裁判字號：臺中高等行政法院95年訴字第618號判決
裁判日期：民國96年02月15日
裁判案由：國有財產法
臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00618號原告甲○○被告彰化縣警察局代表人乙○○訴訟代理人 陳振吉 律師上列當事人間因國有財產法事件，原告不服彰化縣政府中華民國95年9月8日府法訴字第0950148298號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（以下同）95年7月19日向被告提出陳情書，主張彰化縣彰化市○○段南郭小段447-5地號及447-13地號二筆國有土地（以下稱系爭土地）中約有8平方公尺經原告之家人和平、繼續、公然實際管領使用逾46年，請求將該等土地分割，變更用途， 俾利 原告承租或承購等語，經被告以95年7月24日彰警後字第0950075934號書函函覆略以：「查國有財產法第28條：主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益，次查國有財產法施行細則第25條：本法第28條所稱處分，係指出售、交換、贈與或設定他項權利；所稱收益，係指出租或利用。基此，本局依法不能同意台端要求，敬請見諒。」原告不服，向彰化縣政府提起訴願，經該府為訴願不受理之決定，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將所經管之坐落彰化縣彰化市○○段南郭小段
447-5及447-13地號面積約8坪土地分割，申報變更為非公用財產。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈原告之父於48年12月20日即購買坐落彰化縣彰化市○○
段南郭小段446地號土地，自當時起即與相鄰之同市○○段南郭小段447-5及447-13地號面積約8坪土地（下稱系爭土地，當時尚未登記為國有），合併使用，迄今已和平、公然、繼續實際管領使用逾46年之久。民國50餘年間，政府將系爭二筆土地提供被告作為興建警察宿舍之用，但系爭約8坪土地仍由原告家人實際使用，基於上開事實，原告乃於95年7月9日向被告陳情，請求將系爭約8坪土地變更為非公用財產，俾使原告得以承租或承購，被告之函復對於原告之陳情刻意迴避、不予回答，依訴願法第3條之規定，被告之駁回處分，明顯屬行政處分。
⒉本件原告乃請求被告將系爭土地變更為非公用財產，並
非請求被告讓售系爭土地，原告及家人實際使用系爭土地已逾40年（且使用在該土地登記為國有之前），依民法第772條準用第769條、第770條之規定，原告已因時效取得系爭土地之地上權。
⒊按國有財產法施行細則第26條第1項、第2項規定：「本
法第33條所稱公用財產用途廢止，係指左列各款情形之
一：㈠原定用途或事業目的消滅者。㈡原使用機關裁撤而無接替機關者。㈢未依預定計畫及規定用途或事業目的使用已逾一年者。㈣原定用途之時限屆滿者。㈤其他基於事實情況無繼續使用必要者。公用財產有前項各款情形之一時，原管理機關應向主管機關自動申報；其另無適當用途者，應由主管機關函請財政部核定變更為非公用財產。」本件系爭土地縱經財政部於94年7月19日同意被告變更使用，惟被告未依預定計畫使用已逾一年，依上開條文第1項第3款規定，明顯屬公用財產廢止之情形，故被告應依法主動向主管機關申報，將系爭國有土地變更為非公用財產。
⒋民國50餘年間，國有財產局將系爭土地提供被告興建警
察宿舍，當時被告之管理人員對於原告家人等仍繼續使用系爭土地未曾表示異議，至今已逾40年以上。民國81年間原告利用家父 周昆耀 所有之土地上繼母 徐淑貞 之建物經營天一服飾行，由於前開系爭土地約8坪，介於原告家父周昆耀所持有之446及449地號土地之間，基於使用上之方便，原告乃於民國82年間合併修建，當時被告並未為任何異議，遲至95年3月15日被告始以存證信函通知原告將越界之房屋拆除，由於原告房屋興建完成已逾10年以上，依法應受法律時效之保障，故未依被告之指示辦理，被告嗣後將全案以竊佔罪移送彰化地方法院地檢署偵辦，業經該署查明後認追訴權時效已完成，以95年度偵字第5103號不起訴處分在案。
⒌依行政程序法第164條：「行政計畫有關一定地區土地
之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。」今被告於系爭土地上即將興建辦公廳舍，至今當地里長居民皆未接到此聽證會相關資訊之通告，如何能肯定被告所提即將興建辦公廳舍之合法性。
⒍系爭土地係三角形畸角，介於原告家父周昆耀所持有之
446及449地號土地之間，全部面積大約8坪，被告之利用價值不大，且明顯使446地號土地無法通常使用以達公路，依民法第787條之規定，土地因與公路無適宜之聯絡，致不能為通常使用者，土地所有人得通行周圍地以達公路，又449地號土地將造成都市畸零地，對於地方經濟發展、土地利用、市容整潔、環境衛生及治安維護等影響甚鉅。迄今系爭土地仍雜草叢生，依據國有財產法施行細則第26條之規定，被告對系爭土地用途廢止至為明顯，被告應主動向主管機關申報變更為非公用財產。
⒎按「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產」為國
有財產法第33條所明文，本件系爭二筆土地雖曾移撥被告供興建宿舍之用，但現今警察宿舍早已拆除，土地閒置多時，原來用途明顯廢止，況其中8坪土地由原告家人以和平、公然、繼續實際使用逾40年，故被告應依國有財產法第33條規定將系爭土地變更為非公用財產，俾使原告得依國有財產法之規定辦理承租或價購，請判決如訴之聲明云云。
㈡被告部分：
⒈關於被告以彰警後字第0950075934號函函覆原告陳情書之說明，並非行政處分：
⑴按依訴願法第3條規定：「本法所稱行政處分，係指
中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」；又依行政程序法第92條規定：本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」。故行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生公法上法律效果之單方行政行為。
⑵復按，原告於95年7月19日向被告提出陳情書，依該
陳情書中指稱，座落於彰化市○○段南郭小段第447-5地號及同段第447-13地號之二筆國有土地中約有8平方公尺土地(下稱系爭土地)，已經原告和平、繼續、公然實施管領使用逾46年，原告請求將該等土地分割，變更用途，俾利原告承租或承購等語云云，嗣經被告於95年7月24日以彰警後字第0950075934號函文覆以：「查國有財產法第28條：主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。次查國有財產法施行細則第25條：本法第28條所稱處分，係指出售、交換、贈與或設定他項權利；所稱收益，係指出租或利用。基此，本局依法不能同意台端要求，敬請見諒。」前開函覆應僅屬主管機關或管理機關對於二筆系爭土地之公務用財產或收益為說明，並未對於就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦即被告前開函覆內容並未對外直接發生法律效果，核其性質該說明內容，係屬事實行為，並非行政處分。
⒉本件之訴願及訴訟程序應不合法：
⑴依訴願法第1條前段規定：「人民對於中央或地方機
關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」又依同法第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」、同法第77條第8項規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：
‧‧‧八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」。
⑵依行政訴訟法第3條規定，行政訴訟指撤銷訴訟、確
認訴訟及給付訴訟；無論以何種訴訟型態訴訟，應以行政處分之存在為前提，然本件中被告之前開函覆，應僅屬主管機關或管理機關對於二筆系爭土地之公務用財產或收益為說明，並未對於就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦即被告前開函覆內容並未對外直接發生法律效果，核其性質並非行政處分，職是，本件訴訟欠缺訴訟條件，亦欠缺權利保護必要，原告據以提起訴願及訴訟程序應不合法，應予駁回。
⒊變更公用財產為非公用財產，或因用途變更，應係由管
理機關主動申報，或由財政部報請行政院核准辦理：按依國有財產法第33條前段規定：「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。」；又依同法施行細則第26條第1項及第2項規定：「本法第33條所稱公用財產用途廢止，係指左列各款情形：‧‧‧公用財產有前項各款情形之一時，原管理機關應向主管機關自動申報，其另無適當用途者，應由主管機關通知財政部報經核定變更為非公用財產。」、同法第34條：「財政部基於國家政策需要，得徵商主管機關同意，報經行政院核准，將公用財產變更為非公用財產。」；據此，依國有財產法之規定，關於公用財產欲變更為非公用財產，或因公用財產用途廢止，應由原管理機關向主管機關自動申報，使公用財產變更為非公用財產；如並無其他適當之用途者，應由主管機關通知財政部報經核定變更為非公用財產，即財政部係基於國家政策之需要，徵商主管機關之同意，再報請並經行政院之核准，始將公用財產變更為非公用財產。
⒋原告並無法律上請求之基礎，得以請求變更公用財產為
非公用財產：依前開國有財產法之規定，關於公用財產變更為非公用財產之事項，根本即未賦予人民據得向國家機關請求變更之權利基礎，而係由主管機關或管理機關主動申請，或由財政部基於國家政策之需要，徵商主管機關之同意，報經行政院之核准，始將公用財產變更為非公用財產，一般人民並無發動請求之法律基礎存在，即使人民主動陳情，其性質應僅係敦促主管機關或管理機關能主動申請，或敦促由財政部基於國家政策需要，依職權權衡辦理之，即使主管機關或管理機關未主動申請，或財政部權衡後，並未辦理之，並不構成對於人民權利之侵害，自非行政處分，故對於人民不致形成權利之侵害，應無由提起行政訴訟之條件。準此，原告並無法律上請求之基礎，請求變更公用財產為非公用財產之法律上權利基礎存在。
⒌原告所主張之事項並非事實：
⑴按原告於起訴狀中陳稱：系爭土地，已經由原告以和
平、繼續、公然實施管領使用逾46年云云，此並非事實；座落於彰化市○○段南郭小段447-5地號之土地及彰化市○○段南郭小段447-13地號之土地即系爭土地，均屬中華民國所有，而由被告所管理之機關用地，此有土地登記謄本及地籍圖可稽，系爭土地原撥用作為宿舍用地，現被告已拆除之，並已於94年5月26日向財政部國有財產局申請由宿舍用地變更為派出所用地，嗣經財政部依層轉審核同意後，已於94年7月19日以台財產接字第0940020480號同意變更使用，嗣被告申請地政機關為複丈後始發現原告無權占有系爭土地之部分土地，被告遂依相關法律程序提出刑事告訴及民事拆屋還地請求不當得利之主張。
⑵原告未經被告同意，於系爭土地上，無權占有被告所
管理之系爭土地，以加蓋地上物，經營天一服飾行，被告已循民事訴訟程序，依民法第767條規定及民法第179條規定，對於原告提起拆屋還地及不當得利之訴訟，此業經台灣彰化地方法院民事庭以95年度訴字第776號受理中，該院已擇定於95年12月5日前往系爭土地履勘並已囑託地政機關實施複丈測量，原告所述並非實情，亦非以和平、繼續、公然實施管領使用逾46年等情事，此顯悖於事實。
⒍被告於系爭土地上即將興建辦公廳舍，根本即無變更公
用財產為非公用財產之前提要件存在：系爭土地已完成規劃，已於94年8月11日提出派出所遷建興建辦公大樓之計畫書，即將辦理興建派出所辦公廳舍作業，此有被告94年8月11日彰警分後字第0940013115號函附卷可稽，故並無將系爭土地由公用財產變更為非公用財產之理由及基礎，原告所主張悖於事實；矧承前所述，原告根本即無法律上權源得以請求申請變更，被告之函覆僅屬說明，根本即非行政處分，原告驟然起訴，顯不備法定條件，起訴不合法，應予駁回。
⒎綜上所述，關於被告以彰警後字第0950075934號函函覆
原告陳情書之說明，係屬事實行為，並非行政處分，本件之訴願及訴訟程序應不合法，又關於變更公用財產為非公用財產，或因用途變更，應係由管理機關主動申報，或由財政部報請行政院核准辦理，原告並無法律上之請求權基礎，得以請求將系爭土地變更公用財產為非公用財產之法律上權源，又被告於系爭土地上即將興建辦公廳舍，根本即無變更公用財產為非公用財產之前提要件存在，準此，原告提起本件訴訟，顯不備法定條件，應予駁回等語。
理由
一、本件原告於民國（下同）95年7月19日向被告提出陳情書，略謂被告管理之坐落彰化縣彰化市○○段南郭小段447-5、447-13地號2筆國有土地內面積約8坪土地（下稱系爭土地），位在原告之父所有坐落同小段446地號及449地號土地之間，由原告之父占有使用，已逾46年之久，被告原興建之警察宿舍早已拆除，土地閒置多時，原來用途明顯廢止，請求被告依國有財產法第33條及同法施行細則第26條第1項第3款及第2項規定，將系爭8坪土地辦理分割後向主管機關申報為非公用財產，俾利原告承租或承購云云。是原告系爭請求書，乃係請求被告「作成行政處分以外之其他非財產上給付」。
被告95年7月24日彰警後字第0950075934號書函函覆略以：
「查國有財產法第28條：主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益，次查國有財產法施行細則第25條：本法第28條所稱處分，係指出售、交換、贈與或設定他項權利；所稱收益，係指出租或利用。基此，本局依法不能同意台端要求，敬請見諒。」顯係拒絕原告請求之通知。查原告請求被告辦理「系爭土地之分割及向主管機關申報為非公用財產」，既非屬行政處分，而係「作成行政處分以外之其他非財產上給付」，則依行政訴訟法第8條第1項之規定，原告即得逕向本院提起給付訴訟，依法不得作為撤銷訴訟之標的，亦無提起訴願之必要，本件原告向彰化縣政府提起訴願，訴願決定以被告系爭書函並非行政處分，原告不得對之提起訴願為由，而為訴願不受理之決定，於法尚無不合，原告訴之聲明第1項請求撤銷訴願決定及原處分部分，其訴不備其他要件。惟原告訴之聲明第2項請求判決「被告應將所經管之坐落彰化縣彰化市○○段南郭小段447-5及447-13地號面積約8坪土地辦理分割，申報變更為非公用財產。」其訴訟性質係屬提起一般給付訴訟，其訴尚非不合法，本院自應就原告此部分之訴有無理由，為實體之判決，合先敍明。
二、按行政訴訟法第8條第1項規定之「一般給付訴訟」，其訴訟要件，需請求人有請求行政機關為財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上給付之公法上請求權存在；倘人民對行政機關僅享有反射利益，並無法定請求權存在，則人民即無請求行政機關為該公法上給付之權，自不得對之提起給付訴訟，此為法理上之當然解釋。查人民對行政機關是否有公法上之請求權，抑或其僅享有反射利益，應就法律規範保障之目的觀之，經查國有財產法第33條前段規定：「公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。」同法施行細則第26條第1項規定：「本法第33條所稱公用財產用途廢止，係指下列各款情形之一：‧‧‧未依預定計畫及規定用途或事業目的使用已逾1年者。同條第2項規定：「公用財產有前項各款情形之一時，原管理機關應向主管機關自動申報；其另無適當用途者，應由主管機關函請財政部核定變更為非公用財產。」又同法第34條規定：「財政部基於國家政策需要，得徵商主管機關同意，報經行政院核准，將公用財產變更為非公用財產。」足見公用財產變更為非公用財產，或因用途廢止，由管理機關主動申報；或財政部基於國家政策需要，徵商主管機關同意，報經行政院核准辦理。均係就公務上管理而設，以免公有財產閒置，並非為使人民得承租或承購該等土地而定，足徵法律並未賦予人民請求行政機關將公用財產辦理分割，將部分財產變更為非公用財產之權利。本件原告請求被告就系爭土地辦理分割並申報變更為非公用財產，欠缺公法上請求權存在，原告訴請被告辦理，其訴自屬無理由，應以判決駁回之。至於原告訴之聲明第1項請求撤銷訴願決定及原處分部分，其訴為不備其他要件，已見前述，本應以裁定駁回，惟原告訴之聲明第2項部分，其訴既屬無理由，應以判決駁回，則原告訴之聲明第1項部分，亦併以判決駁回。末查原告起訴狀主張其占有系爭土地達46年，依民法第772準用同法第769條及第770條之規定，已時效取得地上權一節，係屬私法關係，原告應循民事訴訟程序處理，合併敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年2月15日
第三庭審判長法官王茂修
法官莊金昌法官林金本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國96年2月15日
書記官蔡騰德