裁判字號：最高行政法院101年判字第1086號判決
裁判日期：民國101年12月20日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
最高行政法院判決
101年度判字第1086號上訴人台灣中油股份有限公司代表人 朱少華 訴訟代理人 蔡順雄 律師
陳品妤 律師被上訴人高雄市政府代表人 陳菊 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國100年7月12日高雄高等行政法院100年度訴字第88號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決除確定部分外廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、緣上訴人台灣中油股份有限公司（下稱台灣中油公司）所屬煉製事業部高雄煉油廠苓雅寮儲運所（下稱苓雅寮儲運所）於民國（下同）78年間發生漏油事件後，即成立緊急處理小組，並陸續辦理土壤整治及相關調查監測工作。嗣被上訴人於97年間委託正修科技大學及其分包廠商中環科技股份有限公司（下稱中環公司）辦理土壤及地下水污染之採樣、檢驗分析工作，乃於97年2月18日會同檢測人員至系爭場址執行2處土壤污染採樣工作，檢測結果2處（3個）土壤樣品之總石油碳氫化合物濃度分別為1,140mg/kg、5,660mg/kg、17,800mg/kg，超過土壤管制標準（1,000mg/kg）。被上訴人於98年間復委託展立工程顧問股份有限公司（下稱展立公司）及其分包廠商台灣檢驗科技股份有限公司（下稱台檢公司）辦理土壤及地下水污染之採樣、檢驗分析工作，並於98年5月19日至21日會同檢測人員至系爭場址執行9處土壤污染採樣工作，其中4處土壤樣品之檢測結果總石油碳氫化合物濃度分別為9,990mg/kg、15,000mg/kg、14,300mg/kg、10,200mg/kg，亦超過土壤管制標準。被上訴人於98年10月12日再會同台檢公司檢測人員至系爭場址進行3處土壤污染採樣工作，其中2處（3個）土壤樣品之檢測結果總石油碳氫化合物檢測值分別為11,300mg/kg、12,700mg/kg、10,000mg/kg，仍超過土壤管制標準。被上訴人乃依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項及行為時土污法施行細則第13條規定，以系爭公告而公告新光社區（含系爭2筆土地等共49筆土地）為土壤污染控制場址，並公告其測得之前揭污染物及污染情形暨上訴人台灣中油公司為污染行為人；另依土污法第13條第1項規定，命污染行為人即上訴人台灣中油公司於文到6個月內提送污染控制計畫送被上訴人審核，並依土污法第15條第1項第4款及第2項規定，命上訴人於文到1個月內在系爭場址豎立告示標誌。上訴人不服，提起訴願；而系爭2筆土地所有人即原審原告 黃靜怡 亦於99年11月5日申請參加訴願。案經環保署決定訴願駁回，上訴人與原審原告黃靜怡仍不服，遂分別提起行政訴訟，經原審合併辯論及合併裁判駁回渠等之訴後，上訴人不服（原審原告黃靜怡未聲明不服），提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠系爭公告之內容，除說明公告依據、場址名稱、場址地號、場址現況概述及污染狀況外，並未就新光社區之「污染來源」有所說明，無從判斷被上訴人對新光社區之污染來源是否已調查明確。故系爭公告並不符合土污法第2條第17款及第12條第2項所規定之「污染來源明確」要件，被上訴人遽指定新光社區為土壤污染控制場址，並不合法。㈡系爭公告認定新光社區為土壤污染控制場址，並於公告事項五載明：「其他重要事項：污染行為人為台灣中油股份有限公司。」而認定上訴人台灣中油公司為污染行為人，法令依據為土污法第12條第1項、第2項及行為時土污法施行細則第13條規定。然而，系爭公告有關認定明確之污染來源乙節，並未記載被上訴人為何如此認定之理由。上訴人無從就系爭公告判別被上訴人對新光社區之污染源是否經調查？為如何之調查而認定上訴人為污染來源？關於系爭公告未記載認定上訴人台灣中油公司為明確之污染來源之理由乙節，系爭公告應予撤銷。㈢系爭處分係以系爭公告之內容為據而命上訴人台灣中油公司提送污染控制計畫及豎立告示標誌。
惟系爭公告指定新光社區為土壤污染控制場址及認定污染行為人為上訴人台灣中油公司等節，有程序及實體上之違法不當，依法不應予以維持，則系爭處分自應連同系爭公告一併予以撤銷，始符法理。㈣被上訴人係於97年2月18日會同中環公司檢測，卻於99年2月19日始公告委託中環公司，並溯及00年0月0日生效，業違反行政程序法第16條第1項及第2項規定，故中環公司之檢測報告應不予適用。又中環公司97年2月18日檢測時之土壤污染管制標準第4條規定：「本標準適用於地下水最低水位以上之未飽和含水層之土壤。」該管制標準於97年5月1日修正時始被刪除，使得解釋上該條改為包含飽和含水層。惟中環公司檢測報告關於總石油碳氫化合物1,140mg/kg及17,800mg/kg之兩個採樣點卻明確備註「屬飽和含水層」，從而中環公司報告之採樣點顯與行為時管制標準不合，不足憑採。㈤土壤含水率為何，會影響乾基與濕基之間的換算比例，比對中環公司之檢驗報告明確記載採樣點之含水率分別為30.5％、23.6％、21.9％、21.9％，但台檢公司之檢驗報告卻隻字未提；被上訴人嗣於本件行政訴訟中所提出之台檢公司各項檢驗資料亦未記載，使報告之讀者無法據以了解換算比例，實為嚴重疏漏。是台檢公司之檢驗報告未記載土壤含水率，並不足採信。又以本件新光社區而言，住家非在少數，若在分析時未經過土壤淨化程序，則家庭產生的有機碳氫化合物將干擾分析結果。惟查，台檢公司之檢驗報告並無相關資料足證分析時業經分辨新光社區當地土壤之總石油碳氫化合物種類，則其中恐有非石油類之有機碳氫化合物之干擾，造成分析結果之不準確。㈥上訴人台灣中油公司雖於78年發生柴油漏油事件，然當時漏油點在高雄市○○路與成功路交叉路口西北角，按理地下油品污染物應隨地下水往下游方向流動，不至於往新光社區方向流動，嗣因高屋公司與東帝士公司為興建大樓，於施工期間長期抽取地下水，致使鄰近之聯宏成功大樓建物受損，同時把油品污染物帶至新光社區，屬於洩漏或棄置污染物，符合土污法第2條第15款第1目之類別。從而，新光社區之污染行為人應為高屋公司與東帝士公司，而上訴人台灣中油公司於78年間所發生之柴油漏油事件與本件新光社區發現油品污染物間並無直接因果關係，被上訴人並未舉證上訴人台灣中油公司洩漏或棄置污染物於新光社區；退步言之，縱新光社區之總石油碳氫化合物為78年之漏油，上訴人台灣中油公司亦非唯一污染行為人，污染行為人應包含高屋公司與東帝士公司。㈦關於「中油苓雅寮儲運所地下水污染整治情形報告」「苓所污染整治簡報」，或為上訴人以往提供給被上訴人或有關部門參考而製作之文件，惟並未標示製作人及製作時間，上訴人台灣中油公司就其形式真正與實質真正表示爭執。換言之，上訴人台灣中油公司並不同意該報告及簡報得作為本件判斷之證據資料。且就該報告及簡報內容而言，似為78年間漏油之浮油回收處理報告，惟上訴人台灣中油公司並非將78年漏油帶至新光社區之污染行為人，高屋公司與東帝士公司才是使新光社區當地土壤出現石油污染物之污染行為人。上訴人僅係善盡企業社會責任而協助回收浮油，尚不得僅憑回收浮油之行為，即逕認其承認為污染行為人等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分（被上訴人99年6月7日高市府環2字第0990032557號公告、99年6月25日高市府環2字第0990037179號函）。
三、被上訴人則以：㈠本件污染經被上訴人依法調查，由中環公司及台檢公司等具有環境檢驗測定機構許可證之公司，依環保署公告之土壤採樣方法（NIEAS102.61B）進行採樣，並以環保署公告之總石油碳氫化合物分析方法（NIEAS703.61B）進行分析。經多次檢測結果，系爭場址之污染物濃度均超過管制標準，甚有超過標準10餘倍之情形，堪信該區域土壤、地下水已遭受嚴重污染。基於維護國民健康之目的及後續管制措施施行之考量，被上訴人將網狀採樣區域範圍內之新光社區認有相同污染源，列屬控制場址，實非無由。㈡系爭場址之土壤受污染原因，姑不論是否尚有其他污染途徑（例如漏油直接污染系爭場址之土壤，或擴散滲透至系爭場址之土壤等），惟上訴人自承為抽取該場址受油品污染之地下水所致，而該地下水之污染原因即為苓雅寮儲運所漏油所致，則此與被上訴人對於污染源來自漏油之認定並無二致，從而系爭場址之土壤污染來源為上訴人苓雅寮儲運所之漏油，已臻明確。至於上訴人提出之「地下水流向與新光社區污染區域位置關係圖」並無記載製作名義人，且未說明其觀測期間、觀測方法、觀測人員、觀測工具之名稱與數量，被上訴人謹否認其真正。況且，該圖係本件污染發生後所單方作成，性質上本非得作為證據，自無從以此作為苓雅寮儲運所之漏油不可能擴散至系爭場址之證明。又由上訴人提出之「苓所污染整治簡報」第1頁及第2頁可知上訴人當時已明知系爭場址因苓雅寮儲運所漏油事件而導致土壤受到污染，並因而提出整治計畫。㈢高屋公司及東帝士公司是否因抽取地下水之行為，而同為污染行為人，乃被上訴人是否得增加認定其他污染行為人之問題，對於本件油品污染物係苓雅寮儲運所漏油事件所致，上訴人係土污法第2條第15款第1目洩漏污染物之污染行為人之認定並不生影響。縱設本件確有多數污染行為人，惟多數污染行為人對於污染整治應負連帶責任，亦即主管機關可向其中任何一者追償百分之百之整治責任，任一污染行為人自不得因有其他污染行為人之存在而卸免其應負之連帶責任。況且，單純抽取地下水之行為係一般興建房屋應有之合法行為，並不該當土污法第2條第15款所列污染行為人之各項污染行為類型。㈣被上訴人係委託中環公司進行土壤之採樣、檢測，未涉及公權力之行使。就有關公告污染控制場址之公權力行使，仍由被上訴人自行為之。從而，被上訴人並無委託中環公司行使公權力，自無行政程序法第16條規定之適用。況且，被上訴人是否於中環公司進行採樣前辦理公告，並不影響其檢驗結果之正確性，被上訴人自得將該檢驗結果作為公告系爭場址之依據。退步言之，縱中環公司之檢測結果無法作為公告系爭場址之依據。但被上訴人另委託台檢公司之檢測結果亦顯示系爭控制場址中有7處採樣點之總石油碳氫化合物逾管制標準，是被上訴人認定、公告系爭場址，於法洵屬有據。㈤依台檢公司內部之檢驗紀錄表可知，台檢公司進行採樣檢測時，均有紀錄並換算其乾基、濕基之比率。又台檢公司之檢測報告係經其實驗室人員將檢驗數值與柴油標準品比對，判定均為柴油降解圖譜，且系爭場址內其他點位之土壤分析結果，並未出現總石油碳氫化合物之濃度，從而認定可排除有所謂非石油類碳氫化合物之影響。㈥被上訴人於公告認定上訴人為污染行為人前，即依行政程序法第102條規定，以99年3月4日高市府環2字第0990012068號函請其就採樣方法、檢測標準、劃定土壤污染場址範圍於文到10日內檢具相關證明資料向被上訴人提出說明，而上訴人亦補充污染行為人之事證，其函文內容並未否認其為系爭污染之污染行為人。由公文往返進行多次的意見陳述，足以證明被上訴人先前即已將原處分之事實及理由對上訴人加以詳述。另外，被上訴人於99年10月4日高市府環2字第0990058740號函所附之答辯書內容及99年12月1日高市府環2字第0990072338號函之說明，亦已補充載明行政處分應記明之理由，均足以證明被上訴人已踐行行政程序法第96條第1項第2款規定記載事實及理由，亦已依同法第114條第1項第2款規定，踐行事後記明理由之法定程序。又縱認系爭公告未清楚敘明認定上訴人為污染行為人之事實與理由，被上訴人亦已於訴願程序中事後補正，足以使上訴人瞭解其受處分之原因事實及法令依據，從而依行政程序法第114條第1項、第2項之規定及本院96年度判字第594號判決之意旨，系爭公告尚難謂有上訴人所指摘之瑕疵。㈦按土污法第2條第17款污染控制場址之定義，故被上訴人以保護環境及維護國民健康為考量，並依本案實際情形，將國家海景名廈大樓所位於之網格納入系爭土壤污染控制場址之範圍，並無違誤。另上訴人爭執並無使用地下水之情形，則無危及健康及環境云云，然本件訴訟標的為公告土壤污染控制場址，而非地下水污染控制場址，上訴人主張顯有誤解等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭場址之土壤污染物質係總石油碳氫化合物，其來源係苓雅寮儲運所78年之漏油，則上訴人所屬苓雅寮儲運所洩漏污染物，經擴散至系爭場址後，造成系爭場址之土壤污染超過管制標準，顯見上訴人未盡其整治及預防污染擴散之義務，依土污法第2條第15款規定，即為污染行為人。被上訴人以系爭處分，命上訴人於文到6個月內提送污染控制計畫送被上訴人審核，並命其於文到1個月內採取在系爭場址豎立告示標誌之應變必要措施，與土污法第2條第15款、第13條第1項、第15條第1項第4款及第2項規定，亦核無不合。㈡高屋公司及東帝士公司因興建大樓抽取地下水，造成系爭浮油擴散之行為，是否符合土污法第2條第15款規定之污染行為人，則屬於被上訴人是否亦應公告認定高屋公司及東帝士公司為污染行為人之問題，亦無礙上訴人為污染行為人，依土污法應負污染整治責任之認定。其次，被上訴人已提出台檢公司編號S01、S02、S03、S06、SE03、SE04採樣點採得樣品之品保品管報告。又被上訴人於100年5月24日所提出答辯狀附件1土壤樣品檢驗報告及100年6月21日所提出答辯狀附件2之「土壤中總石油碳氫化合物檢驗紀錄表」亦載明上開樣品（樣品編號分別為PL0000000、PL0000000、PL0000000、PL0000000、PLA002502、PLA002503、PLA002504）以乾重為基礎之土壤水份含量分別為31.56％、24.38％、23.38％、24.65％、24.03％、22.02％、28.51％；乾重分別為7.928g、8.557g、8.831g、8.122g、8.785g、8.607g、7.935g，前揭檢驗紀錄表詳載分析日期為98年5月25日及98年10月15日、檢驗員及驗算員編號、審核人員並於該紀錄表蓋章，自得採信。又環保署公告之檢測方法中，從採樣、樣品保存至檢驗步驟均無「土壤淨化程序」，上訴人亦未具體說明所謂「土壤淨化程序」之內容及操作方法，則台檢公司縱未進行上訴人所稱之「土壤淨化程序」，亦難遽認定係違法。又「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法」固載明火焰離子化偵測器為非選擇性，樣品中一些非石油類之有機碳氫化合物均可能會干擾分析。惟此係指樣品在正常採樣、保存及執行檢驗步驟情形下，對檢測結果可能產生之干擾而言。但台檢公司編號S01採樣點測得之總石油碳氫化合物超過標準約10倍，編號S02採樣點檢測值超過標準15倍，編號S03採樣點檢測值超過標準14.3倍，編號S06採樣點檢測值超過標準10.2倍，編號SE03採樣點檢測值超過標準11.3倍、編號SE04採樣點檢測值分別超過標準12.7倍及10倍，是系爭場址土壤中測得之總石油碳氫化合物濃度極高，除非前揭採樣點之家庭有機碳氫化合物含量異於常情，否則該檢測值已顯逾非石油類有機碳氫化合物在正常採樣、保存及執行檢測步驟情形下，可能對檢測結果產生干擾之程度，則上訴人自應就前揭檢測點之家庭有機碳氫化合物含量有遠超過一般場址之異常情事，才造成檢測值超過管制標準10倍以上乙節，提出具體事證及說明。㈢被上訴人係先於97年2月18日會同中環公司人員至系爭場址執行採樣、檢驗分析工作，嗣於99年2月19日始依行政程序法第16條規定，公告委託正修科技大學及中環公司辦理土壤、地下水污染之採樣、檢驗分析工作，並溯自97年1月1日起生效，顯與行政程序法第16條之規定不符。則上訴人爭執中環公司報告不可採，固非無據。惟被上訴人於98年3月25日另委託展立公司及台檢公司後，台檢公司至系爭場址執行採樣、檢測之土壤樣品，其中共有7個採樣點檢測結果總石油碳氫化合物檢測值，超過土壤管制標準規定，已足以認定系爭場址之土壤污染物（總石油碳氫化合物）濃度達土壤污染管制標準，系爭公告即無違誤。㈣行政程序法第114條第1項第2款及第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．．必須記明之理由已於事後記明者。」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」又被上訴人於訴願程序提出答辯之書面中，業已補充載明行政處分應記明之理由，應可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序。
經查，被上訴人於訴願程序中，以99年10月4日高市府環2字第0990058740號函附答辯書，足認被上訴人已於訴願程序中事後補正其認定上訴人為污染行為人之事實、理由及法令依據。依行政程序法第114條第1項、第2項規定及本院97年度判字第214號判決意旨，系爭公告尚難謂有未記載事實及理由之瑕疵。㈤系爭場址之污染物具有可能積聚在建物基礎下或基礎和基礎縫隙間之特性。是系爭場址之污染物質既仍存在於該大樓周遭，則地下水位一旦因自然（例如潮汐或地下水位升降）或人為因素（附近施工抽水）而升降或流動時，仍不能排除浮油有被帶至該大樓基礎下方或吸附於該大樓基礎之可能，若未將該大樓坐落之系爭2筆（按指原審原告黃靜怡所有坐落系爭○○○區○○段第776-10及776-27地號部分）土地全部劃為系爭場址範圍，俾污染行為人於該土地執行污染物質之控制、防治及監測，將造成土壤污染控制、防治及監測之漏洞。因此，被上訴人認定系爭2筆土地均為系爭場址範圍，即無違誤。又依土污法施行細則第13條第1項第2款規定，主管機關公告控制場址時，應公告該場址地址、地號或位置；同條第2項並規定，場址名稱得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。是被上訴人將系爭2筆土地整筆地號均公告為系爭場址範圍，亦符合上開規定。至系爭2筆土地早於80年間即係污染最嚴重區域之一，但系爭場址之右上角土地則未受到污染；且被上訴人委託台檢公司於98年5月至編號S04採樣點、98年10月於編號SE01採樣點之檢測結果均無污染物濃度超過管制標準之情形，依土污法第12條第2項、同法施行細則第13條規定及環保署95年3月23日環署土字第0950015025號函釋意旨，被上訴人並無據以預測上開土地有遭污染之具體事證，自不能將系爭場址右上角即意誠段765、778-6、778-7、778-8地號土地及高雄市均列為系爭場址之公告範圍，已甚明確等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠上訴人雖為苓雅寮儲運站之管理人，惟高屋公司與東帝士公司方為使污染物流至新光社區之人，至少應併列為污染行為人，原審未論及何以原處分未將高屋公司與東帝士公司並列為污染行為人之適法性，顯有適用土污法第2條第17款、第12條第2項、土壤及地下水污染整治法施行細則第8條之不當。㈡原審認上訴人未對含水率偏低使檢驗結果不夠精確與土壤淨化程序之內容及操作方法提出具體說明，卻未依行政訴訟法第125條第1項曉諭上訴人補充釋明，反而逕予駁回，已非適法；又未附理由認定除非台檢公司採樣點之家庭有機碳氫化合物異於常情，否則該檢測值已逾正常採樣之干擾程度，亦有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令。進一步言之，台檢公司之檢驗報告未見健全，原審遽論縱扣除中環公司之採樣點，尚有台檢公司7個採樣點檢測結果總石油碳氫化合物檢測值超過土壤管制標準云云，亦嫌速斷。
六、本院查：
（一）按：
１、土壤及地下水污染整治法第一章「總則」第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」第2條規定：「本法用詞，定義如下：土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。．．．土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。．．．污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。．．．土壤污染管制標準：指為防止土壤污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。
．．．污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」本條99年2月3日修正立法理由載明：「．．．現行條文第12款移列第15款。按無論合法或非法，實務並未容許洩漏或棄置污染物．．．。㈠新增第16款。土壤或地下水污染可能因長期或合法排放污染物所造成，參酌國外立法例如美國「全面性環境應變補償及責任法」（ComprehensiveEnvi-ronmentalResponseCompensationandLiabilityAct,CERCLA），及英國環境法（EnvironmentAct）第IIA編（PartIIA），對於行為人之整治責任，亦均採無過失責任，即行為人無論是否符合環保法令，均需對其排放行為所造成之土壤或地下水污染負整治責任，爰增訂潛在污染責任人定義，以落實行為人之責任。㈡第16款第2目規定係指依『水利法』相關規定所為之核准或同意。現行條文第13款移列第17款。明確定義污染物因自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌之場址，非屬得公告為控制場址之範圍。．．．。現行條文第15款移列第19款。按控制場址之污染行為人不明或不執行控制計畫時，依現行規定，可能因無應負責之人，致污染無法有效控制，考量污染土地關係人亦應避免土地遭受污染、減輕污染危害，爰增訂污染土地關係人於控制場址之適用，並於後續條文規定其責任。．．．。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第三章「調查評估措施」第12條規定：（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址；直轄市、縣（市）主管機關於公告後七日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。（第4項）．．．（第13項）直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項。」第13條、第14條規定：「（第1項）控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。（第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後三個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施。調查及評估計畫執行期限，得申請展延，並以一次為限。（第2項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人不明或不遵行前項規定辦理時，直轄市、縣（市）主管機關得通知污染土地關係人，依前項規定辦理。（第3項）．．．。」第四章「管制措施」第15條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。．．．豎立告示標誌或設置圍籬。．．．其他應變必要措施。」第五章「整治復育措施」第22條規定：「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第十四條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後六個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前三十日至六十日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前三十日至六十日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。（第2項）前項整治場址之污染行為人或潛在污染責任人不明或不遵行前項規定時，直轄市、縣（市）主管機關必要時得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第十四條之調查評估結果及評定之處理等級，擬訂土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。（第3項）污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關進行土壤、地下水污染整治前，提出整治計畫，並準用第一項規定辦理。（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第一項、第二項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。（第5項）污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人為多數時，得共同提出土壤、地下水污染整治計畫。」第27條規定：「（第1項）各級主管機關依第十二條第一項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第十五條規定採取應變必要措施，並準用第二十五條規定辦理。（第2項）前項場址，經直轄市、縣（市）主管機關初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，準用整治場址依第十四條、第十五條、第二十二條至第二十六條規定辦理。」第六章「財務及責任」第31條規定：「（第1項）污染土地關係人未盡善良管理人注意義務，應就各級主管機關依第十三條第二項、第十四條第三項、第十五條、第二十二條第二項及第四項、第二十四條第三項規定支出之費用，與污染行為人、潛在污染責任人負連帶清償責任。（第2項）污染土地關係人依前項規定清償之費用、依第十四條第二項及第二十二條第三項支出之費用，得向污染行為人及潛在污染責任人求償。（第3項）潛在污染責任人就前項支出之費用，得向污染行為人求償。（第4項）第一項污染土地關係人之善良管理人注意義務之認定要件、注意事項、管理措施及其他相關事項之準則，由中央主管機關定之。」本條99年2月3日修正立法理由載稱：「．．．．．．為促使污染土地關係人善盡管理人義務，避免土壤及地下水污染，爰訂定污染土地關係人對於主管機關依各條項所支出費用，與污染行為人、潛在污染責任人負連帶清償責任規定，．．．。．．．因應相關條文條次變更修正，並增列責任主體。新增第3項。污染行為人為污染之最終責任主體，爰訂定潛在污染責任人得向污染行為人求償之規定。新增第4項。為避免污染土地關係人因未盡善良管理人注意義務致負連帶清償責任，並減少主管機關執行產生疑義，爰授權訂定善良管理人注意義務之認定準則，以明確規範善良管理人之應注意義務。」第八章「附則」第52條規定：「（第1項）土壤及地下水污染致他人受損害時，污染行為人或潛在污染責任人有數人者，應連帶負損害賠償責任。有重大過失之污染土地關係人，亦同。（第2項）污染土地關係人依前項規定賠償損害時，對污染行為人或潛在污染責任人有求償權。」第56條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」
２、土壤及地下水污染整治法施行細則第8條、第13條（均為90年10月17日訂定發布、99年12月31日修正發布前條文）規定：「（第1項）所在地主管機關依本法第十一條第一項（本院按：即99年2月3日修正公布土壤及地下水污染整治法第12條第1項）規定進行查證時，應研判可能污染範圍，於公告為控制場址前，得依本法或相關環境保護法令，命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人限期採取適當措施。（第2項）前項場址因採取適當措施，致土壤、地下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤、地下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，得不公告為控制場址。」「（第1項）主管機關依本法第十一條第二項（本院按：即99年2月3日修正公布土壤及地下水污染整治法第12條第2項）規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：場址名稱。場址地址、地號或位置。場址現況概述。污染物及污染情形。其他重要事項。（第2項）前項第一款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第3項）第一項第四款之污染情形，於控制場址時，應列明可能之污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」
３、土壤污染管制標準第1條、第3條規定：「本標準依土壤及地下水污染整治法第六條第二項規定訂定之。」「本標準專用名詞定義如下：毫克∕公斤：指每一公斤土壤中（乾基）所含污染物之毫克數。奈克毒性當量∕公斤：指每一公斤土壤中（乾基）所含之污染物奈克–毒性當量（TEQ)數。」第5條規定：「污染物之管制項目及管制標準值如下：管制項目：重金屬：．．．。有機化合物：．．．總石油碳氫化合物（TPH）（Totalpetroleumhydroca-rbons）：1,000mg/kg。．．．農藥：．．．。」
４、依據上開規定，可知：
（１）土壤及地下水污染整治法（下稱本法）係為「預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康」而設。所稱「土壤」，指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質；「土壤污染」，指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。所謂「污染物」，指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量；「土壤污染管制標準」，指為防止土壤污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。本法規定之「主管機關」，在中央為行政院環境保護署、在直轄市為直轄市政府、在縣（市）為縣（市）政府。
（２）各級主管機關「對於有土壤或地下水污染『之虞』之場址」，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形；倘查證結果，該場址之土壤污染或地下水「污染來源明確」，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水「污染『控制』場址」，及囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查。上開「污染『控制』場址」經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水「污染『整治』場址」，直轄市、縣（市）主管機關於公告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關「提供閱覽」，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。
（３）「污染『控制』場址」未經公告為「污染『整治』場址」者，直轄市、縣（市）主管機關應命「污染行為人」或「潛在污染責任人」於6個月內完成調查工作及擬訂「污染控制計畫」，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施；如「污染行為人」或「潛在污染責任人」不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採取適當措施改善，而「污染土地關係人」亦得於直轄市、縣（市）主管機關採取適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。另「污染整治場址」之「污染行為人」或「潛在污染責任人」，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後3個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；若「污染整治場址」之「污染行為人」或「潛在污染責任人」不明或不提出土壤、地下水污染調查及評估計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得通知污染土地關係人，提出前述土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。而直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依污染控制場址或污染整治場址實際狀況，依本法第15條第1項採取相關之應變必要措施。
（４）「污染『整治』場址」之「污染行為人」或「潛在污染責任人」應依本法第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水「污染整治計畫」，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。倘前開「污染整治場址」之「污染行為人」或「潛在污染責任人」不明或不遵行前項規定時，直轄市、縣（市）主管機關必要時得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依前述（本法第14條）調查評估結果及評定之處理等級，擬訂土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。「污染土地關係人」亦得於直轄市、縣（市）主管機關進行土壤、地下水污染整治前，提出整治計畫，並準用上開規定辦理。又各級主管機關依本法第12條第1項規定進行場址查證時，如「場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而『污染來源不明確』」者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，並依本法第15條規定採取應變必要措施。
（５）前開所稱「污染行為人」，指因「洩漏或棄置污染物；非法排放或灌注污染物；仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物」等情形之一，而造成土壤或地下水污染之人。所謂「潛在污染責任人」，指因「排放、灌注、滲透污染物；核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水」情形之一，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人。又稱「污染土地關係人」，指「土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人」。
（６）主管機關依本法第12條第2項規定公告「污染控制場址」或「污染整治場址」時，其公告內容應記載：場址名稱；場址地址、地號或位置；場址現況概述；污染物及污染情形及其他重要事項。上開公告內容「污染情形」，於控制場址時，應列明「可能之污染範圍」；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。而觀諸前開本法施行細則第13條第3項規定「第1項『第4款』之污染情形，於『控制場址』時，應列明『可能之污染範圍』」文義，並參照同條第1項第2款係規定控制場址之「場址地址、地號或位置」公告內容可知，前揭第1項第2款「場址地址、地號或位置」，乃指各級主管機關依據本法第12條第1項、第2項規定對於有土壤或地下水污染之虞之場址，經進行查證結果，該場址之土壤或地下水污染來源明確，且其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者而言；至同條第3項所稱「『可能』之污染範圍」，乃指主管機關於公告上開「場址之土壤或地下水污染來源明確，且其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準」為「控制場址」時，應併將「可能之污染範圍」予以列明之謂，與上揭公告內容為控制場址之「場址地址、地號或位置」者，尚屬有間。
（７）「污染土地關係人」未盡善良管理人注意義務，應就各級主管機關依本法第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項及第4項、第24條第3項規定支出之費用，與「污染行為人」、「潛在污染責任人」負連帶清償責任；惟「污染土地關係人」依本法第31條第1項規定清償之費用及依第14條第2項、第22條第3項支出之費用，得向「污染行為人」暨「潛在污染責任人」求償；「潛在污染責任人」就本法第31條支出之費用，得向「污染行為人」求償。
另土壤及地下水污染致他人受損害時，「污染行為人」、「潛在污染責任人」或「有重大過失之污染土地關係人」有數人者，應連帶負損害賠償責任；「污染土地關係人」依本法第52條第1項規定賠償損害時，對「污染行為人」或「潛在污染責任人」有求償權。
（８）綜合前揭說明，並參酌上舉本法相關條文修正立法理由，顯見：
甲、依本法第12條第2項公告為「控制場址」者，須具備：「土壤污染或地下水污染來源明確；土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準」二要件。如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應依本法第27條規定辦理；若污染來源明確，而污染行為人或潛在污染責任人不明，主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採取適當措施改善或擬定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以維護國民健康及生活環境。簡言之，只要具備前揭二要件，主管機關即應依規定公告為「土壤、地下水污染控制場址」，尚不涉及「污染行為人」明確與否之問題。
乙、污染行為人為污染之最終責任體，無論合法或非法，就其因洩漏、棄置污染物或未依法令規定清理污染物等行為，而造成土壤或地下水污染或使他人受損害，負最終之污染控制、整治或賠償責任；而潛在污染責任人之整治責任，亦屬無過失責任，即潛在污染責任人，無論是否符合環保法令，均需對其排放行為所造成之土壤或地下水污染負污染控制與整治責任。另污染土地關係人亦應善盡管理人之義務，避免土壤及地下水污染。
丙、控制或整治場址土壤、地下水污染控制或整治計畫之訂定及實施，其責任主體係以污染行為人或潛在污染責任人為優先；同時有污染行為人與潛在污染責任人時，又以污染行為人為優先。倘污染行為人或潛在污染責任人各有數人時，各該數人應就土壤、地下水污染共負污染控制或整治責任；如污染行為有先後，且其污染行為人不同，主管機關應斟酌污染之實際狀況、污染控制或整治之最大效益及立法目的，或命該數污染行為人共同訂定及實施污染控制或整治計畫，或僅命其中之一污染行為人訂定、實施前開污染控制或整治。若土壤、地下水因第三人之加工（附加行為）造成污染，主管機關亦得衡酌原始污染與第三人加工致造成污染之實際情形，或命原始污染行為責任人暨加工污染責任人（不論是否過失，均應就其加工致造成污染之行為負其責任）共負污染控制、整治之責；或僅命其中一者，負污染控制或整治責任。
（二）次按：
１、行政院環境保護署（下稱環保署）90年7月26日（90）環署檢字第0046819號公告土壤採樣方法（NIEAS102.60B，自90年8月26日起實施）規定：「方法概要：本採樣方法係依據土壤採樣目的，和土壤、污染物質及現場周圍環境等特性，說明土壤採樣設備、材料、方式、品質管制與安全措施等，作為技術性指引。利用現場篩選方法，可有效協助採樣佈點。一般土壤之採集因為目的之不同可分為抓樣與混樣二種，抓樣為單一樣品代表採樣點特定深度之濃度分佈情形，混樣為特定區域內之個別樣品混合物代表此區域之平均濃度值。適用範圍：本方法適用於執行『土壤及地下水污染整治法』所規定各種不同目的之土壤污染採樣工作。所採集土壤樣品適宜作為檢測之用。對於受污染土壤或疑似遭受污染場址之土壤採樣，應依據採樣目的及該場址特性所擬定之採樣計畫書執行。．．．㈢採樣時應注意現場環境之干擾及採集工具之交互污染。設備及材料：．．．採樣及保存：土壤之採集應依據採樣目的之不同而有所區別。依據採樣目的、場址現勘之狀況、可疑污染物之種類與查證、後續監測或整治工作之不同分別研擬採樣計畫，據以執行。參照污染物之檢測方法及其物化特性可概分為生物性及非生物性兩大類（生物性污染採樣不在本方法範圍），非生物性污染物可再分為無機化合物（重金屬及非金屬類）及有機化合物。有機化合物因為與水相溶或不相溶、比水輕或比水重之特性有所不同，一般與水不相溶又稱非水相液體（Nonaqueousphaseliquid，簡稱NAPL)，非水相液體部分化合物會微溶於水且具揮發性，會以溶入或蒸氣相造成土壤污染。非水相液體化合物如含鹵素有機化合物等，比水重者稱為重質非水相液體（DenseNAPL，簡稱DNAPL）；比水輕者稱為輕質非水相液體（LightNAPL，簡稱LNAPL），如含汽油、柴油及工業常用不含鹵素溶劑等。污染物之不同會影響土壤採樣之深度，一般土壤中重金屬之污染深度常以地表下0～30公分之土壤層為主，視污染情況再作不同土層深度之採樣；有機污染物之深度則視污染物之特性、土壤之質地、孔隙度或地下水位深度而決定，可能於地表至地下水層底端之不透水層，採樣之深度應參考污染來源、地質水文特性及其於土壤中之傳輸特性而決定。．．．。採樣作業之各項步驟說明如下：㈠採樣計畫：應包括採樣目的、場址背景（如場址地號（址）、場址地（簡）圖與現場面積、場址土地使用沿革、地質與地下水資料、可能污染物種類及預估污染土方量等）、計畫採樣點數及佈點、使用之採集工具、採樣人員組織與分工、樣品容器與保存運送、待檢測項目及其他相關品管規範等。採樣計畫可由採樣人員依採樣目的及場址初勘後先行研妥，必要時依場址所轄環保單位規定辦理，以供採樣之進行。㈡採樣點配置與採樣深度：．．．污染調查時需先釐清非污染區、疑似污染區及已知污染區，可由定期監測、背景調查結果及土地使用沿革得知概略情況，再經更詳細的土壤採樣分析結果判定污染區。針對疑似污染區及已知污染區採樣時，不可混入非污染區土樣。⒈採樣方式：⑴依據場址特性、污染情況，常用的污染調查採樣方式如下：①主觀判斷採樣（Jud-gmentalsampling)．．．。②簡單隨機採樣（Simplerandomsampling）．．．。③分區採樣（Stratfiedsam-pling）．．．。④系統及網格採樣（Systematicandgridsampling）：利用虛擬網格方法，在網格內或交叉處採樣，當污染趨勢或分佈範圍過大且不明確時，可依此結果找尋高污染區，在常用的網格定點方法中，若無特殊考量，以瓶架網格（Bottlerackgridmethod)、平行網格（Parallelgridmethod）及矩形網格（Rectangulargridmethod）採得高濃度點的機率較高。⑤應變叢集採樣（Adaptiveclustersampling)．．．。⑥混合採樣（Compositesampling）．．．。⑵當界定土壤污染範圍時，包括污染土地的面積、深度及污染物種類及濃度分佈，通常採網格方式作採樣佈點。網格之製作可於調查面積內，以每隔5至50公尺間距進行虛擬網格作業，網格可為正方形、長方形、三角形、菱形或平行四邊形等形狀、於網格節點處即為採樣點。實際上可依現場面積大小、污染分佈與污染物傳輸速度、污染程度、土壤質地、污染物質之物理化學性質、場址地表情況而變動。污染範圍界定常需要進行多次的佈點與採樣，第一次作較均勻的採樣間距佈點，得到初步土壤污染物濃度分佈，再對於土壤污染物濃度較高處、濃度異常變化處等進行較細密的採樣佈點與採樣。．．．⒉採樣深度：採樣深度依場址及污染物特性而定，通常可分為淺層污染採樣及深層污染採樣。⑴淺層污染採樣：一般重金屬污染或半揮發性有機物之採樣深度為表土（地表下0～15公分）及裏土（地表下15～30公分）為主。揮發性有機物除非有地表污染源，否則不易於表土長時間殘留。⑵深層污染採樣：當進行深層污染採樣時，採樣過程需注意避免打破含水層之不透水層，以防止污染相鄰之含水層。若需對不同含水層土壤採樣時，需以適當措施（如皂土回填）避免相鄰之含水層受污染。在可能的污染源（如地下儲槽、管線、掩埋區等，或由地表已知污染區位判斷）週邊劃一調查區，並在此區內至少分別於地下水流上游設置一處與下游處設置二處的採樣點。．．．採樣深度仍應依據土壤質地的變化、不同深度的濃度變化趨勢及地質水文之分佈與流向，適當調整採樣間距。若遇到砂石地質，則可加長採樣間距及考慮延伸採樣深度。．．．。⒊其他採樣原則：參考前二項原則並考量現場實地狀況酌以混樣或抓樣採取之。⒋．．．。」
２、環保署96年10月17日環署檢字第0000000000C號公告「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法－氣相層析儀／火焰離子化偵測器法（NIEAS703.61B）」（自97年2月15日起實施）規定：「方法概要：本方法測定土壤中總石油碳氫化合物（TPH）含量時，其涵蓋範圍為含碳數C6到C40等之石油碳氫化合物。．．．。適用範圍：㈠本方法適用於土壤中總石油碳氫化合物（含碳數C6到C40）之石油系污染檢測，其中低碳數（如汽油類）之石油系污染分析是相當於烷類從C6到C9的範圍，高炭數（如柴油類或柴油以上）之石油系污染分析是相當於烷類從C10到C40的範圍。㈡．
．．。干擾：．．．㈡火焰離子化偵測器為非選擇性偵測器，樣品中一些非石油類之有機碳氫化合物均有可能會干擾分析。．．．。」
３、依據上開「土壤採樣方法（NIEAS102.60B）」及「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法－氣相層析儀／火焰離子化偵測器法（NIEAS703.61B）」可知：
（１）土壤之採集應依據採樣目的之不同而有所區別，即應依據採樣目的；場址現勘之狀況；場址背景-如場址地號（址）、場址地（簡）圖與現場面積、場址土地使用沿革、地質與地下水資料、可能污染物種類與查證、後續監測或整治工作之不同分別研擬採樣計畫，據以執行。因污染物之不同會影響土壤採樣之深度，關於有機污染物之採樣深度，應視污染物之特性、土壤之質地變化、不同深度的濃度變化趨勢、孔隙度、地下水位深度、地質水文之分佈與流向及污染來源於土壤中之傳輸特性決定之。而以「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法－氣相層析儀／火焰離子化偵測器法（NIEAS703.61B）」測定土壤中總石油碳氫化合物含量時，樣品中一些非石油類之有機碳氫化合物均有可能會干擾分析。
（２）以系統及網格採樣，僅係前揭環保署公告「土壤採樣方法（NIEAS102.60B）」規定之6種採樣方式者之一，當「污染趨勢或分佈範圍過大且不明確」時，依此結果找尋高污染區；惟「污染範圍界定」常需要進行多次的佈點與採樣，第一次作較均勻的採樣間距佈點，得到初步土壤污染物濃度分佈，再對於土壤污染物濃度較高處、濃度異常變化處等進行較細密的採樣佈點與採樣。
（三）末按「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）．．．。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」分別為行政訴訟法第125條、第133條及第134條所明定。
（四）本件上訴人所屬苓雅寮儲運所於78年間發生漏油事件後，即成立緊急處理小組，並陸續辦理土壤整治及相關調查監測工作。嗣被上訴人於97年間委託正修科技大學及其分包廠商中環公司辦理土壤及地下水污染之採樣、檢驗分析工作，乃於97年2月18日會同檢測人員至系爭場址執行2處土壤污染採樣工作，檢測結果2處（3個）土壤樣品之總石油碳氫化合物濃度分別為1,140mg/kg、5,660mg/kg、17,800mg/kg，超過土壤管制標準（1,000mg/kg）。被上訴人於98年間復委託展立公司及其分包廠商台檢公司辦理土壤及地下水污染之採樣、檢驗分析工作，並於98年5月19日至21日會同檢測人員至系爭場址執行9處土壤污染採樣工作，其中4處土壤樣品之檢測結果總石油碳氫化合物濃度分別為9,990mg/kg、15,000mg/kg、14,300mg/kg、10,200mg/kg，亦超過土壤管制標準。被上訴人於98年10月12日再會同台檢公司檢測人員至系爭場址進行3處土壤污染採樣工作，其中2處（3個）土壤樣品之檢測結果總石油碳氫化合物檢測值分別為11,300mg/kg、12,700mg/kg、10,000mg/kg，仍超過土壤管制標準。被上訴人乃依本法第12條第2項及行為時本法施行細則第13條規定，以系爭公告而公告新光社區（含系爭2筆土地等共49筆土地）為土壤污染控制場址，並公告其測得之前揭污染物及污染情形暨上訴人台灣中油公司為污染行為人；另依本法第13條第1項規定，命污染行為人即上訴人於文到6個月內提送污染控制計畫送被上訴人審核，並依同法第15條第1項第4款及第2項規定，命上訴人於文到1個月內在系爭場址豎立告示標誌等情，為原審認定之事實。原審因適用本法第2條第4款及第17款、第12條第1項、第2項暨行為時本法第13條規定，與上列環保署公告「土壤採樣方法（NIEAS102.60B）」、「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法－氣相層析儀／火焰離子化偵測器法（NIEAS703.61B）」相關規定，以前揭理由，駁回上訴人在原審之訴，固非無見。惟查：
１、被上訴人公告系爭土壤污染控制場址，係以中環公司97年3月13日及台檢公司98年6月2日、98年6月3日、98年10月22日之土壤樣品檢驗報告為據。公告事項「場址名稱」為（高雄市）苓○區○○里○○○區○○○段○○○○號等49筆土地）場址；「場址地址、地號或位置」為公告附圖所示座標A至J，包含範○○○區○○段新光社區776地號等49筆土地，合計11,313平方公尺，該公告「污染物及污染情形」一項，並未列明可能之污染範圍（原處分卷第63至65頁）。而該公告「污染物及污染情形」項中所指中環公司98年2月18日採樣地點分別為「新光路140巷10號前」、「新光路140巷4-2號（財神廟）前。台檢公司98年5月20日採樣地點為：新光路140巷38弄2號前（採樣點編號S04）、新光路140巷22弄10號前（編號S05）、新光路130號前綠帶（編號S06）；98年5月21日採樣地點為：新光路140巷12號前（編號S2-1）、自強三路新光路85大樓前（編號S07）、自強三路三多路85大樓前（編號S08）；98年10月12日採樣地點新光路140巷（編號SE01）、新光路140巷（編號SE03）、新光路140巷（編號SE04）等情，有中環公司土壤檢測報告附原處分卷（第17-1頁）、台檢公司土壤採樣紀錄表-深層採樣附原審卷（第130、131、143、14
4、154背面、155頁）可稽。上開中環公司土壤採樣檢測結果，其中SL-KHC-1採樣深度3.0-3.5公尺、SL-KHC-2採樣深度2.0-2.5及3.5-4.0公尺均超過系爭污染物管制標準（原處分卷第18頁）。台檢公司98年5月19日至21日土壤採樣測定結果超過系爭污染物管制標準者為編號S01、S02、S03（原處分卷第22頁背面）及S06（原處分卷第29頁）；98年10月12日土壤採樣檢測結果，其中SE03採樣深度
4.8-5.0公尺、SE04採樣深度2.8-3.0公尺及3.8至4.0公尺皆超過系爭污染物管制標準（原處分卷第41頁）。上揭超過管制標準之土壤採樣地點中環公司係在新光路140巷（號）前；台檢公司亦在新光路130號前綠帶（編號S06）及新光路140巷（編號SE03、SE04），依原處分卷所附（第85頁背面）「超出管制標準之網格與範圍內包含之地籍套繪圖」顯示，該超出管制標準採樣點於系爭新光社區污染控制場址為南、北向直線3處（即座標AB線）、東西向1處（座標AJ線），中間南、北向4處（座標F往南延伸線），其他東西（座標JA）與南北（座標AB）向直角交會處與系爭場址北邊及東北邊並無土壤測量超過標準之採樣點。則前開超出管制標準各採樣點與系爭場址各地號之關係為何？其他無超過管制標準採樣點地號是否確有系爭超過管制標準之污染物，而應公告為污染控制場址？尚有未明。被上訴人系爭公告將上揭○○○區○○○段○○○○號等49筆、面積11,313平方公尺土地悉數列為污染控制場址，是否符合系爭場址實際污染情形，自非無疑，原審未詳予調查審認，尚嫌疏失。
２、系爭污染控制場址為新光社區，面積達11,313平方公尺，南臨高雄港，乃居民安住、生活聚集之處。中環公司、台檢公司土壤採樣前，有無就系爭土地使用沿革、社區住戶排放廢污水狀況、四鄰土地使用情形及系爭場址土壤之質地變化、不同深度的濃度變化趨勢、孔隙度、地下水位深度、地質水文之分佈與流向並污染來源於土壤中之傳輸特性予以分析，俾使採取之土壤樣品檢測結果，得以明確獲悉土壤之污染源，踐行污染控制計畫之擬定與實施，以達有效管制、斷絕污染源，淨化土壤之目的。倘於土壤採樣前未對系爭場址土地環境背景予以分析、判斷，則依據該土壤樣品檢測之污染物含量，得否正確證明系爭污染物之來源，即非無疑。原審就上開情形，未予查明，亦嫌未洽。
３、上訴人於原審一再主張，其所屬苓雅寮儲運所78年間發生之漏油事件（特貿二南地區），係位於系爭新光社區之西側（座標A西南角邊），其南邊與新光社區均瀕臨高雄港。根據該地區地下水流向圖，可明顯看出地下水流向是往南流向高雄港通往海洋，並提出「地下水流向與新光社區污染區域位置關係圖」為證（原審卷第90頁）。準此，系爭場址與上訴人78年間漏油事件污染區域，其地質水文之分佈與流向，是否因海洋潮汐之關係，致使上訴人78年間漏油事件產生之污染物擴散、滲透至系爭新光社區，尚非無推究之餘地。原審未予探明，以「台檢公司編號S01採樣點所在之網格區域於80年間尚非屬於浮油污染範圍，惟於98年卻測得超過管制標準將近10倍的污染物質，則考量系爭場址之土壤係受柴油污染，污染事證極為明確；污染時間長達約20年；柴油之傳輸途徑可能因地下水位隨著各種自然或人為因素流動而擴散；柴油滲入土壤進入地下水後，會浮於水面上擴散，遇建物阻絕後，殘餘微量浮油即可能積聚在建物基礎下或基礎和基礎之縫隙間，是系爭場址雖已無明顯油層存在，為不連續之污染，但一旦建物曾經受浮油污染，『仍可能』長時間存在於受污染建物等情形」（原判決第36頁）、「台檢公司編號S01採樣點測得之總石油碳氫化合物超過標準約10倍，編號S02採樣點檢測值超過標準15倍，編號S03採樣點檢測值超過標準14.3倍，編號S06採樣點檢測值超過標準10.2倍，編號SE03採樣點檢測值超過標準11.3倍、編號SE04採樣點檢測值分別超過標準12.7倍及10倍，是系爭場址土壤中測得之總石油碳氫化合物濃度極高，『除非前揭採樣點之家庭有機碳氫化合物含量異於常情，否則該檢測值已顯逾非石油類有機碳氫化合物在正常採樣、保存及執行檢測步驟情形下，可能對檢測結果產生干擾之程度』」（原判決第40頁）等情，推認上訴人為系爭污染控制場址之污染行為人，尚嫌速斷。
４、中環公司97年2月18日其樣品編號SL-KHC-1（採樣地點新光路140巷10號前）中採樣深度4.5-5.0公尺該點，測定結果總石油碳氫化合物濃度僅179mg/kg（同處其中採樣深度
3.0-3.5公尺該點總石油碳氫化合物濃度為1,140mg/kg-原處分卷第17、18頁）。台檢公司98年5月20日採樣，其中編號S06（採樣地點新光路130號前綠帶）採樣深度3.8-4.0公尺，測出系爭污染物10,200mg/kg、編號S04（採樣地點新光路140巷38弄2號前）採樣深度2.3-2.5公尺僅測出系爭污染物∠60.0mg/kg、編號S05（採樣地點新光路140巷22弄10號前）採樣深度3.3-3.5公尺僅測出系爭總石油碳氫化合物濃度∠60.0mg/kg（原處分卷第29頁）；98年5月21日採樣3處，樣品編號分別為S2-1（採樣地點新光路140巷12號前）採樣深度3.3-3.5公尺、編號S07（採樣地點自強三路新光路85大樓前）採樣深度2.3-2.5公尺、編號S08（採樣地點自強三路三多路85大樓前）採樣深度2.8-3.0公尺，該3處測得之系爭污染物皆為∠60.0mg/kg（原處分卷第36頁背面）；98年10月12日採樣，其中SE01（採樣地點新光路140巷）採樣深度2.8-3.0公尺，測出系爭污染物為∠60.0mg/kg、SE03（採樣地點新光路140巷）採樣深度4.8-5.0公尺測得系爭污染物為11,300mg/kg、SE04（採樣地點新光路140巷）採得樣品2個，採樣深度分別為深度2.8-3.0公尺及3.8至4.0公尺，測得之系爭污染物為12,700mg/kg及10,000mg/kg（原處分卷第41頁）。綜合上開土壤樣品檢測結果，同在新光路140巷採得之樣品，何以多處測定之結果其系爭污染物均小於60.0mg/kg，而測出超過管制標準者，其總石油碳氫化合物濃度除其中3處外均大於10,000mg/kg，是否為「點」的污染？或與社區住戶排放廢污水特性有關？並非無疑。倘因潮汐關係造成原判決所指上訴人78年漏油事件之污染物往水位較高處之系爭新光社區擴散、滲透污染，其採樣檢測結果何以成上述污染狀態（似呈「點」的污染？又如其污染係因訴外人東帝士公司興建85大樓帶進新光社區造成污染，何以台檢公司98年5月21日採樣編號S07（採樣地點自強三路新光路85大樓前）採樣深度2.3-2.5公尺、編號S08（採樣地點自強三路三多路85大樓前）採樣深度2.8-3.0公尺，該2處測得之系爭污染物皆僅為∠60.0mg/kg？原審自應審查被上訴人為系爭處分時，有無就已知之上訴人78年間發生漏油事件（特貿二南地區）造成污染之土壤特性與系爭新光社區土壤污染情形兩相比對？該兩區域間地下水文之分佈與流向、南邊海洋潮汐對系爭兩區域地下水文之影響？新光社區住戶排放廢污水情形會否影響系爭地區土壤品質變更造成污染（潛在污染）？依據論理及經驗法則，判斷系爭社區污染行為人是否確為上訴人等各節，予以調查、審認。惟原審未依職權調查上開事實關係，亦未向當事人為發問或告知，至系爭場所之污染行為人是否為上訴人，尚有未明，自嫌疏失。
（五）綜上所述，原審判決核有如上違誤，該等違誤或屬本院應依職權調查事項，或為上訴人據以指摘。上訴意旨，求予廢棄，非無理由，因本件事實尚有未明，本院無從自為判決，爰將原判決除確定部分（原審原告 黃靜始 部分）外廢棄，發回原審法院重為審理後，另為適法之判決，以符法制，並昭折服。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國101年12月20日
最高行政法院第三庭
審判長法官藍獻林
法官林文舟法官陳秀媖法官林玫君法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國101年12月20日
書記官莊俊亨