖刊登內容相同，其應係二行為並無誤，原處分以一行為處罰，基於行政爭訟不利益變更禁止之原則，自不予變更，原告謂係「一事不再理原則之適用」顯有誤解。被告以食品違規廣告係以一行為一處罰為原則，原告分別於95年2月23日及同年3月1日遭查獲刊登違規食品廣告，應屬二行為，但原告於95年7月3日到局陳述時要求併案辦理，被告念及初犯，以一行為處罰，念及原告為初犯，給予最低罰鍰30,000元，並未違背比例原則，且該奇摩拍賣服務網站公司於「Yahoo！奇摩拍賣使用規範」中亦已明定，使用者不得刊登禁止及限制的商品，原告卻仍違反，故亦難指被告有違行政罰法第8條未予減輕或免除處罰之規定。又被告以Yahoo！奇摩拍賣服務網站係提供一交易平臺，供使用者得便捷地刊登拍賣物品及搜尋拍賣物品，故該公司僅係單純、中立的連接買方與賣方之介面，使用者刊登之內容並不經該公司事先同意及審查，且該公司於「Yahoo！奇摩拍賣使用規範」中亦已明定，使用者不得刊登禁止及限制的商品，又該公司非刊登違規廣告之行為人，故不予處分，但為避免誤導消費者，均會行文要求該公司移除違規網頁內容。原告卻以彼例此主張被告事先未予勸導或限期改善之機會，有違比例原則或平等原則云云，亦非可取。原告之主張俱無可採。從而本件原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請予以撤銷，核無理由，應予駁回。又本件為簡易案件，爰不經言詞辯論逕為判決。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年2月15日
第三庭法官王茂修以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國96年2月15日
書記官朱敏諄