裁判字號：最高行政法院90年判字第2007號判決
裁判日期：民國90年11月01日
裁判案由：廣播電視法
最高行政法院判決九十年度判字第二○○七號
原告香港商傳訊電視網絡有限公司台灣分公司代表人甲○○被告行政院新聞局代表人 蘇正平 右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十九年二月十日台八九訴字第○四○七○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實緣原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「中天」頻道於民國八十七年十一月二十日至同年十二月四日間播出之「相對論」等節目中插播「民主進步黨—我們應該過得更好」等（播出時間及節目、廣告名稱詳如附表）競選廣告，違反行為時廣播電視法（以下簡稱廣電法）第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，被告乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年一月十二日（八八）建廣五字第○一七九六號等函（如附表原處分文號欄）各處原告新臺幣（以下同）九○、○○○元罰鍰。原告不服，循序提起訴願及再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘述兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：一、所謂競選廣告者，係指為達到為候選人競選、拉票之目的，而於電視、廣播等媒體播放之廣告。查原告播出之「民主進步黨－我們應該過得更好」等廣告係屬政黨形象宣傳廣告而非競選廣告，廣告之內容及目的係為宣傳政黨之形象，內容為昭告社會大眾其政黨是優秀的政黨及該政黨之理念及政績，目的在於建立各政黨之形象，表彰各政黨之能力，並未有為任何候選人宣傳、拉票、或請求賜票之言詞，實為單純之政黨形象廣告，與競選廣告有別，並非公職人員選舉罷免法（以下簡稱「選罷法」）所規範之對象，自無違反選罷法之情事，原處分僅以此類廣告之播出時間為競選期間，驟爾認定原告所播出之廣告為競選廣告，顯有不當。二、廣電法第二十九條之一準用同法第二十一條規定之事項者為「廣播電視法節目內容及有關管理事項」部分，並不及於廣告事項，縱原告所播出之廣告為競選廣告，仍無準用同法第二十一條、第二十五條、第十八條及第三十四條之餘地。是原處分自屬違誤。三、廣電法第二十一條第二款所謂違背「政府法令」係指政府之強行、禁止規定而言。經查選罷法第五十條之一並非強行規定，而係一宣示性質之法規。縱觀選罷法全法，就違反該法第五十條之一之行為人並無任何罰則規定可據以為處罰之依據，自非廣電法第二十一條第二款所指之政府法令，原處分據以對原告為行政處分實有未洽。四、選罷法第五十條之一係於八十三年七月十五日增訂發布，其第一項增訂理由在使候選人及政黨得為公平競爭，可平等使用深具影響力之電視媒體進行競選活動，故明定選舉委員會須以公費舉辦電視政見發表會或辯論會，其規範對象為各選舉委員會及被指定之無線電台。第二項則明定傳播媒體應為公平公正之報導，其規範對象為廣播電台、無線或有線電視台。第三項則在規範政黨候選人及為「從事競選活動」或「為候選人宣傳」而自行要求於廣播電視託播競選廣告之第三人，所指第三人並不包括廣播電視業者，其規範之目的亦非在限制廣播電視業者為他人播送競選廣告。原告為廣播電視業者，接受政黨候選人或第三人之委託播放競選廣告，實為單純之商業行為，廣播電視業者既非託播競選廣告之人，自無選罷法第五十條之一之適用。縱廣播電視業者之單純接受委託而為播送之商業行為違法，原告所為亦僅係為託播行為之政黨候選人或第三人之幫助行為，幫助犯除個別法規有明文規定得處罰外，行政機關不得逕自對幫助犯為處罰，否則即有侵害人民權利之虞。且若被告對廣播電視業者處以罰鍰，實無異於正犯不罰，僅懲罰幫助犯，其用法顯然輕重失衡，難謂適法。五、查於競選期間開始前全國各大電視台即不斷持續播放本廣告，惟均未見主管機關有任何阻止或警告之行為，原告本於信賴原則認播送本廣告並無違法情事始繼續播送，於播送期間仍未獲主管機關（即被告）之函令諭知原告不得播送本廣告，詎被告竟於選舉過後對原告處以最高額之罰鍰，其處分顯違政府公信及信賴保護原則。六、「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。為保障此項自由，國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配，對於人民平等接近使用傳播媒體之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下，予以尊重，並均應以法律定之。」司法院釋字第三六四號解釋著有明文。「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」中華民國憲法第十一條定有明文。同法第二十三條亦明定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」顯見言論自由為人民之基本權利，除為防止防礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。揆諸前開解釋可知，以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。查競選廣告為意見表達的方式之一，目的在使候選人得以電子媒體方式將其個人之政見於廣播、電視為公開播送，使社會大眾得以共見共聞，並無憲法第二十三條之限制情事發生，自不得以法律加以限制。前開解釋旨在保障人民得平等接近使用傳播媒體之權利，如無憲法第二十三條之情事發生，候選人平等接近使用媒體之權利亦應受保障。選罷法第五十條之一之對候選人之言論自由權加以限制之規定，已違反憲法第二十三條之規定，明顯侵害候選人之言論自由權，自不應予以適用，更遑論據以為處罰之依據。
七、退萬步言，縱原告有違法情事，應予處罰，然原處分亦有違比例原則。按對人民任何不利之處分，行政權力必需採行最和緩的手段，以侵犯人民權利最小的方式為之，是為比例原則。經查廣電法第四十五條之二規定之罰鍰範圍係為九千元以上，九萬元以下。原告之違法情節僅屬一般，原處分遽採最高額罰鍰對原告為處分，顯已違反比例原則，顯有未洽。八、綜上所陳，被告認事用法殊有違誤，爰請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、原告所製播之「中天」頻道，於附表所示時間及節目中插播「民主進步黨－我們應該過得更好」等競選廣告，經中央選舉委員會（以下簡稱中選會）認定已違反選罷法第五十條之一第三項規定。其所播出之廣告為競選廣告殆無疑義，自應依廣電法第三十九條之一規定準用同法第二十一條之規定，不得有違背政府法令之情形，違反者，則依同法第四十五條之二規定處以罰鍰。二、原告係合法設立之廣播電視節目供應事業，並領有被告核發之節目供應事業許可證，其具節目供應事業之身分，自應適用廣電法。依廣電法第三十二條規定，廣告之管理準用第二十一條之規定。足見其所播出之節目或廣告之管理，均應依廣電法第二十一條之規定，不得有違背政府法令之情形。原告謂第二十一條規定僅以節目為適用對象，顯有誤解，被告依法予以核處，認事用法並無違法之處。且廣播電視節目供應事業接受第三人為違法播送行為，並無原告所言正犯及幫助犯之關係。三、被告於八十七年間一再告知業者於競選活動期間及投票日當日勿播出競選廣告，原告均加以漠視，於所製播之頻道中播出競選廣告，經中選會認定已違反選罷法第五十條之一第三項規定。原告違反法律上應有之注意義務，被告加以處分並無違法之處。原告指原處分違反信賴保護原則，實屬無據。四、原告係合法設立之廣播電視節目供應事業，自應注意負其法律上應有之注意義務，對於播出之內容加以審查，不得有違背政府法令之情形。且頻道平等使用，並非謂其即可不受任何限制，任意播出違法之內容。至所言廣電法所指之政府法令係指強行法規而言，更不知依據為何。我國為民主法治國家，依法行政為最高原則，法令未經大法官宣告為違憲無效之前，自有其適用，不容任指違憲而否定其效力。五、又查，原告任令競選廣告於競選期間播送，無視被告多次告知而明知故犯，不盡其應盡之社會責任，被告於法定裁量範圍內處以罰鍰，合乎必要性、適當性、比例性，目的與手段間並無違反比例原則。原告任令該違法廣告於有線電視播送系統頻道中播出，顯已違反廣電法第二十一條第二款之規定，自應負法律上責任。六、綜右論述，原告違反廣電法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤，爰請判決駁回原告之訴等語。
理由本件被告以原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之有線電視「中天」頻道於八十七年十一月二十日至同年十二月四日間播出之「相對論」等節目中插播「民主進步黨－我們應該過得更好」等（播出時間及節目、廣告名稱詳如附表）競選廣告，違反行為時廣電法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定。被告乃依同法第四十五條之二規定，以八十八年一月十二日（八八）建廣五字第○一七九六號等函（如附表原處分文號欄）各裁處原告罰鍰三萬元（折合新臺幣九萬元），固非無見。惟查行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法律授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。行為時廣電法第四十五條之二規定，得處廣播電視節目供應事業銀元三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目；即規定針對不同之違規程度，輕重之違章情節，予以相對之處罰。主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。本件被告對於原告十二件違規行為，未陳明裁量理由，逕均科處最高額九萬元罰鍰，其是否符合前揭行使裁量權原則，非無商榷之餘地，原告起訴指摘，非全無理由。從而，原處分既有違誤，訴願及再訴願決定遞予維持，亦難謂合，則原處分及一再訴願決定應併予撤銷，由被告另為適法處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十一月一日
最高行政法院第五庭
審判長法官廖政雄
法官趙永康法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官張雅琴中華民國九十年十一月二日