裁判字號：高雄高等行政法院91年訴字第652號判決
裁判日期：民國92年01月30日
裁判案由：徵收補償
高雄高等行政法院判決九十一年度訴字第六五二號
原告甲○○
乙○○○丙○○廣興宮代表人甲○○
丁○○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○○共同訴訟代理人 林慶雲 律師
陳裕文 律師 楊靖儀 律師被告嘉義縣政府代表人寅○○縣長訴訟代理人巳○○
辰○○卯○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年五月三十日台內訴字第０九一０００四一二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣經濟部水利處為興建朴子溪福興一號堤防工程，向內政部申請徵收原告等人所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段一０之七地號內等十九筆土地，案經內政部民國（下同）八十九年十月二十日台（八九）內地字第八九七七七四九號函核准徵收，被告乃以八十九年十一月十六日八九府地權字第一三三三六九號公告徵收，公告期間自八十九年十一月十八日起至八十九年十二月十七日止，並以八十九年十二月十八日八九府地權字第一四七０００號函，通知權利人於八十九年十二月二十九日發放補償費，補償標準係以徵收當期（八十九年）土地公告現值加四成計算之。原告等認補償費偏低，於九十年十一月一日提出異議，請求以每坪新台幣（下同）一萬五千元補償，被告機關於九十一年一月十五日以九一府地價字第００一一八七二號函復原告略以：「．．．二、本案業經本府九十年十月十三日提經本縣地價及標準地價評議委員會九十年第四次評議會評議通過○○○鄉○○○段一０、一０之十二等二筆土地皆維持原八十九年公告土地現值每平方公尺新台幣
二、一００元；同段一０之四．．．等十四筆土地皆維持原八十九年公告土地現值每平方公尺一、二００元；同段一０之六、一０之七等二筆土地皆維持原八十九年公告土地現值每平方公尺三、０００元；同段一七之二號土地維持原八十九年公告土地現值每平方公尺三、七００元〕，並經內政部九十年十二月二十八日台（九十）內地字第九０一七七七三號函准予備查在案。」而否准原告之申請。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）、訴願決定及原處分均撤銷。
（二）、被告應作成如附表所示之補發徵收補償費行政處分。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）訴願決定意旨，引用最高行政法院八十九年度判字第三一三四號判決意旨，有引喻失當之違誤：按行政機關於辦理土地徵收補償時，其補償標準普遍偏低，核其偏低之原因，是由於法定地價及公告現值之普遍偏低所致，惟法定地價與公告現值偏低，係為降低土地所有權人納稅之負擔，但用納稅所依據之地價標準，作為徵收私有土地之補償標準，顯然不切實際。易言之，為減輕納稅人負擔，固無可非議，但損害私人財產之現象，實應避免，因此法定地價，僅可作為徵收地價稅之依據，而公告現值亦僅可作為土地移轉時，計算增值額、徵收土地增值稅之依據，絕不可作為實際徵收私有土地之地價補償給付標準，此乃當然之法理。八十九年二月二日施行之土地徵收條例第三十條第二項規定：「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」是依前揭土地徵收條例規定意旨，亦規定有關土地徵收補償事宜，不得僅憑土地公告之現值為其認定標準，其尚應考量「一般正常交易價格」，如此方可謂適法，而此之立法意旨恰可與前揭之法理相呼應。本件原告等並非爭執系爭土地公告現值之認定失當，而係爭執被告於核定系爭徵收土地之補償金時，僅以土地之公告現值為其認定憑據，未予考量「一般正常交易價格」情形，即逕予裁決，實有所瑕疵而未能甘服，惟訴願決定意旨，竟曲解原告等之訴願請求，誤認原告等係爭執系爭土地「公告現值」偏低，而執最高行政法院前揭之判決為由駁回原告等之訴願，是訴願決定意旨，即有引喻失當之謬誤，其訴願決定當屬違法，彰彰甚明。
（二）被告以系爭土地之公告現值自八十六年起迄至八十九年徵收時，已有逐年調升反映地價動態云云，實有違依法行政之原則：按如前所述，行政機關於辦理徵收人民私有土地時，其有關徵收補償金之發放，除應考量當時之「土地公告現值」外，尚應考量「一般正常之交易價格」，此有前述土地徵收條例第三十條第二項之規定可稽。準此，依據土地徵收補償之法理及前揭土地徵收條例之規定意旨，既然「土地公告現值」與「土地徵收補償」於法應分別以觀，不可混為一談，則被告即不得以系爭土地之公告現值自八十六年起迄至八十九年徵收時，有逐年調升之事由，即認其行政處分係為適法妥當，且被告自本件原告等提出異議、訴願等之行政救濟過程中，皆不否認其未依土地徵收條例第三十條第二項之規定意旨，探詢系爭土地及附近周圍之土地，是否有於徵收之時點前進行土地買賣事宜，並以此為其補償金額核定之參考，是姑且不論被告所核定之土地徵收補償金額是否妥適，惟本件原告等既已於徵收公告期間內依法提出異議，且被告亦已將原告等之異議送交地價評議委員會審酌，則被告自應依法將系爭土地或附近周圍之土地，是否有於徵收之時點前完成土地買賣交易事宜，一併送交地價評議委員會審酌，如此方可符合土地徵收條例第三十條第二項之規定意旨，若非如此原處分機關逕可依土地徵收條例第三十條第一項前段規定，即依土地之公告現值核發土地徵收補償金即可，其又何須立法規定，須由地價評議委員會評議審酌？從而，本件被告既已自承未於調查系爭土地及附近周圍土地之交易情形云云，則依土地徵收條例第三十條第二項之規定意旨，被告既未履行此法定程序，其所為之行政處分，自屬違法而難以維持。
（三）原處分及訴願決定意旨，另以系爭土地附近土地之地價，暨地價區段間之公平、均衡及合理等論述，為其駁回原告等之異議及訴願請求云云，洵屬於法無據，有違依法行政之原則：按遍觀土地徵收條例、土地法及平均地權條例等有關土地徵收補償之法令規定意旨，並無所謂行政機關於辦理土地徵收核發土地補償金事宜時，應依「地價區段間之公平、均衡及合理」原則辦理之，此等之原理原則依土地法之規定意旨，或可謂為「土地地價」之辦理原則，惟如前所述「土地地價」或「土地公告現值」與「土地徵收補償」，本應分別以觀不可混為一談，準此被告以「土地地價」制定之原則，資為本件「土地徵收補償」駁回原告等異議及訴願之憑據，實有張冠李戴，適用法律錯誤之不當，是故原處分及訴願決定自有違依法行政之原則，至為灼然。退萬步言，縱若原處分及訴願決定意旨所述之前揭原理原則，亦可資為本件「土地徵收補償」之憑據，惟此原則之適用亦係指於系爭土地周圍或附近之土地有遭行政機關徵收時，其徵收土地之補償金額與系爭土地之徵收補償金額，兩相比較下，本件系爭土地之徵收補償金額，是否有合乎「公平」、「均衡」及「合理」之原則，而非謂二者之「土地地價」兩相比較下，是否合乎公平、均衡及合理之原則。蓋如前揭所述，本件原告等所爭執者，在於「土地補償金」之計算標準，而非於「土地地價」之制定標準，然被告及訴願決定機關，竟皆未詳察原告等所提出異議及訴願請求之意，及誤解「土地地價」與「土地徵收補償金」之含意，致為原告等不利之認定，核原處分及訴願決定意旨，自有未洽。
（四）原處分及訴願決定意旨，其處分及決定內容互有扞格矛盾，自屬違法之行政裁決：緣原告等於提出本件土地徵收補償之異議及訴願時，即已陳述主張其等於購買本件系爭土地時之取得價格，並有將買賣契約附卷供被告及訴願受理機關參酌，茲就原告取得土地之價格臚列如左：①原告子○○於八十年四月二十九日向前手 陳沿仁 購買系爭十七地號土地，每坪價金為九千五百元。②原告辛○○於八十年十月十八日向前手張用購買系爭十六之四地號土地，每坪價金為九千五百元。③原告乙○○○於八十二年十月二十四日向前手 盧啟守 購買系爭十之九地號及十地號土地，每坪價金為一萬六千元。④訴外人 張龍祐 於七十九年二月八日向前手 熊林金花 購買系爭十二之一地號土地，每坪價金為一萬一千三百六十元。然查原處分及訴願決定意旨，認原告等所提出之前揭買賣契約係為十年前或近十年前之交易價格，要難作為徵收當時土地價格之參考，且臺灣地區之房地產價格每下愈況係為社會大眾所共知，是亦無法以前揭之土地買賣契約之價格，即稱系爭土地有如原告所述之價值云云，惟如前所述原處分及訴願決定意旨，復又謂系爭土地之土地公告現值自八十六年起至八十九年徵收時，已有逐年調升，顯見已有反映土地地價之動態，故原處分以公告現值徵收系爭土地並無不合云云。核原處分及訴願決定意旨前揭之裁決內容，即互有扞格齟齬之謬誤，按依原處分及訴願決定意旨所述，既謂臺灣地區之房地產價值滑落係為社會大眾所共知之事實，則原處分及訴願決定意旨，又豈能謂系爭土地之公告現值自八十六年起至八十九年止，已有逐年調升顯已反映地價動態之論述，此二者豈不相互矛盾？事實上，系爭土地所坐落之位置尚屬繁華，其於旁側即有二座加油站，並有一活動中心，試想倘若系爭土地係屬偏僻之荒郊野外者，則豈會有二座加油站及活動中心之設立，另佐以系爭土地之公告現值每年皆有提升，顯見系爭土地坐落處確有日益繁榮之趨勢。本件原告等既有提出於七
十九、八十及八十二年間之土地買賣契約，縱非屬本件徵收前一年內所為之土地交易情形，然此等買賣契約尚非不得資為系爭土地核發徵收補償金之參考，易言之，被告亦得以原告所提出之前揭買賣契約之簽約時點之公告地價，與本件八十九年徵收時之公告地價，相互比較，查明八十九年時之公告地價究為前揭買賣契約簽約時公告地價之多少倍數，再以簽約時每坪之買賣價格換算出八十九年徵收時之市價，並以此為本件徵收補償金核發之參考，如此即可適切查明遭徵收土地之價值究為若干，亦可保障被徵收人之權利，以系爭遭徵收之同地段十二之一地號土地為例，該筆土地於七十九年時之公告地價為二百五十元，而當時之買賣市價為每坪一萬一千三百六十元，至八十九年時其土地之公告現值為一千二百元，則換算後八十九年之土地市價應為五萬四千五百二十八元，準此原告等於異議及訴願時陳述，本件之徵收補償金額實屬過低，確為屬實，況前揭之換算方式並非困難，亦非全然無理，然被告及訴願決定機關，卻皆罔顧原告等之權益，恣意以公告現值為本件徵收補償之核算，如前所述此已嚴重戕害原告等之權益，並有違依法行政原則暨比例原則，不僅難令原告等折服，亦屬違法不當之行政裁決。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」既為土地徵收條例第三十條所明定，則「公告土地現值」即為徵收土地補償地價之依據甚明（平均地權條例第四十六條亦有相關規定），原告空言主張公告土地現值僅可作為土地移轉時計算土地增值稅之依據，絕不可作為實際徵收土地之地價補償給付標準，顯屬誤解法令。又本件系爭土地之「公告土地現值」及「加成補償成數」，皆經嘉義縣地價及標準地價評議委員會八十九年第三次評議會評議通過，內政部並於八十九年五月十七日台（八九）內地字第八九０七四二六號函同意備查在案，已踐行評定作業程序之遵守，以確保評定作業之公正性及公平性，訴願決定意旨執最高行政法院八十九年度判字第三一三四號判決意旨駁回原告等之訴願，應無違誤。
（二）本件系爭土地位於朴子溪下游之溪畔，其地價相較於部落附近之農地為低，八十七年間經濟部水利處著手開始規畫興建「福興一號」堤防工程，原告等獲知後，即自八十八年五月始，多次提出陳情，請求調高公告現值，被告所屬大林地政事務所基於合理保障被徵收土地所有權人之權益，自八十七年至八十九年公告土地現值均逐年適當調高，用以保障原告等之權益至明。
（三）原告等所提出之七十九年、八十年及八十二年之土地買賣契約，皆為十年前或近十年前之價格，既未符合平均地權條例第十五條第一款（一年內）之規定，則該所對於其買賣價格之真實性並未予以辨認，又原告等據以主張其所提出之買賣契約之簽約時點之公告現值，與本件八十九年徵收時之公告現值，相互比較其倍數，以換算出八十九年徵收時之市價，並以此為本件徵收補償費之參考，非但不切合實際，亦與現行法律規定不合。
理由
一、按「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地之零星建築用地及都市計畫內農業區、保護區之建地目零星土地，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，另以該區段支號或另編區區並視為一個地價區段。二、前款區段界線，應以使用分區或編定使用地類別、使用管制、使用情形或道路、溝渠等易於辨識之自然界線為準。但情形特殊者，得以適當之地籍線為之。三、繁榮街道路線價區段，應以裡地線為區段界線。四、一般路線價區段，應以適當範圍為區段界線。五、地價區段界線以紅實線繪於地籍藍圖上，藍圖背面由承辦員簽名蓋章，並註明查勘年期。」地價調查估計規則第二十一條第一項定有明文。又「土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上另設有超然中立『地價評議委員會』進行評定審核，則人民針對主管機關拒絕更改土地公告現值之行政處分，其所得請求法院審查者，應限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限。」最高行政法院八十九年度判字第三一三四號著有判決可資參照。再「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」土地徵收條例第三十條第一項、第二項、第二十二條第一項第二項亦有明定。
二、本件系爭十九筆土地分別為原告等人所有，因經濟部水利處為興建朴子溪福興一號堤防工程，乃向內政部申請徵收該等土地，嗣經內政部以八十九年十月二十日台（八九）內地字第八九七七七四九號函核准徵收後，被告乃以八十九年十一月十六日八九府地權字第一三三三六九號公告徵收，公告期間自八十九年十一月十八日起至八十九年十二月十七日止，並以八十九年十二月十八日八九府地權字第一四七０００號函，通知權利人於八十九年十二月二十九日發放補償費，補償標準係以徵收當期（八十九年）土地公告現值加四成計算之。原告等認補償費偏低，於九十年十一月一日提出異議，請求以每坪一萬五千元補償，被告於九十一年一月十五日以九一府地價字第００一一八七二號函復原告略以：「．．．二、本案業經本府九十年十月十三日提經本縣地價及標準地價評議委員會九十年第四次評議會評議通過○○○鄉○○○段一０、一０之十二等二筆土地皆維持原八十九年公告土地現值每平方公尺新台幣二、一００元；同段一０之四．．．等十四筆土地皆維持原八十九年公告土地現值每平方公尺一、二００元；同段一０之六、一０之七等二筆土地皆維持原八十九年公告土地現值每平方公尺三、０００元；同段一七之二號土地維持原八十九年公告土地現值每平方公尺三、七００元〕，並經內政部九十年十二月二十八日台內地字0000000號函准予備查在案。
」等情，有內政部八十九年十月二十日台（八九）內地字第八九七七七四九號函、被告八十九年十一月十六日八九府地權字第一三三三六九號公告、被告八十九年十二月十八日八九府地權字第一四七０００號函、九十一年一月十五日九一府地價字第００一一八七二號函及嘉義縣地價及標準評議委員會第四次評議會會議紀錄、內政部九十年十二月二十八日台（九十）內地字第九０一七七七三號函附於訴願卷可稽，且為兩造所不爭，堪信為真實。被告上開復函雖未見准駁之意思表思，但既未依原告異議所為申請，按每坪一萬五千元作成補核發徵收補償之行政處分，即無異予以拒絕，自屬消極之行政處分，是原告對之不服提起本件課予義務訴訟，程序即屬合法，先予敘明。
三、至原告起訴主張系爭土地徵收補償標準偏低，且未考量「一般正常交易價格」云云；然按，土地徵收補償條例第三十條第一項規定，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價；同條第二項規定，必要時得加成補償；而加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定，業如前述，是土地徵收補償地價原則係以徵收當期之公告土地現值為標準，必要時始得加成補償之。本件被告辦理土地徵收地價補償，係依當期即八十九年公告土地現值加四成補償之，而系爭土地當期之「公告土地現值」，係經嘉義縣地價及標準地價評議委員會八十九年第三次評議會評議通過，並經內政部八十九年五月十七日台（八九）內地字第八九０七四二六號函備查在案，被告依此辦理補償，原告不服，主張補償標準偏低，嗣經送嘉義縣地價及標準地價評議委員會九十年第四次會議評議通過，仍維持原補償標準。至地價評議委員會之組成，依平均地權條例第四條規定：「本條例所定地價評議委員會，由直轄市或縣（市）政府組織之，並應由地方民意代表及其他公正人士參加；其組織規程，由內政部定之。」並參酌內政部制訂之「地價評議委員會暨標準地價評價委員會組織規程補充規定」，地價評議委員會之成員包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會理事長或其指定之人員、銀行公會理事長或其指定之人員等。顯見有關地價之判斷，係經由委員會所作成，而其特性正在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，而享有判斷餘地，是以法院對地價評議委員會所為之地價判斷，自應予以尊重（參見 陳敏 ，行政法總論，八十八年十月二版，頁一八二）。申言之，基於地價評議委員會之專業性及獨立性，對於地價認定過程中所產生之疑問，該委員會應較本院更適宜作成決定，本院亦不能取代該委員會審酌系爭土地依八十九年土地公告現值加四成之補償之地價是否妥當，系爭土地之補償標準既經地價評議委員會評議判斷所決定維持，已兼具合理性與公信力，此外原告復未能舉證證明地價評議委員會所作決議，有何違反法律原則，是被告依上開標準辦理補償，即無不合。原告以其於八十年間購買系爭土地時，每坪價金即為九千五百元至一萬六千元等，主張系爭土地徵收補償標準偏低，且未考量「一般正常交易價格」云云，為不足採。
四、綜上所述，本件原告上開各項主張既均不足採，則系爭土地因經濟部水利處為興建朴子溪福興一號堤防工程，經核准徵收，被告依徵收當期（八十九年）土地公告現值加四成計算而為補償，原告等認補償費偏低，請求以每坪一萬五千元補償，被告於九十一年一月十五日以九一府地價字第００一一八七二號函予以否准，揆諸首開規定，即無不合；訴願決定遞予維持，亦無違誤；原告起訴意旨求為均予撤銷，並求為被告應作成如附表所示徵收補償費之處分，為無理由，均應予以駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法，均不影響本件判決之結果，爰毋逐一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第一百九十五條第一項後段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段判決如主文。
中華民國九十二年一月三十日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官江幸垠法官林石猛法官戴見草右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年一月三十日
法院書記官嚴寶明附件：
㈠被告應補償甲○○一百三十二萬九千六百三十四元。
㈡被告應補償乙○○○四百二十二萬四千五百九十二元。
㈢被告應補償丙○○九十三萬五千九百六十三元。
㈣被告應補償廣興宮二百六十三萬六千五百七十八元。
㈤被告應補償丁○○○六百零八萬九千九百九十六元。
㈥被告應補償戊○○六百零八萬九千九百九十六元。
㈦被告應補償己○○四百三十一萬五千六百三十八元。
㈧被告應補償庚○○三千三百七十八萬九千九百四十八元。
㈨被告應補償辛○○六百十九萬八千九百零八元。
㈩被告應補償壬○○一千八百二十三萬八千二百二十二元。
被告應補償癸○○四百八十七萬三千八百十二元。
被告應補償子○○六百十三萬五千三百七十六元。
被告應補償丑○○○七十四萬八千七百七十元。