最高行政法院90年度判字第2532號判決

裁判字號：最高行政法院90年判字第2532號判決

裁判日期：民國90年12月27日

裁判案由：廣播電視法

最高行政法院判決九十年度判字第二五三二號
原告緯來企業股份有限公司代表人乙○○訴訟代理人甲○○被告行政院新聞局代表人 蘇正平 右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十九年三月九日台八十九訴字第○六九五○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之「ONTV緯來電視台」頻道於民國八十八年一月二十三日十時三十分播出之「寰宇新知」節目，內容主要為介紹「神奇充氣床」，節目中不斷說明產品之神奇功效，並以使用者親身說明或推薦方式介紹產品優點，且於節目中打出該產品諮詢專線電話，未將節目與廣告明顯區分，違反行為時（下同）廣播電視法第二十一條第二款、第二十九條之一及有線電視法第四十一條第一項規定，乃依廣播電視法第四十五條之二規定，以八十八年三月十日（八八）建廣五字第○三五五二號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、行為時（下同）之（即⒏⒒修法前）（有線電視法）所禁止者為「廣告節目化」，非「節目廣告化」：㈠按（有線電視法）第四十一條第一項規定：「有線電視所播送之『廣告』，應與節目明顯區分」等語；同法第五十七條及第五十九條亦就違反（有線電視法）第四十一條第一項規定者，設有處罰之規定。㈡原處分、訴願及再訴願決定理由均認為原告違規行為為「節目廣告化」而非「廣告節目化」。易言之，系爭播放內容經原處分、訴願及再訴願決定認定為「節目」非「廣告」，而（有線電視法）僅處罰「廣告節目化」，未處罰「節目廣告化」；甚且被告復無實證，在該同一節目之廣告時段，有廣告節目化之違規，其援引（有線電視法）第四十一條第一項之規定，對原告所播送之「節目」予以處罰，業已混淆法條之立法本意，實有於法無據及處罰客體錯誤之違誤。益足徵原處分、訴願及再訴願決定，誠有違法及不當之瑕疵，自應予以撤銷，彰彰明甚。二、（有線電視法）為（廣播電視法）之特別法，系爭節目應受（有線電視法）之規範，不應受（廣播電視法）之規範：㈠按（有線電視法）自八十二年八月十一日經立法院通過，並經總統公布施行後，即脫離廣播電視法規範範圍，而成為有線電視營運及播送之特別法。易言之，現行（廣播電視法）所規範之電台，僅限於「無線」電視台及廣播電台，而與（有線電視法）所規範之「有線」電視播送系統、系統經營者及頻道經營者並無直接關聯；即使涉有關連，依（中央法規標準法）第十六條「特別法優於普通法適用原則」，在配套措施（衛星廣播電視法）中有關頻道經營許可辦法未生效前，亦應優先適用修正前之（有線電視法）。職是，倘依廣播電視節目供應管理規則成立之節目供應事業，其播送行為如屬有線電視業務之行為，或係實際經營有限電視頻道者，均屬（有線電視法）之規範對象（請參照（有線電視法）第二條第四款及同法第三十二條第一項後段），自無依（廣播電視法）加以處罰之理。㈡系爭節目之播放之行為，應適用（有線電視法）：次按原處分、訴願及再訴願決定均認：系爭節目為原告所製作，並於所屬頻道播放，且認為係違反（有線電視法）第四十一條第一項之規定。是以，縱原告有違規之行為（實則並無違反），亦係於有線電視頻道中播放節目之行為，而非無線廣播電視行為；自應優先適用特別法即（有線電視法），而非（廣播電視法）。㈢（有線電視法）所規範及處罰之對象為「系統經營者」；再觀（有線電視法）第四十一條第一項規定：「有線電視所播送之廣告，應與節目明顯區分。」；次按「系統經營者，違反第四十一條第一項之規定，並得罰之。」同法第五十七條第一項第二款及第五十九條第一項第一款並載有明文。基此，以違反（有線電視法）第四十一條第一項之規定，而得依同法第五十七條第一項第二款及第五十九條第一項第一款所處罰之行為主體，應以「系統經營者」為限。然查原告實為「頻道經營者」，並非「系統經營者」。因此，被告縱認原告涉有違反（有線電視法）第四十一條第一項規定之情事（實則並無違反），亦無同法第五十七條第一項第二款、第五十九條第一項第一款處罰規定之適用，至為灼然。三、（廣播電視法）第二十一條第二款：復按（廣播電視法）第二十一條第二款規定所稱之「政府法令」，應係指狹義之（廣播電視法）及其子法規章，蓋依（中央法規標準法）第十六條規定：「法規就同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。」觀之，（有線電視法），甚或是（有線廣播電視法）既為（廣播電視法）之特別法，自應優先適用，其理至明。然被告並未自（中央法規標準法）之規定，具體說明（有線電視法）及（無線廣播電視法）間具何種法律關係，明知原告縱有違反（實則並無）有線電視法之行為，卻適用普通法之（廣播電視法）第二十一條第二款及同法第二十九條之一，依同法第四十五條之二，核處原告罰鍰，即有不應適用法令，而予以適用之違法。猶有甚者，縱有違規之行為，倘為系統經營者，係依（有線電視法）罰之。而「頻道經營者」則另依（廣播電視法）處罰，就同一違規行為，竟分依不同之法令處罰，誠屬不當。四、綜上，原處分、訴願決定與再訴願決定均認為系爭節目之播放行為，應受（有線電視法）之規範。然依（有線電視法）第四十一條係規定：「有線電視所播送之『廣告』，應與節目明顯區分」等節，得見所規範為「廣告內容」而非「節目內容」。又同法第五十七條第一項第二款及第五十九條第一項第一款之規定均係以系統經營者為處罰之對象。是以，原處分、訴願決定、再訴願決定既認定本件為「節目」非「廣告」。職是，原處分不僅客體錯誤，所處罰之主體亦有錯誤，益足徵原處分、訴願及再訴願決定，誠有違法及不當之瑕疵，自應予以撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：一、「衛星廣播電視法」於八十八年二月三日經總統公布施行，該法第四十四條規定「本法公布施行前經營衛星廣播電視業務者，應於本法施行後六個月內，依本法規定申請許可。」另有線電視法於八十八年二月三日經總統令修正公布施行，其名稱修正為「有線廣播電視法」，本案原告之違規事實，發生於衛星廣播電視法公布施行後六個月內及有線廣播電視法修正公布前，是本案應適用廣播電視法及修正前有線電視法，合先敍明。二、按廣播電視法第二十九條之一規定「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定」，又廣播電視節目內容不得違背政府法令，為同法第二十一條所規定，違反者，依同法第四十五條之二規定得處廣播電視節目供應事業三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。復依廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定「廣播節目製作業、電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。」另依有線電視法第四十一條第一項規定「有線電視所播送廣告，應與節目明顯分開。」三、查原告係合法登記之廣播電視節目供應事業，其所製播之「ONTV緯來電視台」頻道於八十八年一月二十三日十時三十分播出之「寰宇新知」節目，其內容主要介紹「神奇充氣床」，節目中不斷說明產品之神奇功效，並以使用者親身說明或推薦來介紹產品的優點，且於節目中打出諮詢專線。依其內容及表現形式觀之，未將節目與廣告明顯區分，事實明確。原告播出該等廣告，違規事實洵堪認定，被告依廣播電視法第四十五條之二處以罰鍰新臺幣九萬元，揆諸首揭說明，洵非無據。四、次查，廣播電視法第二條第十一款規定「稱廣播電視節目供應事業者，指經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶之事業」，原告係經被告合法登記之廣播電視節目供應事業，並領有被告核發之節目供應事業許可證（字號：起廣字第○○九五七號），其屬廣播電視法第二十九條之一之管理範疇，當無疑義。系爭節目為原告所製作、發行，並於所屬頻道播送，為其所不爭之事實，自有上揭法令之適用。原告自認系爭節目應受有線電視法之規範，顯係對法規有所誤解，核不足採。又，廣播電視法之規範對象為無線廣播、電視及廣播電視節目供應事業，有線電視法則為規範有線電視事業，兩者並非普通法與特別法之關係，自無特別法優於普通法之適用。五、又查，修正前有線電視法第四十一條第一項規定「有線電視所播送廣告，應與節目明顯分開。」該條文內容雖為規範「廣告」，惟「節目應與廣告明顯分開」，為法條當然之反面解釋，而不應自限於法條文字內容。且不問「節目廣告化」抑是「廣告節目化」，凡廣告未與節目明顯分開者，均已違反前開條文。原告於節目中不斷說明產品之神奇功效，並於節目中打出諮詢專線，其未將節目與廣告明顯區分，事實明確，自屬前開條文之規範對象。六、綜上，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，被告認事用法並無違誤。原告所持理由，實不足採，請駁回原告之訴等語。
理由按廣播電視節目供應事業之節目內容及有關管理事項，依廣播電視法第二十九條之一準用同法第二十一條規定，廣播、電視節目內容不得有下列情形之一：一、損害國家利益或民族尊嚴。二、違背反共復國國策或政府法令。三、煽惑他人犯罪或違背法令。四、傷害兒童身心健康。五、妨害公共秩序或善良風俗。六、散布謠言、邪說或淆亂視聽。違反廣播電視法第二十九條之一規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目，復為同法第四十五條之二所明定。又依廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定，廣播節目製作業、電視節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電視電台、有線電視系統及有線電視法節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其他相關法規辦理。而有線電視所播送之廣告，應與節目明顯區分，復為有線電視法第四十一條第一項定有明文。本件原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之「ONTV緯來電視台」頻道於八十八年一月二十三日十時三十分播出之「寰宇新知」節目，內容主要為介紹「神奇充氣床」，節目中不斷說明產品之神奇功效，並以使用者親身說明或推薦方式介紹產品優點，且於節目中打出該產品諮詢專線電話，未將節目與廣告明顯區分，違反廣播電視法第二十一條第二款、第二十九條之一及有線電視法第四十一條第一項規定，乃依廣播電視法第四十五條之二規定，以八十八年三月十日（八八）建廣五字第○三五五二號函處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元）。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原告係頻道經營者，應屬有線電視法而非廣播電視法規範之對象，而有線電視法第五十七條及第五十九條係對系統經營者之罰則，頻道經營者即使違反有線電視法，亦不應依有線電視法處罰，被告既指明原告係在有線電視頻道中播送系爭節目，則屬違反有線電視法第四十一條第一項規定，只能依有線電視法處罰，原處分竟依廣播電視法核處，適用法令違法，況系爭節目係介紹新知識、新發明，僅偶爾打出諮詢專線電話，即遭最高額度之罰鍰，行政裁量顯有失當云云。經查：廣播電視節目供應事業管理規則第十二條及有線電視法第四十一條所稱廣告，依有線電視廣告製作標準第二條規定，係指藉有線電視系統傳送之聲音、影像或文字，其內容為推廣商品、觀念或服務者。原告係合法登記之廣播電視節目供應事業，並非有線電視系統經營者或頻道經營者，其所製作節目內容之管理，自應適用廣播電視法之規定。況有線電視法僅將有線電視部分自廣播電視法中劃出，歸由有線電視法規範，對於提供有線電視系統節目供應事業，仍應依廣播電視節目供應事業管理規則管理，原處分依廣播電視法處罰原告，難謂有適用法規錯誤之違法，亦無違特別法優先適用原則之可言。次查：系爭「寰宇新知」節目為原告所製作，並於所屬頻道播放，依其內容及表現方式觀之，顯為擴廣商品之商業廣告，依廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定，系爭節目不問是「廣告節目化」或「節目廣告化」，其所播送之「廣告」即非與「節目」明顯區分，自有違反有線電視法第四十一條第一項規定，而原告將該違法節目於有線電視播送系統頻道中播出，自屬違反廣播電視法第二十一條第二款規定，原處分因依廣播電視法第四十五條之二規定予以處罰，尚無不合。末查：原告將違法節目供應有線電視系統業者播出，影響層面甚大，情節匪輕，原處分因而從重核處罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元），亦無濫權失當之情形。從而原告所訴各節，均無足取，本件原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十二月二十七日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官鄭淑貞法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十年十二月二十八日