高雄高等行政法院102年度訴更一字第1號判決

裁判字號：高雄高等行政法院102年訴更一字第1號判決

裁判日期：民國103年03月18日

裁判案由：土壤及地下水污染整治法

高雄高等行政法院判決
102年度訴更一字第1號民國103年3月4日辯論終結原告台灣中油股份有限公司代表人 朱少華 訴訟代理人 蔡順雄 律師
鄭凱威 律師被告高雄市政府代表人 陳菊 訴訟代理人 張訓嘉 律師
何嘉昇 律師複代理人 張喬婷 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年12月20日環署訴字第0990089970號訴願決定，提起行政訴訟，經本院100年度訴字第88號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院101年度判字第1086號判決將原判決除確定部分外均廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用（含更審前訴訟費用）由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所屬煉製事業部高雄煉油廠苓雅寮儲運所（下稱苓雅寮儲運所）於民國78年間發生漏油事件後，即成立緊急處理小組，並陸續辦理土壤整治及相關調查監測工作。嗣被告於97年間委託正修科技大學及其分包廠商中環科技股份有限公司（下稱中環公司）辦理土壤及地下水污染之採樣、檢驗分析工作，乃於97年2月18日會同檢測人員至高雄市苓雅區意誠里新光社區（高雄市○○區○○段○○○○號等49筆土地，下稱系爭場址）執行2處土壤污染採樣工作，檢測結果2處（3個）土壤樣品之總石油碳氫化合物濃度分別為1,140mg/kg、5,660mg/kg、17,800mg/kg，超過土壤管制標準（1,000mg/kg）。被告於98年間復委託展立工程顧問股份有限公司（下稱展立公司）及其分包廠商台灣檢驗科技股份有限公司（下稱台檢公司）辦理土壤及地下水污染之採樣、檢驗分析工作，並於98年5月19日至21日會同檢測人員至系爭場址執行9處土壤污染採樣工作，其中4處土壤樣品之檢測結果總石油碳氫化合物濃度分別為9,990mg/kg、15,000mg/kg、14,300mg/kg、10,200mg/kg，亦超過土壤管制標準。被告於98年10月12日再會同台檢公司檢測人員至系爭場址進行3處土壤污染採樣工作，其中2處（3個）土壤樣品之檢測結果總石油碳氫化合物檢測值分別為11,300mg/kg、12,700mg/kg、10,000mg/kg，仍超過土壤管制標準。被告乃依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項及行為時同法施行細則第13條規定，以99年6月7日高市府環2字第0990032557號公告（下稱系爭公告）新光社區為土壤污染控制場址，並公告其測得之前揭污染物及污染情形暨原告為污染行為人；另依土污法第13條第1項規定，以99年6月25日高市府環2字第0990037179號函（下稱系爭處分），命原告於文到6個月內提送污染控制計畫送被告審核，並依土污法第15條第1項第4款及第2項規定，命原告於文到1個月內在系爭場址豎立告示標誌。原告不服，提起訴願；前審原告 黃靜怡 亦於99年11月5日申請參加訴願，案經行政院環境保護署（下稱環保署）決定訴願駁回，原告及前審原告黃靜怡仍不服，遂分別提起行政訴訟，經本院合併辯論及合併裁判 駁回渠 等之訴，原告不服（前審原告黃靜怡未聲明不服），提起上訴，經最高行政法院101年度判字第1086號判決將原判決除確定部分（前審原告黃靜怡部分）外均廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張︰
（一）新光社區並未符土污法第2條第1項第17款及第12條第2項所定「污染來源明確」此一要件，系爭公告自不合法：
1、依土污治法第12條第2項規定及最高行政法院101年度判字第1086號判決可知，主管機關欲公告為土壤污染控制場址時，應以「污染來源明確」為前提。至土污法施行細則第8條規定僅係將所稱地下水污染來源明確之定義具體表明，然尚不得據此即謂欲公告為土壤污染控制場址時無須以「污染來源明確」為前提。系爭公告之內容，除說明公告依據、場址名稱、場址地號、場址現況概述及污染狀況外，並未就新光社區之「污染來源」有所說明，無從判斷被告對新光社區之污染來源是否已調查明確。原告雖於78年間發生柴油漏油事件，惟當時漏油點在高雄市○○路○○○路交叉路口西北角，按理地下油品污染物應隨地下水往下游方向流動，不至於往新光社區方向流動，嗣後係因高屋建設股份有限公司（下稱高屋公司）與東帝士營造股份有限公司（下稱東帝士公司）為興建大樓，於施工期間長期抽取地下水致使鄰近之聯宏成功大樓建物受損，同時將油品污染物帶至新光社區。是新光社區之污染來源及成因，實際上尚待進一步的釐清及查證。
2、又依最高行政法院101年度判字第1086號判決可知，被告所憑之中環公司、台檢公司土壤樣品檢驗報告，其採樣點並非皆超過管制標準，未超過管制標準之採樣點地號自無超過管制標準之污染物存在，故系爭公告指稱之SL-KHC-1、SL-KHC-2採樣點之檢測均不得作為認定是否超過土壤管制標準之依據。另SE01、S04、S05、S2-1、S07、S08此5個檢測點範圍並未列入系爭場址，何以S2-1此一檢測點範圍被列入系爭場址，被告所劃定之場址範圍顯然有誤。被告未證明系爭49筆地號土地有污染物存在，逕以系爭公告將該等土地悉數列為污染控制場址，於法未合。
3、中環公司、台檢公司於作成系爭土壤樣品檢驗報告前，應先對系爭場址土地環境背景予以分析、判斷，並排除所有可能影響報告結果正確性之因素，其報告始得作為認定系爭場址是否有受污染之依據，然其卻未排除該地居民生活廢污水此一污染源，或是否有其他因素（如當地居民汽機車等之用油洩漏）可能影響報告結果之正確性亦有未明，凡此均有造成分析結果不準確之可能，此經最高行政法院101年度判字第1086號判決發回意旨所闡明，被告所憑之中環公司、台檢公司土壤樣品檢驗報告既未對系爭場址土地環境背景予以分析、判斷，則依據該土壤樣品檢測之污染物含量自非準確，被告既無從證明系爭污染物之來源，自未符土污法第2條第1項第17款及第12條第2項所定「污染來源明確」之要件，被告僅憑該檢測為系爭公告及處分作成之依據，自非合法。
4、觀諸系爭土壤樣品檢測結果，同在新光路140巷採得之樣品，多處測定之結果其污染物均小60.0mg/kg，而測出超過管制標準者，其總石油碳氫化合物濃度除其中3處外均大於10,000mg/kg，其間差異過大，最高行政法院101年度判字第1086號判決發回意旨更明確質疑其為「點」的污染，而與社區住戶排放廢污水特性有關，顯見新光社區住戶排放廢污水情形實有影響系爭地區土壤品質變更造成污染，足見本件污染來源尚非明確，則原告自未符土污法第2條第1項第15款、第17款及第12條第2項之要件。
（二）原告並非污染行為人；退步言之，原告亦非唯一污染行為人：
1、本件係因高屋公司與東帝士公司為興建大樓，長期抽取地下水致使鄰近之聯宏成功大樓建物受損，同時把油品污染物帶至新光社區，屬於洩漏或棄置污染物，符合土污法第2條第15款第1目之類別，且東帝士公司於施工期間向下開挖深達70幾公尺，並自原規劃之77樓增至85樓，且有連續壁倒塌2次等多次工安事故發生，從而新光社區之污染行為人應為高屋公司與東帝士公司，原告於78年發生之柴油漏油事件與本件新光社區發現油品污染物之間並無直接因果關係，自非所謂污染行為人。原告雖於78年發生柴油漏油事件，然當時漏油點在高雄市○○路○○○路交又路口西北角，按理地下油品污染物應隨地下水往下游方向流動，不至於往新光社區方向流動，自無污染新光社區之可能，被告並未舉證原告洩漏或棄置污染物於新光社區，即以系爭公告稱原告為所謂污染行為人，自有未洽。退步言之，縱新光社區之總石油碳氫化合物為78年之漏油，原告亦非唯一污染行為人，污染行為人應包含高屋公司與東帝士公司。
2、原告提出之「地下水流向與新光社區污染區域位置關係圖」，乃原告委託環保科技公司繪製而成，繪製之目的在於了解苓所站內部地下水位及流向，一般而言，地下水流往河川、海洋乃大自然基本原理，否則地下水將有鹽化之可能，故除非陸地上有超抽地下水之情況發生，始會導致地下水流向之改變，系爭地區地下水流向既屬非人為可任意變動之事實，任何人亦得藉由相關調查以查證其是否屬實，原告實無提出虛偽流向圖之必要。又原告所屬苓雅寮儲運所78年間發生之漏油事件位於新光社區西側，其南邊與新光社區均瀕臨高雄港，根據「地下水流向與新光社區污染區域位置關係圖」，可明顯看出地下水流向是往南流向高雄港通往海洋，按理地下油品污染物應隨地下水往下游方向流動，不至於往新光社區方向流動，足見原告縱於78年間有漏油事件之發生，依當地地質水文之分佈與流向，78年間漏油事件產生之污染物要無擴散、滲透至新光社區之可能。
3、苓雅寮儲運所位於新光社區之西側，為原告制定「台灣中油股份有限公司苓雅寮儲運所（特貿二南）整治計畫」之區域，該整治計畫曾送被告審核並依法陳列、揭示完畢，根據該整治計畫節錄之地下水流向圖，即可看出地下水流向是往南流向高雄港通往海洋，與原告所提出「地下水流向與新光社區污染區域位置圖」之地下水流向相同，被告質疑原告所提出「地下水流向與新光社區污染區域位置圖」內容之真正，實屬無稽。又原告於102年5月提出之「高雄市苓雅區意誠里新光社區土壤污染控制場址污染控制計畫（定稿本）」，經被告核定在案，而觀諸該計畫所示之地下水流向圖亦與「地下水流向與新光社區污染區域位置圖」之地下水流向並無二致，可知當時漏油點之漏油不至往新光社區方向流動。
4、苓雅寮儲運所地下水位因潮汐影響，高低差最大不過16公分，與海景大樓建3層地下室開挖深度逾10公尺、東帝士85大樓建5層地下室，開挖深度逾20公尺，而在建築工程實務上興建地下建物，必須抽水使地下水位降低至略低於開挖深度以下之水位（此鑿井抽水之行為於建築工程實務稱為「點井」），可見潮汐的影響（10~20公分）根本無法和工程抽水洩降量（10~20公尺）比。又原告於79年收回浮油約1,290公秉，至81年12月間再收回522公秉，81年12月與82年5月再收回163公秉，直至84年4月底再收回137公秉，總計共收回2,112公秉，惟前開所收回之浮油2,112公秉並非純污油，其中尚包含地下水，而地下水之比例尚高於污油之比例。進一步言，因潮汐影響所造成地下水位之變化，是整個區域地下水位同步升降，因為沒有高低位差，地下水表面的浮油原則上不易水平流動，故對浮油流動的方向影響不大，但局部區域大量抽除地下水（如點井）所造成的地下水位洩降錐，會造成明顯之高低水位差，對浮油流動的方向影響極劇，足證污染行為人應包含高屋公司與東帝士公司。被告漏未將高屋公司與東帝士公司並列為污染行為人，顯非適法。
（三）系爭公告認定新光社區為土壤污染控制場址，並於公告事項五載明：「其他重要事項：污染行為人為台灣中油股份有限公司。」而認定原告為污染行為人，法令依據為土污法第12條第1項、第2項及行為時土污法施行細則第13條規定。然而，系爭公告有關認定明確之污染來源乙節，並未依行政程序法第96條第1項第2款規定記載事實、理由，復未依同法第114條第l項第2款規定事後記明理由，原告無從就系爭公告判別被告對新光社區之污染源是否經調查？為如何之調查而認定原告為污染來源？關於系爭公告未記載認定原告為明確之污染來源之理由乙節，系爭公告應予撤銷。
（四）原告針對78年間發生之漏油事件業於78年起委聘多家環保科技工程公司全面回收浮油，並持續進行整治土壤工作而阻止油污擴散之發生，多年來原告就該漏油事件已耗費巨額整治完畢，被告於事隔20餘年後僅憑未對系爭場址土地環境背景予以分析、判斷等諸多瑕疵而非準確之中環公司、台檢公司土壤樣品檢驗報告作為其認定之依據，甚且中環公司之檢驗報告尚有違反行政程序法第16條規定之情事而不得採用，該等檢測報告顯不足作為判斷系爭污染物之來源、原告是否為所謂污染行為人等之證明，被告既未能舉證系爭場址有污染情事，亦未能舉證原告為污染行為人，系爭公告自非合法。又系爭處分係以系爭公告之內容為據而命原告提送污染控制計畫及豎立告示標誌，惟承前所述，系爭公告指定新光社區為土壤污染控制場址及認定污染行為人為原告等節，有程序及實體上之違法不當，依法不應予以維持，則系爭處分自應連同系爭公告一併撤銷，始符法理。
（五）中環公司之檢驗報告不足採信：
1、有關土壤污染預防、監測及整治工作之執行事項係屬被告之主管事項，被告如擬將其權限委託民間團體或個人辦理，自應先依行政程序法第16條規定委託及公告後，該民間團體或個人始得據以辦理之。觀諸被告96年度高雄市土壤及地下水污染場址監督及查核工作計畫契約書第2條第4項「服務項目及工作內容」第1款約定：「訂定『高雄市土壤及地下水污染場址公告、核定及後續監督標準作業程序』」；第2款約定：「辦理高雄市土壤及地下水污染控制計畫、整治計畫之監督、驗證及查證工作」；第3款約定：「進行高雄市土壤及地下水污染管制區禁止行為之巡查與疑似污染場址之土壤及地下水查核作業」等語，顯見該契約之內容非僅係單純執行事務性之採樣分析作業，而已涉及土壤污染預防、監測及整治工作之執行等屬被告之主管事項，被告將其權限委託民間團體或個人辦理，自應先依行政程序法第16條規定委託及公告後，中環公司始得據以辦理，然被告係先於97年2月18日會同中環公司人員至系爭場址執行採樣、檢驗分析工作，嗣於99年2月19日始依行政程序法第16條規定，公告委託正修科技大學及中環公司辦理土壤、地下水污染之採樣、檢驗分析工作，並溯自97年1月1日起生效，此顯與行政程序法第16條之規定不符，故中環公司之檢測報告應不予適用。
2、又中環公司97年2月18日檢測時之土壤污染管制標準第4條規定：「本標準適用於地下水最低水位以上之未飽和含水層之土壤。」該管制標準於97年5月1日修正時被刪除，使得解釋上該條改為包含飽和含水層。惟中環公司檢測報告關於總石油碳氫化合物1,140mg/kg及17,800mg/kg之兩個採樣點卻明確備註「屬飽和含水層」，從而中環公司報告之採樣點顯與行為時管制標準不合而有程序上之瑕疵，不足憑採。而系爭公告於99年作成時土壤污染管制標準雖已包含飽和含水層，然亦不得逕依前開具有程序上瑕疵之檢測報告作為認定原告是否違反土污法之依據，而應另行於97年5月1日之後再重為檢測，並依該重為檢測後之數據作為認定之依據為是，否則原來具有程序瑕疵而不得利用之檢測報告竟得待法規修正後再為利用，顯非合理。
（六）台檢公司之檢驗報告不足採信：
1、土壤含水率會影響乾基與濕基之間的換算比例，比對中環公司之檢驗報告明確記載採樣點之含水率分別為30.5%、
23.6%、21.9%、21.9%，但台檢公司之檢驗報告卻隻字未提，被告所提出之台檢公司各項檢驗資料亦未記載，無法據以換算比例，是台檢公司之檢驗報告未記載土壤含水率，不足採信。縱台檢公司為依環保署環境檢驗測定機構管理辦法審查合格之機構，但不表示其每次採樣均符合規範。
2、品保品管屬於品質系統之一部，以環境檢測而言，係為確保環境檢測自採樣至分析之整個流程符合特定規範，而使檢測結果可以信賴。從而，所謂品保品管資料並非卷附幾頁品保品管報告即為已足，蓋該品保品管報告僅為實驗室裡之品質管制事項，然實驗室外諸如採樣紀錄之相關說明卻付之闕如。原告前曾委託台檢公司檢驗「高廠地下環境調查技服工作」，以該檢驗報告為例，該報告除類似於卷附之品保品管報告外，尚附有土壤採樣計畫書、採樣照片、採樣點位置圖、土壤採樣紀錄表等資料，如此整份完整之報告，方屬完整之品保品管資料。對照之下，台檢公司檢驗報告之闕漏草率，顯然一望即知。
3、又按「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法－氣相層析儀/火焰離子化偵測器法」敘及：「．．．干擾：．．．㈡火焰離子化偵測器為非選擇性偵測器，樣品中一些非石油類之有機碳氫化合物均可能會干擾分析。」以本件新光社區而言，住家非在少數，若在分析時未經過土壤淨化程序，則家庭產生的有機碳氫化合物將干擾分析結果。惟台檢公司之檢驗報告並無相關資料足證分析時業經分辨新光社區當地土壤之總石油碳氫化合物種類，則其中恐有非石油類之有機碳氫化合物之干擾，造成分析結果之不準確。
4、被告雖主張總石油碳氫化合物主要係柴油與汽油之總和，與生活廢水中之碳水化合物迥然不同云云，然觀諸被告所提出者顯係網路文章，未見其出處亦未見其作者為何人，更未見其所憑依據，其內容是否正確已非無疑，甚且該份資料為英文文件，其所載內容是否與被告所陳相符亦非無疑。又被告雖稱生活廢水係碳水化合物云云，然並未見其有提出此一主張之依據，何以生活廢水皆所謂碳水化合物，而非有機碳氫化合物（按無論係原審判決或最高行政法院發回意旨，皆肯認一般家庭有產生有機碳氫化合物之可能），僅見被告空言主張，而未提出任何實據，況被告亦曾自承家庭類之生活廢污水亦屬碳氫化合物，卻又臨訟推翻先前之主張，實不足採。
（七）關於「中油苓雅寮儲運所地下水污染整治情形報告」及「苓所污染整治簡報」，或為原告以往提供給被告或有關部門參考而製作之文件，惟並未標示製作人及製作時間，原告就其形式與實質真正表示爭執，原告不同意該報告及簡報得作為證據資料。且就該報告及簡報內容而言，似為78年間漏油之浮油回收處理報告，惟原告並非將78年漏油帶至新光社區之污染行為人，高屋公司與東帝士公司才是使新光社區當地土壤出現石油污染物之污染行為人。原告僅係善盡企業社會責任而協助回收浮油，尚不得僅憑回收浮油之行為，即逕認原告承認為污染行為人。
（八）證人○○○提出之「中環公司報告」乃臨訟出具，該份報告製作之依據為何，是否為完整資料，皆非明確，又該份資料於訴訟上應視為鑑定報告、書證或僅係單純參考文件，亦有未明，則該份資料是否得作為本件訴訟判斷之依據顯有疑問。其次，證人○○○雖表示「中環公司報告」乃中環公司應被告所屬環境保護局所請，針對新光社區分析圖譜判斷是否有外來如生活污水干擾云云，然證人○○○亦證稱：「（問：這份報告係何時所製作？）應該係我最近兩三個月內才製作。」、「（問：為什麼突然做這份報告？）因為環保局希望針對最高行政法院疑慮地方做釐清。」、「（問：所以這份報告係因為訴訟發生之後，應高雄市環保局要求所特別分析？）是的。」等語，亦即該份報告乃被告為回應最高行政法院發回意旨「特別委託」中環公司所出具之報告，則此份報告之客觀性已非無疑。加以中環公司為被告97年間委託辦理土壤及地下水汙染採樣、檢驗分析工作之公司，又如何能期待該公司能作出客觀合理之分析，如此報告實非足採，同理，亦難期待證人○○○有反於中環公司所作檢測報告之證述。更況，證人○○○既未參與中環公司97年土壤檢測報告之製作，則中環公司當時所作之檢測報告是否有排除新光社區居民生活廢汙水等可能污染源乙事，證人○○○又如何知悉，其於當日就此節所為證述充其量僅為個人意見，尚不具任何證明力。再者，證人○○○證述：「（問：何謂非石油類有機碳氫化合物？）一般植物、動物類油脂屬於非石油類有機碳氫化合物。」、「（問：除植物、動物類之外，有無其他因素也會產生非石油類有機碳氫化合物？）石化下游產品，如塑化劑、熱煤油等多種都有可能產生。．．．熱媒油、塑化劑等物不屬於天然碳氫化合物，其已經係經由人為加工方式產生結構改變之石化下游產品。」、「（問：一般日常生活家庭廢水有可能產生非石油類碳氫化合物之可能？）有。」等語，可知所謂非石油類有機碳氫化合物包含所有石化下游產品，且一般日常生活家庭廢水亦確實有產生非石油類碳氫化合物之可能，該等非石油類之有機碳氫化合物有干擾檢測結果之可能，故為求檢測數據之正確，該等干擾因素自應予以排除，惟中環公司、台檢公司檢測報告，並未見有排除此等干擾源，其檢測結果自非足採。證人○○○雖稱其所提出之「中環公司報告」之圖譜經比對並無沙拉油出現之跡象，然而所謂石化下游產品或一般日常生活家庭廢水何其多種，單僅針對沙拉油之圖譜作分析，又如何得以推論中環公司之檢測報告未受到人類生活廢污水或其他石化下游產品之干擾，另證人○○○亦自承：「（問：你有無就所有石化下游產品作過類似圖譜來與柴油圖譜做比對？）沒有。」等語，足見其斷定中環公司之檢測報告未受到任何干擾云云，顯非足採。況且宋博士所做的沙拉油圖譜的沙拉油應為新鮮油品，若與實際滲入土壤、經過風化的樣品圖譜比較，應存有差異，無法相提並論。
（九）苓雅寮儲運所本即為原告各種作業機具、儲運所等所在地，於操作過程中無可避免會有柴油等污染物流入地面，實難期待該區土地之檢測值能夠合乎標準，故苓雅寮儲運所之特貿二南等場址雖被列為污染場址，尚非當然因系爭漏油點所致，此外，最靠近系爭漏油點之「公一北」所測出之總石油碳氫化合物檢測值為7315mg/kg，該檢測值相較於其餘較遠之「特貿二南」、「廣停」甚至「291地號」尚屬較低，此情形與被告稱本件污染係以系爭漏油點為中心向外擴散之情形有所不同。針對上開場址被公告為控制場址乙事，原告亦提起訴願，觀諸其訴願決定書亦未見有提及78年漏油乙事，顯見前開場址經公告為控制場址乙事是否與系爭漏油點有關，確非無疑等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告99年6月7日高市府環2字第0990032557號公告、99年6月25日高市府環2字第0990037179號函）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）本件污染經被告依法調查，由中環公司及台檢公司等具有環境檢驗測定機構許可證之公司，依環保署公告之土壤採樣方法（NIEAS102.61B）進行採樣，並以環保署公告之總石油碳氫化合物分析方法（NIEAS703.61B）進行分析。被告分別於97年、98年進行採樣檢驗後，發現採樣點編號SL-KHC-1之土壤中總石油碳氫化合物濃度達1,140mg/kg、SL-KHC-2之濃度達5,660mg/kg與17,800mg/kg、S01之濃度達9,990mg/kg、S02之濃度達15,000mg/kg、S03之濃度達14,300mg/kg、S06之濃度達10,200mg/kg、SE03之濃度達11,300mg/kg、SE0之濃度達12,700mg/kg與10,000mg/kg，逾管制標準1,000mg/kg，此有中環公司與台檢公司之檢測報告可稽，足認系爭場址受有土壤污染且污染物濃度達土壤污染管制標準。基於維護國民健康之目的及後續管制措施施行之考量，被告將網狀採樣區域範圍內之新光社區認有相同污染源，列屬控制場址，實非無由。
（二）系爭場址已興建為社區大樓，地下管線密布，而採樣之地點有限，只能就空地巷弄進行採樣；至於採樣深度則視可能的污染源位置、場址及污染物之特性、地下水位深度而定，以進行本件污染土壤採樣檢測。所謂網格法在環工實務上即是若網格內檢測出超過管制標準之污染物質，即認定網格內之區域皆超過管制標準。從而，考量本件地號分割過細，且事實上能採樣之位置有限，被告依照網格法進行土壤採樣並認定污染範圍，對於網格內檢測出污染物逾管制標準之範圍公告為系爭污染控制場址，對於未檢測出逾管制標準之範圍（即系爭污染控制場址東北方處），則未公告為污染控制場址，實屬於法有據。況且，依照原告提出之高雄市苓雅區意誠里○○○區○○○段○○○○號等49筆土地）土壤污染控制場址污染控制計畫所附之污染濃度分佈圖亦顯示系爭場址內確實有污染濃度逾管制標準之情形，足證被告公告系爭污染控制場址，並無違誤。再者，地號僅係地政機關行政管理上之人為編號，與土壤或地下水之污染範圍並無因果上之關聯，污染物質不會隨著地號之分割或合併而影響其分佈。事實上，污染之範圍係多連結於土地之實際使用情形或造成污染之原因。由於系爭控制場址多興建為社區大樓，地下管線密佈，現實上不可能也不必要就逐筆地號均進行採樣檢驗。
（三）系爭污染物係源自苓雅寮儲運所78年之漏油，本件污染來源明確無疑：
1、土污法第12條第2項所稱之「污染來源明確」僅適用於地下水污染之情形，此乃因為地下水污染可能會因地下水文之流動造成污染範圍不固定，且若未確認上游之污染源而僅就下游污染範圍進行控制、整治，將無法有效進行控制、整治，故立法者基於有效進行整治、控制之目的，針對地下水污染之整治控制除「污染物質逾越管制標準」外，並應符合「污染來源明確」之要件，始得公告為地下水污染整治或控制場址。若「污染物質逾越管制標準」但「污染來源不明確」，則應另依同法第27條規定公告劃定地下水受污染使用限制地區。至於土壤污染則因相對於地下水而言，土壤係一固定位置之介質，故在公告整治或控制場址時，無須考量污染來源是否明確。就歷史解釋而言，土污法係於89年2月2日由總統公布，該法於行政院提送立法院審議之原名為「土壤污染整治法」，亦即僅就土壤污染整治相關事項進行規範，不及於地下水污染問題，該草案第11條第2項原僅規定「土壤中污染物濃度達土壤污染管制標準者，所在地主管機關應報請中央主管機關公告為土壤污染控制場址」，因其後於立法院審議會進行討論時，委員認為土壤污染常有擴及至地下水之現象，是以本法應將地下水污染一併列入管制範圍，故除修改法律名稱為土壤及地下水污染整治法外，並將地下水污染得公告為控制場址之規定納入該條項，此時始出現所謂「地下水污染來源明確」之規範用語。就體系解釋而言，土污法第27條僅規範地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區，同法施行細則第8條亦僅定義何謂「地下水污染來源明確」，綜觀整部土污法及其施行細則，均未見到有關土壤污控制染場址污染來源不明確之規範，顯見「污染來源明確」此一要件確實僅適用於地下水污染場址，而不及於土壤污染場址。且從最高行政法院發回意旨及最高行政法院101年度判字第548號判決意旨亦可知，土污法第2條第17款及第12條第2項所稱之「污染來源明確」係針對地下水污染之特別要件，本件係土壤污染控制場址，自無「污染來源明確」之要件限制。縱認系爭公告應考量污染來源明確此一要件，土污法第2條第17款、第12條第2項所稱之污染來源明確，依土污法施行細則第8條及最高行政法院101年度判字第850號判決意旨，係指造成污染之物質與位置明確而言，與污染途徑或污染行為人之認定無關。
2、原告於78年6月底發現成功二路地下一條12吋柴油管有漏油現象，當時挖開路面時，並在地層中回收少量柴油，時隔4個月後，成功二路108號地下室發現油漬滲出，惟原告並未全面清查公布漏油情形，僅於12月15日於該宅地下室打洞抽油，每日抽取油量約30公升，由於久抽不竭，原告乃向該住戶租用地下室，自79年2月9日起打穿地板，以泵抽取，結果每日抽油量竟高達700公升，而且無減低之跡象。原告暗自進行此項抽油作業，直到79年2月23日新光路聯宏社區成功大樓地下室、真善美戲院等多處地面冒出油漬，方遭揭露於眾。此外，原告當時之公關副主任 曹明 亦對外證實在108號地下室抽出之物質為柴油成品，經原告事後追查，亦證實系爭場址地面冒出之油漬係其所屬苓雅寮儲運所輸油管線於78年7月間破裂，因未妥善處理導致油污滲入地下水層所致，有原告79年7月提出之書面報告可證。本件漏油點係在成功二路上，西側為苓雅寮儲運所，緊鄰之東側即為系爭場址，根據原告事後回收之浮油量可知當時之漏油量至少達2,112公秉，如此大量之油污在短時間滲入地下水，係以漏油點為中心向周圍逐步累積，不會單純地完全順著水流方向滲漏。被告並非認為本件浮油全部滲入地下水後方逐漸擴散至系爭場址，而是滲漏之同時即以滲漏點為中心，逐漸向周圍累積，因此地下水中浮油分佈範圍與地下水流向並無太大關聯。況且，本件漏油點與系爭場址相隔不過數公尺，依原告於98年2月12日所提「新光社區緊急應變計畫（修正二版）」之記載可知，當時浮油擴散範圍面積約為35,000平方公尺，其平均圓周半徑約為105.5公尺，而含括系爭場址，原告稱當時漏油絕不可能擴散至系爭場址云云，亦與常理相違。另原告雖於79年3月起委託WESTON公司等抽取地下水之浮油，就抽除浮油後土壤殘留之油品污染，原告雖另委由美商磐亞工程公司進行土壤整治，但其範圍僅限於苓雅寮儲運所場區內之土壤（該廠區之土壤經採樣檢驗後，石油總碳氫化合物檢測值逾管制標準，前已公告為土壤控制場址），對於系爭場址內之土壤則無任何土壤整治動作。
3、原告所提「新光社區緊急應變計畫（修正二版）」敘明其自78年發生成功路漏油事件後，即陸續辦理浮油回收、油氣回收及土壤整治等工作；且於99年3月19日煉高字第09910106900號函亦自承，78年6月柴油輸油管洩漏後，由於當時東帝士85大樓基礎興建施工而大量抽出地下水，造成部分洩漏柴油也隨之擴散到附近住宅區；其並於起訴狀陳稱：78年發生柴油漏油事件，．．．嗣後係因高屋公司與東帝士公司為興建大樓，於施工期間長期抽取地下水致．．．把油品污染物帶至新光社區。由上足見，系爭場址之污染源客觀上係來自78年苓雅儲運所漏油事件，當無疑義。原告未清除油品污染物，致污染物擴散至系爭場址，自應負污染行為人責任。
4、系爭場址之土壤受污染原因，不論是否有其他污染途徑（例如漏油直接污染系爭場址之土壤，或擴散滲透至系爭場址之土壤等），惟原告自承為抽取該場址受油品污染之地下水所致，而該地下水之污染原因即為苓雅寮儲運所漏油所致，則此與被告對於污染源來自漏油之認定並無二致，從而系爭場址之土壤染污來源為原告苓雅寮儲運所之漏油，已臻明確。原告於20多年前即已發現苓雅寮儲運所發生漏油之土壤污染，早應盡力排除地下水中之污染並避免污染擴散，惟其聽任該污染物質存在於地下水中，漠視附近居民飲用水之安全，自不得以他人施工抽水之合法行為，卸免其污染行為人所應負之整治責任。
5、地下水之水位高低並非固定一成不變，而係隨著雨季或潮汐（苓雅寮儲運所鄰近海邊港口），導致地下層水含量增加，而有起伏。是原告陳稱78年漏油事件之油污應不會流往系爭場址云云，尚非的論。至於原告提出之「地下水流向與新光社區污染區域位置關係圖」並無記載製作名義人，且未說明其觀測期間、觀測方法、觀測人員、觀測工具之名稱與數量，被告否認其真正。其次，該圖係本件污染發生後原告單方作成，是否為本件土壤污染時之水文流向已有未明。況且，該關係圖並未觀測系爭場址之地下水水位高低與流向，此觀該圖內容僅標示苓雅寮儲運所之地下水等高線及流向，而對於系爭場址僅標示為污染區，無任何地下水等高線及流向即明。原告自不得以此作為其主張苓雅寮儲運所之漏油不可能擴散至系爭場址之證明。
6、原告所提「苓所污染整治簡報」記載：「84年4月28日，由於該地區地下水浮油回收已差不多了，本案工作即苓所及成功路（即成功二路）附近地下水浮油回收整治工作告一段落，結束地下水的抽取工作（附圖一為民國80年1月地下水浮油厚度等高線圖）。目前各浮油污染區之分佈已成破碎之獨立微量小型區域，不再成連續分佈，而成功路以東之民宅區殘餘微量浮油可能積聚在基礎下或基礎和基礎之縫隙間，（如附圖二84年4月地下水浮油厚度等高線圖）」「為了改善新光路140巷及成功路東側（即系爭場址）土壤油氣偏高的問題，在80年至81年間陸續設置15座抽氣井，抽取地下油氣，並在84年5月至11月間在新光路140巷內即成功路東側設置9座供氣井」，復參酌該簡報第5頁位置圖，可知系爭場址之地下水確實遭受苓雅寮儲運所漏油之污染，原告雖否認該簡報之真正，惟該簡報係其於訴願程序中提出，臨訟卻否認其真正，顯難採信。
7、碳氫化合物(Hydrocarbons)與碳水化合物(Carbohydrate)字面上雖然類似，惟碳氫化合物是一種完全由碳和氫組成之化合物（亦即純粹由碳與氫原子所組成之化合物），而碳水化合物之構成除碳、氫原子外，還另包含了氧原子。有機生物體以碳水化合物為新陳代謝的能量，而碳氫化合物則是作為燃料與工業應用。具體而言，碳氫化合物主要為石油、柴油，而碳水化合物則存在於生活廢污水中，兩者迥不相同。又所謂總石油碳氫化合物（TPH）涵蓋範圍為含碳數C6到C40等之石油碳氫化合物，其中低碳數（如汽油類）之油污染是相當於烷類從C6到C9的範圍，高碳數（如柴油類或柴油以上）之油污染是相當於烷類從C10到C40的範圍，與生活廢污水所產生之污染物迥不相同。況且，系爭場址內之生活廢污水均已納入地下管線，而地下管線之埋線深度多在地下2公尺以內，惟本件逾管制標準之檢測樣品採樣深度為2-5公尺，亦可排除總石油碳氫化合物之土壤污染係由新光社區居民之生活廢污水所致。再者，本件係因地下水滲入柴油，地下水流動導致土壤殘留油污，因此土壤中殘留之油污除因土壤質地、密度與透氣性之不同外，亦會因各地點地下水位之高低，鄰近有無建物阻擋地下水流向，而導致不同區域或不同深度土壤之油污殘留程度有差別之情形，即所謂土壤污染「不均質」之特性，然此種情況並不表示污染情形不連續或為「點」的污染，而證人○○○亦認為：「（請 鈞院 提示附圖1。附圖1有標綠色點係低於管制標準、紅色點係高於管制標準，請證人從此附圖可判斷本件土壤污染情形係屬於點的污染？還是區域型的污染？）這邊係屬區域型污染」，甚者，原告所提系爭場址污染控制計畫所附污染物濃度分佈圖亦顯示，系爭場址之污染情形係一連續性之污染，並非「點」的污染，尚難僅憑新光路140巷內採樣編號SE01與S2-1兩處測得總石油碳氫化合物濃度小於60.0mg/kg即遽認為「點」的污染，更不應據此推斷污染來源為生活廢污水。
8、原告於系爭場址污染控制計畫自承「初步推測可能污染原因為本場址附近的苓雅寮儲運站曾因管線破裂而導致油品滲漏至地表下，加上場址鄰近之東帝士85大樓施工、高屋建設興建地下室而抽取地下水造成水位洩降，而使得污染擴散治本場址內，而管線破裂所造成之污染又可以區分為下列幾種情形來說明：．．．2.因洩漏之油品滲透到地下水層，造成地下水表面都是浮油，而油品隨地下水流之流向或因洩漏點附近抽取地下水造成水位洩降擴散至其他地方，導致接觸到浮油污染地下水之土壤造成污染（此為水平面土壤污染擴散），由於濃度幾乎都落在0000-00000ppm間，因此推斷應無新污染源。3.浮油隨著豐水期及枯水期而造成水面上升與下降所造成之土壤污染為垂直面土壤污染擴散。」至於系爭場址之污染物係因鄰近區域抽取地下水而將原告78年漏油事件造成之污染物擴散至系爭控制場址乙節，更與台檢公司98年5月21日採樣編號S07、編號S08所得之系爭污染物皆僅為低於60.0mg/kg之結果無絕對必然關聯性。蓋85大樓與苓雅寮儲運所間尚有系爭場址，除非東帝士公司在抽取85大樓下之地下水外，亦將系爭場址地表下之地下水一併抽乾，方有可能導致苓雅寮儲運所地下水之浮油併同地下水流至前開採樣點處。是以，尚無法以台檢公司98年5月21日非在系爭場址內之採樣編號S07、編號S08二土壤樣品所測得之系爭污染物皆僅為小於60.0mg/kg，即認定系爭場址之污染物並非來自苓雅寮儲運所地下水之浮油。
9、考量系爭場址污染物質之種類與分佈、場址實際使用情形、鄰近區域之污染史（污染點位於系爭場址成功路之另一側）與地下水文，足認系爭場址之土壤污染係因原告78年漏油事件造成地下水污染之污染物擴散所致，原告抽取系爭場址地下水之浮油後，並未針對土壤殘留之油品污染進行整治，污染之物質與位置均甚明確，並無原告所稱污染來源不明確之情形。又依環保署95年3月23日環署土字第0950015025號函釋，系爭場址雖有部分採樣點之檢測結果未逾管制標準，惟就整個場址範圍評估，考量逾越管制標準之採樣點散落各處而非集中於某處，復參酌系爭場址之污染史以及本件污染物質係透過地下水流動而散布之性質，被告乃依前揭環保署函釋意旨，將系爭場址視為全面性之污染予以公告，實屬有據。
（四）關於本件污染行為人：
1、原告於訴訟外自承為系爭場址之污染行為人，此觀經濟部國營事業委員會於102年12月3日所召開「協商中油公司高雄煉油廠苓雅寮儲運所漏油事件後續處理方案會議」中，協商共識第1點即為「基於99年6月7日當地經高雄市政府公告為土壤污染控制場址，中油公司為污染行為人，依法應負責完成污染整治」益明，被告認定原告為系爭場址之污染行為人，自屬有據。
2、原告對於本件污染源來自其洩漏油品乙節不否認，則因苓雅寮儲運所於78年間洩漏柴油而導致系爭場址土壤受到污染，其總石油碳氫化合物檢測值逾管制標準，被告依土污法第2條第15款第1目規定，將原告認定為污染行為人，實屬有據。至高屋公司及東帝士公司是否因抽取地下水之行為，而同為污染行為人或潛在污染責任人，乃被告是否得增加認定其他污染行為人之問題，對於本件油品污染物係苓雅寮儲運所漏油事件所致，原告係洩漏污染物之污染行為人之認定不生影響。又東帝士公司與高屋公司為興建大樓，於施工過程之抽水作業，並不符合土污法第2條第15款污染行為人之定義，此經環保署99年8月24日環署土字第0990077189號函釋在案。
3、縱因鄰近工地施工抽取地下水而導致地下水流至系爭場址，由於原告在78年柴油洩漏後，隱瞞在先而未對外公布，鄰近工地在不知情之情況下，合法抽取地下水，直至79年2月時成功二路108號地下室已出現滲出油漬之情形，原告自應負污染行為人之責。換言之，系爭場址地下水之浮油係肇因於原告78年漏油事件，至於其所洩漏之柴油，不論是洩漏當時即流至系爭場址、事後因自然流向流至系爭場址，或是因第三人不知情之合法行為流至系爭場址，而導致系爭場址之地下土壤殘留油污，土壤中總石油碳氫化合物濃度逾管制標準，均無礙認定原告係本件污染行為人。
4、根據原告80年7月10日檢送之處理情形進度報告記載：「地下漏油處理情形：㈠漏油回收方面-漏源已完全堵止。已漏出部分仍依原定進度於成功路東側附近進行第二期回收工程．．．㈣未來改善計畫-當浮油回收完畢後，殘存於土壤顆粒間隙中之殘油，其回收與整治相當不易．．．本公司正積極研擬『土壤及地下水整治工作計畫』，以便採取長期性之整治措施」，可知原告亦明知78年間漏油事件除造成地下水浮油與土壤中油氣問題外，抽取浮油後仍會有部分油污殘留於土壤顆粒間隙中。再由回收整治後之油層厚度變化圖亦可知，本件地下水浮油回收後，殘餘浮油主要聚積在系爭場址建物之基礎結構附近，原告對於受該漏油事件污染之系爭場址，自浮油與油氣抽取完畢後即不聞不問，其土壤顆粒間隙之油污殘留至今，原告為本件之污染行為人，應可認定。
5、土污法第2條第15款規定所謂洩漏污染物係指污染物由容器或管線滲出至土壤或地下水之情形；棄置污染物係指將原本占有之污染物積極地置於土壤或地下水後聽任不予管理之情形；非法排放或灌注污染物則係指行為人未依法令積極地將污染物由容器或管線排出至土壤或地下水，或積極地將污染物排至土壤或地下水中之情形。高屋公司與東帝士公司並無將苓雅寮儲運所之儲油槽或管線內之油品非法排放或灌注至地下水之行為，並無將其儲油槽或管線內之油品洩漏或棄置於地下水之行為，在高屋公司與東帝士公司抽取地下水之前，本件污染柴油已洩漏至土壤、地下水中，無從再次「洩漏」、「棄置」、「非法排放或灌注」。質言之，渠等所為者乃係合法抽取地下水之行為，依土污法關於污染行為人之定義，實難認定為污染行為人，且無礙原告為污染行為人之認定。事實上，苓雅寮儲運所之柴油洩漏至土壤、地下水後，原告明知或可得而知鄰近大樓之施工可能會導致地下水之浮油流動或擴散至周遭地區，卻仍聽任其發生，自無從將其自身之污染行為人責任轉諉於不知情且為合法行為之第三人。
6、縱本件確有多數污染行為人，惟多數污染行為人對於污染整治應負連帶責任，亦即主管機關可向其中任何一者追償百分之百之整治責任，任一污染行為人自不得因有其他污染行為人之存在而卸免其應負之連帶責任（修正後污染整治法第31條〔修正前土污法第25條〕、民法第273條規定參照），此為鈞院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號及最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決之一貫見解。況且，單純抽取地下水之行為係一般興建房屋應有之合法行為，並不該當土污法第2條第15款所列污染行為人之各項污染行為類型。原告主張有其他污染行為人意圖卸免其責任，自無足採。是本件土壤污染物達土壤污染管制標準，其污染來源為苓雅寮儲運所漏油，已臻明確，被告公告系爭場址，並認定原告為污染行為人，於法並無違誤。
（五）關於中環公司之檢測報告：
1、依照被告與正修科技大學及其分包廠商中環公司間97年度高雄市土壤及地下水污染場址監督及查核工作計畫契約書第2條第4項第3款，及被告與展立公司及其分包廠商台檢公司間97年度高雄市土壤及地下水污染調查及查證計畫契約書第2條第4項第3款可知，本件土壤檢測項目與採樣點之選擇係由被告決定，中環公司與台檢公司僅係單純執行事務性之採樣分析作業，並未涉及行政權限之執行。此外，中環公司與台檢公司進行採樣時，均有被告人員在現場決定採樣之地點，中環公司與台檢公司所為之採樣與檢驗，其性質自屬單純之行政助手。換言之，中環公司係進行土壤之採樣、檢測，並未涉及公法上權利義務之變動，當非公權力之行使，就有關公告污染控制場址之公權力行使，仍由被告自行為之。從而，被告並無委託中環公司行使公權力，自無行政程序法第16條規定之適用。至被告與正修科技大學間契約書第2條第4項第1款固約定「訂定『高雄市土壤及地下水污染場址公告、核定及後續監督標準作業程序』」，惟此與其他政府機關委請專家學者草擬法令草案或修法草案相同，均是藉由民間之專業為行政機關提供法令之預擬條文，並非委由私人「訂定發布」法令行使公權力，受託之私人所提出者係法規條文之建議文字，均須待行政機關審核判斷後，再決定是否依法公告，故此僅為行政作為前之準備。再者，被告與正修科技大學間契約書第2條第4項第2款與第3款內容亦僅是委由正修科技大學協助被告對整治、控制計畫之「監督、驗證及查證工作」與土壤及地下水污染管制區及疑似場址之「巡查」等事務性之事項，正修科技大學並未以自己名義單獨為任何公權力措施，故亦非委託正修科技大學行使公權力。況且，被告是否於中環公司進行採樣前辦理公告，並不影響其檢驗結果之正確性，被告自得將該檢驗結果作為公告系爭場址之依據，此觀最高行政法院101年度判字第1086號判決意旨亦以中環公司之檢測報告為據審酌認定本件之污染情形可知。退步言之，縱中環公司之檢測結果無法作為公告系爭場址之依據，但被告另委託台檢公司之檢測結果亦顯示系爭控制場址中有7處採樣點之總石油碳氫化合物逾管制標準，是被告認定、公告系爭場址，於法洵屬有據。
2、中環公司之檢測報告中，採樣點編號SL-KHC-1採樣深度3.0-3.5公尺及採樣點編號SL-KHC-2採樣深度3.5-4.0公尺之二樣品土壤雖位於飽和含水層，惟採樣點編號SL-KHC-2採樣深度2.0-3.5公尺之樣品土壤則係位於未飽和含水層，且其總石油碳氫化合物濃度仍逾管制標準。其次，系爭公告除以中環公司之檢測報告為據外，並有台檢公司之檢測報告為公告之依據，而台檢公司之檢測時點係於98年間，故修正前土壤污染管制標準第4條之規定，並不適用於台檢公司之檢測報告。又中環公司係就採樣點進行檢驗，並依當時之土壤污染管制標準第4條規定，將檢測樣品區分是否屬於飽和含水層，並特別註明於檢測結果，自難以此推論該公司之檢測報告不可信。再者，地下水之分布情形並非地表可見，在開挖之前並無從斷定地表下何處為飽和含水層，何處為未飽和含水層，此觀檢測點SL-KHC-1地下
3.1至3.5公尺處屬未飽和含水層、地下4.5至5.0公尺處屬飽和含水層；檢測點SL-KHC-2地下2.0至2.5公尺處屬未飽和含水層、地下3.5至4.0公尺處卻屬飽和含水層可明，中環公司係開挖採樣後始知採樣點飽和含水層之深度分佈，並非明知該檢測點之飽和含水層之深度分佈狀態才進行採樣，原告稱此程序上有瑕疵云云，應屬誤會。況且，土壤污染管制標準第4條於97年5月1日修法時刪除，修法理由並載明：「因地下水位面之高程常因天然豐、枯水期或人為抽水、注水之影響而上下變動，採樣當時不易界定，實務執行上業者對於主管機關所採土壤是否屬地下水最低水位以上之未飽和含水層之土壤，時有爭議，為解決實務執行上之困擾，將土壤採樣回歸土壤採樣方法規定辦理。爰刪除本條規定。」換言之，系爭場址於99年作成污染控制場址公告時並無限制不得以飽和含水層之土壤做為公告依據之法令限制，從而本件審酌系爭場址公告處分是否合法時，自得審酌中環公司之檢測報告，此觀最高行政法院發回意旨亦引用中環公司之檢測結果作為其認定依據甚明。況且，縱然不考慮中環公司所採樣SL-KHC-1與SL-KHC-2檢測點之檢測數值，由於該2檢測點所在之網格另有SE03與SE04、S06檢測點逾管制標準，是以被告將該2網格內土地公告為系爭污染控制場址，仍屬有據。
3、另系爭公告除以97年2月18日中環公司之檢測結果為據外，尚有98年5月19日至21日及98年10月12日台檢公司之檢驗結果為依據。參以「苓雅區意誠里新光社區土壤污染查證TPH檢測數據」可知，扣除中環公司97年2月18日所為，總石油碳氫化合物為1,140、17,800mg/kg之檢測點外，系爭場址另有其他8處檢測點所含總石油碳氫化合物總量逾管制標準，足認系爭場址應公告為污染控制場址。被告以此檢測結果作為公告之依據，即屬有據，原告指摘中環公司檢測報告不可採云云，應非有理。
（六）關於台檢公司之檢測報告：
1、被告於98年3月25日公告委託展立公司辦理系爭場址之污染調查及查證計畫，展立公司並未親自執行採樣與檢測作業，而由分包廠商台檢公司負責執行，台檢公司係經環保署依環境檢驗測定機構管理辦法審查合格之機構，應可推定其檢驗程序符合環保署公告之規範標準，被告以台檢公司作成之檢測報告，認定系爭場址之總石油碳氫化合物超過土壤污染管制標準，難謂有瑕疵。此外，台檢公司所作成4處土壤樣品之檢測報告，均有品保品管報告，原告指摘台檢公司之檢測報告無品保品管報告云云，容有誤會。
2、由於系爭場址地表多為建築物所覆蓋，且地表下自來水管、（高壓）電路、瓦斯管線、輸油管與污水下下水道等管線雜多，為顧及採樣可行性、安全性與代表性，被告於進行土壤採樣前，乃於98年4月30日召開「會勘新光社區（介於三多四路、成功二路、新光路與東帝士85大樓範圍間）適合執行土壤採樣之地點」之現場會勘，原告由其煉製事業部高雄煉油廠人員 陳結 、 林文佑 代表出席，經包括原告之參與會勘人員共同選定9處採樣點，原告並無反對意見，被告於98年5月19日至21日、10月12日至現場進行採樣時，原告亦派員會同採樣，足證本件採樣點選擇之代表性。
3、總石油碳氫化合物檢測結果之單位為mg/kg，亦即每公斤之土壤中所含有總石油碳氫化合物之毫克量。其次，所謂乾基係指土壤樣品之除去水分後之情形，而濕基則是指土壤樣品包含水分之情形，兩者差異對檢驗結果之影響在於若濕基未除去水分換算成乾基，則因為土壤樣品之重量包括土壤本身加上水分之重量，因而稀釋、低估污染物質之濃度。由於乾基、濕基之換算乃屬較枝微之細節，一般檢驗報告本身多不會特別記載，是故原告提出之檢驗報告亦未特別記載乾、濕基之換算。根據被告另向台檢公司請求提供其內部之檢驗紀錄表可知，該公司對於每件土壤樣品均有記載其土壤水分含量，並換算其土壤樣品之乾重，並無原告所指摘之瑕疵。
4、原告並未具體主張哪些種類之「家庭類之碳氫化合物」干擾台檢公司之檢驗，況家庭污水均有納管處理，而系爭場址之土壤亦無掩埋家庭垃圾，原告空言主張有「家庭類之碳氫化合物」之干擾云云，已難採信。又家庭類之碳氫化合物多屬低碳數之分子（C6-C9），其特性屬易揮發，不會長期存留於土壤中，與汽、柴油等高碳數（C10-C40）之碳氫化合物為不易揮發之特性不同，故不會影響檢測結果。又依「苓雅區意誠里新光社區土壤污染查證ＴＰＨ檢測數據」表可知，台檢公司所為之13處採樣中，扣除其中7處逾管制標準之處外，其餘6處採樣點之總石油碳氫化合物總量均低於60mg/kg，是縱設以60mg/kg為系爭場址內非石油類總碳氫化合物之背景值，檢測結果高達17,800mg/kg，而超過5,000mg/kg者有9筆，縱扣除該背景值仍全部逾越管制標準（1,000mg/kg）。另台檢公司之檢驗報告中，係分別檢測土壤樣品中低碳數（C6-C9），與高碳數（C10-C40）之濃度，其中單就高碳數之檢測值，均已逾越管制標準，足見環境中非石油類碳氫化合物之干擾並不存在。況系爭場址於78、79年間地面有滲油情形，抽取出之物質亦經原告自行測試確認為柴油成品，原告主張台檢公司及中環公司之檢驗結果受家庭類之碳氫化合物干擾云云，要無可採。
5、再者，「土壤淨化程序」並非環保署公告之標準檢驗程序內容，得否要求台檢公司為之，已非無疑。且依該檢驗方法第2點規定：「二、適用範圍．．．（二）本方法僅限於具GC操作經驗，並對判別石油系碳氫化合物氣相層析圖譜分析能力之分析員才可執行；．．．。」足見該檢驗方法第3點僅係說明可能出現之干擾情形，提醒檢驗人員注意，並非應另進行土壤淨化程序。此外，台檢公司就樣品進行檢驗時，另有進行品保品管測試，測試結果顯示樣品之回收率均在查核管制標準範圍內，足以排除檢測樣品有遭家庭生活廢水污染之情形。另台檢公司之檢測報告係經其實驗室人員將檢驗數值與柴油標準品比對，判定均為柴油降解圖譜，且系爭場址內其他點位之土壤分析結果，並未出現總石油碳氫化合物之濃度，從而認定可排除有所謂非石油類碳氫化合物之影響。原告徒然指摘應為土壤淨化程序云云，即非可採。
（七）系爭公告認定原告為污染行為人部分，已踐行行政程序法相關規定：
1、被告於公告認定原告為污染行為人前，即依行政程序法第102條規定，以99年3月4日高市府環2字第0990012068號函請其就採樣方法、檢測標準、劃定土壤污染場址範圍於文到10日內檢具相關證明資料向被告提出說明，而原告亦補充污染行為人之事證，其函文內容並未否認其為系爭污染之污染行為人，由公文往返進行多次的意見陳述，足以證明被告先前即已將原處分之事實及理由對原告加以詳述。另被告於99年10月4日高市府環2字第0990058740號函所附之答辯書內容及99年12月1日高市府環2字第0990072338號函之說明，亦已補充載明行政處分應記明之理由，均足以證明被告已踐行行政程序法第96條第1項第2款規定記載事實及理由，亦已依同法第114條第1項第2款規定，踐行事後記明理由之法定程序。
2、又針對系爭公告所依據之事實及認定理由，被告於訴願程序中提出答辯狀敘明：「自訴願人苓雅寮儲運所於78年間發生漏油事件，新光社區發展協會來函反映該社區土壤污染嚴重．．．按『污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物．．．。』為土污法第2條第15款．．．所明定．．．經本府於公告認定訴願人為污染行為人前即以高市府環2字第0990012068號函請訴願人陳述意見，而訴願人亦補充污染行為人之事證，其函文內容主張東帝士營造公司及高屋建設公司應同為污染行為人，並未否認其為本案之污染行為人，且本府亦依土污法第2條第15款污染行為人定義函復訴願人．．．足以證明本府先前按土污法第2條第15款要件之事實及理由對訴願人加以詳述。」換言之，縱認系爭公告未清楚敘明認定原告為污染行為人之事實與理由，被告亦已於訴願程序中事後補正，足以使原告瞭解其受處分之原因事實及法令依據，從而依行政程序法第114條第1項、第2項之規定及最高行政法院96年度判字第594號判決之意旨，系爭公告尚難謂有原告所指摘之瑕疵。原告指摘系爭公告並未記載事實及理由云云，顯有誤會。
3、原處分除經被告99年6月7日高市府環2字第0990032557號書面公告外，已合法送達處分書與原告，有原告於公告處分送達證書上蓋用外收發室及代收人員章戳在卷可稽。被告公告系爭控制場址並認定原告為污染行為人，並無違誤，被告依土污法第13條第1項、第15條第1項第4款及第2項規定命原告提出控制計畫並採取應變必要措施，於法有據，原告自應儘速依上開規定辦理污染控制計畫之提送及在該污染場址豎立告示標誌。
（八）被告已提出台檢公司與中環公司之檢測報告，證明系爭場址之土壤中總石油碳氫化合物逾管制標準而受污染，應認已盡機關之舉證責任。原告主張該檢測數值受到居民生活廢污水之干擾而辯稱檢測報告不可採云云，依最高行政法院100年度判字第2024號判決意旨，原告應就「生活廢污水中含有碳氫化合物」以及「生活廢污水確實洩漏至場址土壤中致干擾本件檢測結果」此等有利於己之積極事實負舉證責任。至最高行政法院101年度判字第1086號判決發回意旨表示應查明本件中環公司、台檢公司進行檢驗前，有無針對系爭場址土壤背景予以分析、判斷乙節。由於系爭場址之地下水曾於78年間遭受柴油污染，污染之油漬甚至冒出地面，現場油氣沖天，原告當時亦曾在系爭場址設置抽氣井與供氣井，以解決油氣過高之問題，此為兩造所不爭執，並有原告所提新光社區緊急應變計畫及當時新聞報導可證。其次，該78、79年之漏油事件，除造成地下水浮油外，更造成土壤縫隙中油氣過高以及殘存於土壤顆粒之殘油，此觀原告所提苓所污染整治簡報內容分成「苓所地下水浮油改善經過及執行成果」、「油氣回收系統改善工作」與「苓所污染土壤現地整治」三部分可明，原告雖針對新光社區地下水之浮油與土壤中之油氣進行抽取改善措施，然就新光社區土壤中殘留之油污則完全沒有任何整治改善措施，其土壤所殘留之油污依經驗法則自會繼續殘留於土壤之中。再者，根據原告所提出80年之浮油位置圖（此為原告抽取部分浮油後所作成之觀測圖，78年當時之浮油範圍係較該圖顯示範圍為大）可知，當時之浮油位置與被告檢驗之結果相符，在在足以判斷系爭場址土壤所含有之總石油碳氫化合物，確實係來自原告78年漏油事件之殘留油污。而從本件檢測結果可知，本件遭受污染之土壤多為地表2公尺以下之土壤，至於表層土壤則未受污染，且地表亦均鋪設柏油或水泥，顯見本件污染絕非由地表往下污染，足以排除居民生活廢污水或汽機車用油洩漏導致地表2公尺以下土壤遭受總石油碳氫化合物之可能。
（九）茲就證人○○○證詞表示意見如下：
1、證人○○○曾於79年間於系爭場址附近查驗地下水，根據證人證述：「（請鈞院提示附圖1，可否請證人以螢光筆於附圖1標示當時新光路及成功路上浮油井大約位置？）我以黃色螢光筆標示，79年間我所看到浮油井位置。這是在新光路上浮油井位置。成功路係南北向，新光路係東西向我畫圓圈部分係原告在苓雅寮所挖的浮油大坑」、「（新光路上浮油抽油井位置有無超過這個地圖範圍）新光路上浮油抽油井位置還要更往東都有看到」，可知本件浮油之擴散並非85大樓施工抽取地下水所致。蓋若苓雅寮儲運所地下水之浮油係因85大樓施工抽取地下水而往新光社區方向流動，則其浮油最遠處應為85大樓處，惟依證人所言，79年當時新光路上尚有於85大樓更東之處設置浮油井。
2、被告針對原告質疑本件所檢測總石油碳氫化合物之數值是否受家庭類有機碳氫化合物之影響，委請證人○○○進行圖譜分析，依圖譜分析之結果明確可知系爭場址土壤圖譜係受到微生物分解之柴油圖譜，且整個圖譜除柴油之外，並無任何干擾物，證人○○○作成之圖譜分析報告，雖非法院於訴訟中囑託作成之鑑定，惟其內容係證人依其專業所獨立作成，並經證人於訴訟中具結陳述在案，自不因其係訴訟外作成而影響其專業性與可信性。其次，證人○○○證稱：「（你有無針對新光社區所採樣土壤樣品進行圖譜分析及出具報告？）有。剛才被告所提出中環公司報告就是我所製作。（請你說明該報告內容？）這是高雄市環保局希望我針對該地方分析圖譜判斷是否有外來干擾如生活污水干擾，或者這裡面的檢測方法是否有沒有做到的地方。（請你說明該報告結論為何？）最後結論該地方土壤圖譜可以判斷受到微生物分解之柴油圖譜。（從這個報告新光社區本件土壤樣品所檢測的TPH值有無受到家庭廢污水之影響？）在整個圖譜除柴油之外，並無任何干擾物。（環保署環檢所標準檢驗方法有提及樣品中一些非石油類之有機碳氫化合物可能會干擾分析，所指為何？）該報告有提到人類生活污水可能有沙拉油之類會排放到環境中，但不太可能會進入土壤裡面。本件經圖譜比對並無沙拉油出現之跡象」、「（剛才證人有提到碳氫化合物在自然環境中會風化，影響風化因素有哪些？）如果以柴油，主要受到微生物分解」、「（在沒有透過人為整治情況下，新光社區土壤假如有殘留柴油，根據證人專業知識，證人可否評估所需要風化時間為何？）以該地方我估計要幾十年」「我有作過熱煤油、塑化劑之圖譜，至於沙拉油則是我初次製作圖譜。我所作過上述這些非石油類碳氫化合物圖譜，都可以跟柴油圖譜做區別」，參酌證人前述證詞及系爭場址之污染史與未就土壤殘餘柴油進行整治之事實，足證中環公司與台檢公司所檢測之總石油碳氫化合物濃度確實係原告78年洩漏柴油經風化後之殘留，未受到其他非石油類有機碳氫化合物之干擾，被告公告系爭場址為土壤污染控制場址，於事實認定洵無違誤。
3、由於柴油圖譜與其他非石油類碳氫化合物之圖譜不同，藉由圖譜分析足以判斷所檢測之總石油碳氫化合物濃度是否有受非石油類碳氫化合物之干擾，此觀證人○○○證述「（就土地使用沿革、社區住戶排放廢污水狀況、四周鄰地使用情形、場址土壤質地變化、不同深度濃度變化趨勢、孔隙度、地下水位深度、地質水文分佈與流向，及污染源傳輸特性，請問這些因素對於所檢驗TPH值，是否受到家庭廢污水影響的判斷？）以我們檢測人員來看，這些因素都不會影響我們判斷對廢污水之影響。從圖譜就可判斷這土壤有無遭受到廢污水影響，並不需要考慮到四周鄰地使用情況等上述眾多因素。且上開因素也不會影響我們對廢污水最終判斷」甚明。
（十）苓雅寮儲運所係於86年7月起停止油料輸儲作業，該所共有9個場址（30米道路、特貿一1、特貿一2、特貿二北、特貿二南、公一北、廣停、273地號、291地號）經公告為土壤污染控制、整治場址，其中除30米道路於98年12月4日公告解除場址列管外，其餘場址至今仍未完成控制、整治計畫。
1、就特貿二南土壤污染控制、整治場址部分：特貿二南場址係於94年9月12日公告為土壤污染控制場址，並於95年12月14日經環保署公告為土壤污染整治場址，嗣被告於99年3月23日核定污染整治計畫。被告於93年10月12、15日及94年5月13日至特貿二南場址進行9處（16個）土壤採樣，檢測結果有6個土壤樣品之總石油碳氫化合物檢測值逾管制標準。特貿二南場址內曾經實施之調查與措施，依特貿二南場址污染整治計畫所載包括浮油回收工作、成功路區域地盤變動情形調查、油氣回收工作、現地生物整治工作以及苓站內部相關調查工作。關於特貿二南場址之污染原因並非單一，其中部分係因油槽老舊池壁破裂、管線老舊等因素，惟依整治計畫記載，78年漏油事件確實係造成特貿二南場址之污染來源之一。此外，參酌原告所提苓所污染整治簡報附圖可知，在漏油點以北及以東之處均設有浮油回收井，顯見當時所洩漏之浮油確實擴散至新光社區場址，因此有設置回收井之情形，原告主張特貿二南場址與78年漏油事件無關云云，委無可信。另由上開整治計畫內容可知，78年漏油事件之影響範圍確實包括新光社區，且在漏油點北側之成功路東西兩側之鑽孔已證明此污染之存在，又成功大樓與東帝士85大樓係位在漏油點之東側，然特貿二南場址係位於漏油點之北側，且污染範圍大體上係形成一個45度角的流向往東北方向擴散，足見78年漏油事件之浮油範圍應與東帝士或高屋公司抽取地下水之施工行為無涉。
2、就公一北、廣停、特貿一1、特貿一2、特貿二北、273地號、291地號等7筆土壤污染控制場址部分：該7場址係於94年9月12日公告為土壤污染控制場址，原告就此7筆控制場址合併提出單一控制計畫，經被告於97年12月1日核定後，嗣於100年7月20日核定其控制計畫之變更計畫。該7場址經被告環保局於93年10月及94年5月採樣，檢驗結果公一北區8組樣品中有2組樣品超過管制標準，廣停區9組樣品中有1組樣品超過管制標準，特貿一1區8組樣品中有3組樣品超過管制標準，特貿一2區2組樣品中有1組樣品超過管制標準，特貿二北區8組樣品中有1組樣品超過管制標準，273地號區採集1組樣品超過管制標準，291地號區2組樣品中有1組樣品超過管制標準。該7場址內曾經實施之調查與措施，依污染控制計畫所載包括浮油回收工作、成功路區域地盤變動情形調查、油氣回收工作、現地生物整治工作以及苓站內部相關調查工作，其詳細內容如特貿二南場址之調查，就該7場址之污染原因與特貿二南場址相同，均非單一污染事件所造成，惟依該控制計畫所載，78年漏油事件確實係該7場址之污染原因之一。
3、就30米道路土壤污染控制場址部分：被告環保局分別於93年10月11、12、15日及94年5月4、5、13日進行21處（24個）土壤採樣，檢測結果計有10個土壤樣品之總石油碳氫化合物檢測值達土壤污染管制標準，故於94年9月12日公告為土壤污染控制場址，嗣經原告將該場址土壤移除至土壤復育場後，經被告於98年12月4日公告解除列管等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有中環公司土壤檢測報告、台檢公司土壤樣品檢驗報告、被告99年3月4日高市府環2字第0990012068號函、99年6月7日高市府環2字第0990032557號公告、99年6月25日高市府環2字第0990037179號函、國家海景名廈管理委員會99年9月2日（99）國總字第002號函、訴願書、前審原告黃靜怡訴願參加申請書、原告起訴書、本院100年度訴字第88號及最高行政法院101年度判字第1086號判決等附原處分卷、訴願卷、原審及本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為：被告公告高雄市苓雅區意誠里新光社區（高雄市○○區○○段776等49筆土地）為土壤污染控制場址，是否合法？被告認定原告為污染行為人，並命其提送污染控制計畫書送被告審核及於系爭場址豎立告示標誌，是否合法？茲分述如下：
（一）按「本法用詞，定義如下：．．．4、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。．．．17、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。18、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。..20、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域」「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址．．．。」「各級主管機關依第12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項」分別為土污法第2條第4、17、18、20款、第12條第1項、第2項、第27條第1項所明定，而前揭土污法第12條第1項立法理由亦表明：「污染物可經由水、空、廢、毒等污染媒介進入土壤或地下水而造成土壤或地下水污染，故主管機關於場址查證時，如發現有污染物排放於土壤或地下水時，應先依據其他環保法令規定控制及移除污染源，及早去除造成土壤或地下水污染之原因，以避免或減輕污染之持續或擴大。例如發現有廢污水任意排放時，即應依『水污染防治法』命污染者停止排放；另如發現有毒性化學物質洩漏時，即應依『毒性化學物質管理法』要求運作人進行必要措施；又如發現有廢棄物棄置情事時，即應依『廢棄物清理法』命污染者或責任者清理廢棄物，爰於第一項予以明定。」佐諸本件最高行政法院發回判決中復表示其法律見解謂：「依本法第12條第2項公告為『控制場址』者，須具備：『一土壤污染或地下水污染來源明確；二土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準』二要件。如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應依本法第27條規定辦理；若污染來源明確，而污染行為人或潛在污染責任人不明，主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採取適當措施改善或擬定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以維護國民健康及生活環境。簡言之，只要具備前揭二要件，主管機關即應依規定公告為『土壤、地下水污染控制場址』，尚不涉及『污染行為人』明確與否之問題。‧‧‧污染行為人為污染之最終責任體，無論合法或非法，就其因洩漏、棄置污染物或未依法令規定清理污染物等行為，而造成土壤或地下水污染或使他人受損害，負最終之污染控制、整治或賠償責任‧‧‧」是由上開規定、立法理由及發回意旨表示法律見解觀察，土污法對於土壤污染及地下水污染達至「污染來源明確」及「污染物達土壤及地下水污染管制標準」者，可依其污染程度及其可能擴散浸染範圍或情況，令主管機關分別劃定「污染控制場址」、「污染整治場址」、「污染管制區」；但如地下水污染僅具備「污染物達地下水污染管制標準」，然無法獲悉其明確之污染來源（即該場址地下水之污染物係由周圍地之地下水帶至上開場址，但污染源頭已無從查證者），土污法則令主管機關應劃定「地下水受污染使用限制地區」。雖被告從土污法第27條第1項、同法施行細則第8條規定推論辯以土壤污染而達致可令主管機關劃定污染控制場址者，只需該址土壤污染物已達土壤污染管制標準即可，並不以具備污染來源明確為要件（即後者要件專就地下水污染情況始有存在）云云，然查，土污法第2條第17款、第12條第2項規定對污染來源明確之要件，並未特別排除土壤污染或因土壤污染而需公告為控制場址者；且從土污法第12條立法理由可知，土壤及地下水污染，通常藉由水、空、廢、毒等媒介污染土壤及地下水，而該等媒介通常不會僅有造成土壤或地下水其中一項之污染結果（例如交叉污染，並導致污染範圍擴大），如果不能明確其污染來源，就無從討論如何控制及移除污染源，並及早去除造成土壤或地下水污染之原因，更奢談劃定控制場址及擬訂污染控制計畫；至於土污法第27條第1項規定，係土污法就地下水污染雖達管制標準，但因其污染來源不明確者，例外允許主管機關劃定「地下水受污染使用限制地區」，但其作用僅在限制地下水污染之擴散及惡化，而非積極移除污染源，此與前揭控制場址、整治場址、管制區之劃定目的有顯著差異。綜此，主管機關因土壤污染而欲公告為控制場址者，除污染物達土壤污染管制標準外，污染來源明確亦為其必備因素，故被告前揭辯解，尚無足取，合先敘明。
（二）次按土壤污染管制標準第5條規定：「污染物之管制項目及管制標準值如下：總石油碳氫化合物(ＴＰＨ)（Totalpetroleumhydrocarbons）：1,000mg/kg。」又行為時環保署90年7月26日（90）環署檢字第0046819號公告實施之「土壤採樣方法」（NIEAS102.61B,依土污法第10條授權制定，94年11月30日局部修正，嗣於102年2月18日廢止適用）規定：「．．．適用範圍：本方法適用於執行『土壤及地下水污染整治法』所規定各種不同目的之土壤污染採樣工作。所採集土壤樣品適宜作為檢測之用。對於受污染土壤或疑似遭受污染場址之土壤採樣，應依據採樣目的及該場址特性所擬定之採樣計畫書執行。干擾：‧‧‧因為污染物質之物化性質不同及土壤本身特性，土壤可能具有高度不均勻性，採樣時需注意待測物之特性及現場狀況，適當使用土壤採集工具以取得具有代表性之樣品。‧‧‧採樣時應注意現場環境之干擾‧‧‧採樣及保存：參照污染物之檢測方法及其物化特性可概分為生物性及非生物性兩大類（生物性污染採樣不在本方法範圍），非生物性污染物可再分為無機化合物（重金屬及非金屬類）及有機化合物。有機化合物因為與水相溶或不相溶、比水輕或比水重之特性有所不同，一般與水不相溶又稱非水相液體（簡稱NAPL），非水相液體部分化合物會微溶於水且具揮發性，會以溶入或蒸氣相造成土壤污染。非水相液體化合物如含鹵素有機化合物等，比水重者稱為重質非水相液體（簡稱DNAPL）；比水輕者稱為輕質非水相液體（簡稱LNAPL），如含汽油、柴油及工業常用不含鹵素溶劑等。
污染物之不同會影響土壤採樣之深度，一般土壤中重金屬之污染深度常以地表下0～30公分之土壤層為主，視污染情況再作不同土層深度之採樣；有機污染物之深度則視污染物之特性、土壤之質地、孔隙度或地下水位深度而決定，可能於地表至地下水層底端之不透水層，採樣之深度應參考污染來源、地質水文特性及其於土壤中之傳輸特性而決定。‧‧‧1、採樣方式：（1）依據場址特性、污染情況，常用的污染調查採樣方式如下：‧‧‧④系統及網格採樣（Systematicandgridsampling）：利用虛擬網格方法，在網格內或交叉處採樣，當污染趨勢或分佈範圍過大且不明確時，可依此結果找尋高污染區，在常用的網格定點方法中，若無特殊考量，以瓶架網格、平行網格及矩形網格採得高濃度點的機率較高。‧‧‧（2）當界定土壤污染範圍時，包括污染土地的面積、深度及污染物種類及濃度分佈，通常採網格方式作採樣佈點。網路之製作可於調查面積內，以每隔5至50公尺間距進行虛擬網格作業，網格可為正方形、長方形、三角形、菱形或平行四邊形等形狀、於網格節點處即為採樣點。實際上可依現場面積大小、污染分佈與污染物傳輸速度、污染程度、土壤質地、污染物質之物理化學性質、場址地表情況而變動。」等語；另環保署95年3月23日環署土字第0950015025號函亦謂：「‧‧‧有關土壤及地下水污染範圍調查之樣品檢測結果逾管制標準時，鄰近地區有部分樣品測值低於管制標準，致影響污染範圍研判乙節，因污染物之物理化學特性、土壤地質條件及地下水文狀況、氣候、人為擾動、整體採樣結果時空之代表性等因素，以致污染物之傳輸及流布評估異常複雜，須依個案實際情形判斷污染範圍，無法以單一規則應用於所有污染場址，合先敘明。惟仍可依污染原因、污染物之物化特性、污染物傳輸途徑、受體性質、傳輸邊界、污染發生時間長短等資料推估其可能污染範圍。在劃定污染範圍時，亦應考量多種不同情況，以利後續主管機關管制措施之施行，例如︰㈠污染範圍之劃定，應以自然邊界或人為之有形（如圍籬、田埂）或無形（如地號）界限為準，以利管制。㈡如污染為不連續，惟就較大尺度空間評估，污染為普遍現象，仍得視為全面性之污染‧‧‧。」等語，該函釋係環保署本於主管機關之地位，就土污法有關必須判斷及劃定污染範圍之規定（例如行為時土污法施行細則第13條第1項第2款規定公告控制場址時，應公告場址地址、地號或位置、同條第3項規定公告控制場址時，應列明可能污染範圍等），所為闡明法規原意之解釋，另參以土污法係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康而制定（土污法第1條規定參照），而公告污染控制場址之目的係為控制污染範圍，防止污染物質擴散，故污染控制場址範圍本即不以已經實際受污染之場址為限，主管機關預測污染可能擴散之範圍，亦應為控制場址。此觀諸行為時土污法施行細則第13條第3項規定，公告控制場址應列明「可能」之污染範圍；第14條第1項第5款及第6款明定，污染控制計畫內容應包括污染控制及防治方法、污染監測方法甚明。則前揭環保署函釋要求劃定控制場址或污染範圍時，應依污染原因、污染物之物化特性、污染物傳輸途徑、受體性質、傳輸邊界、污染發生時間長短等資料推估可能污染範圍，並應考量各種不同情況劃定污染範圍，避免主管機關恣意判斷及劃定，與土污法之立法目的並無不合，本院自得予以援用。又行為時環保署96年10月17日環署檢字第0000000000C號公告自97年2月15日起實施之「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法－氣相層析儀/火焰離子偵測器法」（NIEAS703.61B）規定：「．．
．適用範圍：㈠本方法適用於土壤中總石油碳氫化合物（含碳數C6到C40）之石油系污染檢測，其中低碳數（如汽油類）之石油系污染分析是相當於烷類從C6到C9的範圍，高碳數（如柴油類或柴油以上）之石油系污染分析是相當於烷類從C10到C40的範圍．．．。」是被告自應依此採樣及檢測方法之規定，辦理土壤採樣及樣品分析檢測。
（三）經查，苓雅寮儲運所於78年6、7月間發生油管漏油（位於成功路與新光路交叉口靠西北邊處地下12吋高級柴油輸油管洩漏）事件後，原告即陸續辦理浮油回收、油氣回收、土壤整治及相關調查監測工作，並委託國外顧問公司執行漏油回收抽取工作及污染範圍調查之工作。78年6月至84年5月間，陸續委託衛世敦、芮德、泰懋及盤亞等數家公司於苓雅寮儲運所內部及鄰近區域執行漏油回收及污染調查等工作並設置回收井及監測井約120口左右。79年先由衛世敦公司從成功路附近回收柴油浮油1,290公秉；同年11月由芮德公司接手，並於80年8月報告浮油擴散範圍面積為35,000平方公尺，直至81年12月間回收約522公秉浮油；81年12月、82年5月續分別由泰懋、盤亞公司進行浮油回收，其中82年間回收163公秉，83年間盤亞公司仍預估浮油面積達15,000至20,000平方公尺，直至84年4月底再回收137公秉，總計回收浮油達2,112公秉。其後被告以原告苓雅寮儲運所多數土壤樣品測得總石油碳氫化合物檢測值超過土壤污染管制標準為由，於94年9月12日公告上址均為土壤控制場址；嗣後環保署再於95年12月14日以原告苓雅寮儲運所中特貿二南區之污染更為嚴重，另對之公告為整治場址，原告並先後於99年3月23日、100年7月20日針對上開整治場址及控制場址提出污染整治計畫、污染控制計畫（變更計畫）等情，為兩造所不爭執，並有被告環保局79年8月15日79高市環局2字第16007號函、高雄煉油總廠79年8月29日儲苓字第3074號函、高雄市苓雅區新光社區發展協會98年3月17日高市苓區新民字第098003號函（附79年8月4日民眾日報剪報資料）及原告所屬煉製事業部（下稱煉製事業部）製作之「新光社區緊急應變計畫修正二版」、被告94年9月12日高市府環二字第0000000000-000號公告共7份、環保署95年12月14日環署土字第0950099409號公告1份、原告整治計畫及控制計畫定稿本節本各1份附於原處分卷、訴願卷及本院卷（見卷2第154至191頁）可稽，應堪認定。次查，原告前揭整治及控制計畫均侷限於漏油點成功路西側之苓雅寮儲運所內，至於成功路東側之新光社區則於前揭委請國外公司處理浮油回收作業結束後，即無任何處置行為，惟被告依據原告先前陳報「中油苓雅寮儲運所地下水污染整治情況報告」、「苓所污染整治簡報」及芮德公司製作浮油分佈圖等相關資料（見訴願卷第257至262頁、本院卷第139至147頁），為確認與苓雅寮儲運所東側之新光社區是否仍有土壤遭受浮油污染情況，乃於97年起著手辦理新光社區土壤污染之採樣、檢驗分析，先是由被告決定檢測點後委託正修科技大學及中環公司於97年2月18日至新光社區執行2處土壤污染採樣工作，檢測結果3個樣品測得之總石油碳氫化合物（C10至C40）濃度分別為1,140mg/kg（編號SL-KHC-1、深度3至3.5公尺）、5,660mg/kg（編號SL-KHC-2、深度2至2.5公尺）及17,800mg/kg（編號SL-KHC-2、深度3.5至4公尺），超過「總石油碳氫化合物」之管制標準（1,000mg/kg）；又被告另勘測數個檢測點，再委託展立公司及台檢公司於98年5月19日至21日會同檢測人員至新光社區執行9處土壤污染採樣工作，其中4處土壤樣品測得之總石油碳氫化合物（C6至C40）濃度分別為9,990mg/kg（編號S01）、15,000mg/kg（編號S02）、14,300mg/kg（編號S03）、10,200mg/kg（編號S06），均超過土壤管制標準；被告於98年10月12日再會同台檢公司檢測人員至新光社區進行3處土壤污染採樣工作，其中2處（3個）土壤樣品之檢測結果總石油碳氫化合物（C6至C40）檢測值分別為11,300mg/kg（編號SE03）、12,700mg/kg（編號SE04、深度2.8至3公尺）、10,000mg/kg（編號SE04、深度3.8至4公尺），仍超過土壤管制標準（檢測點及檢測數值詳如判決附件一、二所示）等情，亦有前揭中環公司土壤檢測報告、台檢公司土壤樣品檢驗報告可稽，兩造對於被告確有於97、98年間，於新光社區辦理前揭土壤採樣及樣品檢測工作等情，亦不爭執（原告係爭執前揭檢測結果不可採，詳如下述）。又被告劃定之系爭場址雖涉及49筆土地之眾，然於發生苓雅寮儲運所漏油事件時，早已搭建許多建物，加上電氣網路地下化之結果○住○區○○○○○路密佈，在考慮不得損及社區住宅結構及地下管線，被告以環保署公告採樣方式中之系統及網格採樣法進行採樣，自屬適法。而依現有道路、巷弄分割採樣網格規劃結果（參見判決附件二），新光社區僅有檢測點編號S04、S05、S2-1、SE01低於管制標準（＜60mg/kg），其中編號S04、S05、SE01檢測點集中在東北角處，至於編號S2-1檢測點則與SL-KHC-1檢測點位處同一網格，且地點相近，佐諸前揭環保署公告之土壤採樣方法及95年3月23日環署土字第0950015025號函示說明，被告劃定附件一所示之系爭場址均達土壤污染管制標準之區域，自屬妥適；且查，前揭高於管制標準之檢測點分佈情形，亦與芮德公司80年間製作之浮油厚度等高圖（見本院卷2第33頁背面，即附件一所示之背景圖示）大致相符，再者，被告於系爭場址測得之污染物質，係屬高碳數（如柴油類或柴油以上）之石油系污染，與苓雅寮儲運所之漏油種類（柴油）相符，均堪認污染來源應係原告苓雅寮儲運所78年間柴油管線漏油造成擴散污染所致。綜此，被告因苓雅寮儲運所曾於78年間發生漏油事件，有相當事證說明系爭場址土壤有因漏油受污染之虞，且經被告查證後確認土壤污染來源明確，且土壤污染物（總石油碳氫化合物）濃度達土壤污染管制標準（即土污法第12條第2項之二項要件均已具備），遂於99年6月7日為系爭公告。
（四）雖原告主張中環公司未依行政程序法第16條規定先行公告，且其檢驗未符合行為時土壤污染管制標準第4條規定，則其檢驗結果即不得採用云云。本院查：
1、按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第16條第1項、第2項固有明文。惟「行政委託」或「委託行使公權力」，與不涉及公權力行使之「行政輔助人」或「行政助手」，概念上有所不同。申言之，前者係指行政機關將其法定職權依法令委託民間機構或個人辦理，該受委託者得就受委託範圍內自行作成意思決定而對外發生法律效果；後者則僅係協助行政機關處理行政事務，其所從事者為行政決定前或內部之事務行為，不得自行對外行文或作成決定，亦非獨立之官署或具有自主之地位，是以不涉及公權力之行使。準此，行政輔助人或行政助手協助之行政事務，既無涉公權力行使而與「行政委託」或「委託行使公權力」不同，自無需依照行政程序法第16條之規定為公告委託。本件被告委託正修科技大學及中環公司辦理系爭場址土壤、地下水污染之採樣、檢驗分析工作，係為確認系爭場址是否已達土壤、地下水污染管制標準，並作為主管機關後續應如何進行污染整治之參考，屬主管機關進行公權力措施前之準備作業及內部工作，受託之正修科技大學及中環公司僅在被告之指揮監督下進行採樣及檢驗分析等工作，性質乃屬行政助手或行政輔助人，非屬行使公權力，自無須依行政程序法第16條之規定辦理。原告主張被告未依行政程序法第16條之程序合法委託行使公權力，故中環公司之檢測報告應不予適用云云，自不足取。
2、次查，土壤污染管制標準於90年11月21日訂定時固規定：「本標準適用於地下水最低水位以上之未飽和含水層之土壤。」然該標準於97年5月1日修正時刪除上開規定，其修正理由謂：「因地下水位面之高程常因天然豐、枯水期或人為抽水、注水之影響而上下變動，採樣當時不易界定，實務執行上業者對於主管機關所採土壤是否屬地下水最低水位以上之未飽和含水層之土壤，時有爭議，為解決實務執行上之困擾，將土壤採樣回歸土壤採樣方法規定辦理，爰刪除第4條規定。」等語，而環保署訂定前揭標準，純係供作下級行政機關作成處分前之參考準據，並非用以約束檢驗單位或實施檢測之執法人員，亦即檢測之執法人員為發覺污染來源及探測污染程度，原本即可選擇多項檢測方法或增設不同採樣點以利其達成前揭判斷，只要其最終處分時，其所為處分內引用之檢驗成果及數據有符合環保署當時已公告之法規標準即可。是前揭土壤污染管制標準雖屬法規命令（基於土污法第6條第2項規定授權訂定），但此僅係對主管機關所為之檢測方法及成果制定參考準據，並說明依此標準選出之檢驗數據文獻，較能認定已具備合格之證據能力，而得作為其依據土污法所為羈束或裁量處分之事實認定基礎。查中環公司97年2月18日依據被告指示所為採樣之編號SL-KHC-1、SL-KHC-2檢測點採樣深度多屬飽和含水層，固與當時土壤污染管制標準第4條規定不符，然其檢驗報告所呈現者，僅係客觀之採樣數據，不含任何價值判斷，直到被告於99年6月7日公告系爭場址為控制場址，此時土壤污染管制標準第4條早於97年5月1日刪除，已無區別未飽和含水層或飽和含水層之實益，則前揭中環公司檢驗報告數據於被告作成公告控制場址之處分時（99年6月7日），既無違反土壤污染管制標準，已然具備適格之證據能力，而得作為被告處分所依賴之事實基礎。換言之，只要被告處分所引用中環公司檢驗報告所稱之檢測點，確實位在系爭場址內，且檢測值已超出土壤污染管制標準，即難遽指被告前揭處分違背前揭土壤污染管制標準（此於原告100年9月22日製作系爭場址之污染控制計畫書表列採樣數據，亦不再區分是否屬飽和含水層，可見一般，見本院卷1第74頁）。綜此，被告援引中環公司97年2月18日之檢驗報告作為其99年6月7日公告之基礎，自屬有據。乃原告以前詞置辯，要無足取。
（五）又原告另主張中環公司、台檢公司之檢驗報告有所欠缺、不完備之處，又均未明確排除其他干擾因素，則其檢驗報告難認總石油碳氫化合物之濃度，已達管制標準；況檢測點分佈不均，且間有高低數值差異甚多之情況，應僅係屬「點」的污染等，均難認系爭場址之土壤污染物（總石油碳氫化合物）濃度達土壤污染管制標準；再者，縱認系爭場址土壤污染已達管制標準，被告既未排除系爭場址內之家庭污染物或其他污染來源，乃至東帝士、高屋公司過度抽取地下水造成污染結果，尚不足認定原告為污染行為人云云。經查：
1、被告已提出台檢公司編號S01、S02、S03、S06、SE03、SE04採樣點採得樣品之品保品管報告，有各樣品之品保品管報告附本院更審前卷（見本院100年度訴字第88號卷第106至107、122至123、148頁）可稽。又被告於100年5月24日所提出答辯狀附件1土壤樣品檢驗報告及100年6月21日所提出答辯狀附件2之「土壤中總石油碳氫化合物檢驗記錄表」亦載明上開樣品（樣品編號分別為PL0000000、PL0000000、PL0000000、PL0000000、PLA002502、PLA002503、PLA002504）以乾重為基礎之土壤水份含量分別為31.56%、24.38%、23.38%、24.65&、24.03%、22.02%、28.51%；乾重分別為7.928g、8.557g、8.831g、8.122g、8.785g、
8.607g、7.935g，亦有該檢驗紀錄表附本院卷（見上開卷第170至171頁）可稽。前揭檢驗紀錄表詳載分析日期為98年5月25日及98年10月15日、檢驗員及驗算員編號、審核人員並於該紀錄表蓋章，自得採信。更何況依前揭環保署公告之土壤採樣方法中亦說明柴油係屬輕質非水相液體，其比重比水輕，則樣品土壤內之水分有無充分分離，亦當不致影響最終之檢測數據。則原告爭執台檢公司檢驗報告有未附品保品管報告、未記載土壤含水率，影響乾基與濕基換算比例之瑕疵云云，亦有誤會。
2、原告雖又爭執前揭檢驗結果可能受家庭產生之有機碳氫化合物干擾云云。惟查：
（1）「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法」固載明火焰離子化偵測器為非選擇性，樣品中一些非石油類之有機碳氫化合物均可能會干擾分析。惟此係指樣品在正常採樣、保存及執行檢驗步驟情形下，對檢測結果可能產生之干擾而言。但中環公司編號SL-KHC-2檢測點不同深度所測得之總石油碳氫化合物濃度超過標準約5倍及17倍；台檢公司編號S01採樣點測得之總石油碳氫化合物超過標準約10倍，編號S02採樣點檢測值超過標準15倍，編號S03採樣點檢測值超過標準14.3倍，編號S06採樣點檢測值超過標準10.2倍，編號SE03採樣點檢測值超過標準11.3倍、編號SE04採樣點檢測值分別超過標準12.7倍及10倍，是系爭場址土壤中測得之總石油碳氫化合物濃度極高，除非前揭採樣點之家庭有機碳氫化合物含量異於常情，否則該檢測值已顯逾非石油類有機碳氫化合物在正常採樣、保存及執行檢測步驟情形下，可能對檢測結果產生干擾之程度。
（2）次查，證人即清華大學化學所博士現任職中環公司職員○○○於本院準備程序中結證稱：環保署公告土壤中總石油碳氫化合物檢驗方法─氣相層析儀/火焰離子化偵測器法，在干擾上因火焰離子化偵測器為非選擇性偵測器，樣品中一些非石油類之有機碳氫化合物均可能會干擾分析，因此在實驗室分析時，對柴油類均會以其圖譜型態、基線上飄及生物難分解化合物來判斷是否為柴油類，而無此特徵之化合物（如沙拉油層析圖），依其對整體定量影響，決定是否再以GC/MS確認。且經伊將柴油及沙拉油層析圖相疊，雖二者滯留時間有重疊，但沙拉油滯留時間明顯較後，且無任何柴油特徵性，可明確判定為非柴油類碳氫化合物。因此，從圖譜型態觀察，即可清楚區別柴油類或非柴油類之碳氫化合物。至於系爭場址所採得土壤樣品層析圖，經與柴油層析圖重疊，均可明顯看出基線上飄及生物難分解化合物，圖譜型態亦仍可辨識，屬於典型經環境風化後柴油圖譜，並未存有其他非柴油類碳氫化合物存在。由於有前揭分析方式（圖譜、基線上飄及生物難分解化合物）存在，因此對伊等專業檢測人員而言，樣品土地使用沿革、社區居民排放廢污水狀況、四周鄰地使用情形、場址土壤質地變化、不同深度濃度變化趨勢、孔隙度、地下水位深度、地質水文分佈與流向、污染源傳輸特性等因素均不致影響或干擾對樣品物質之判斷等語（見本院卷2第75、81至82頁）。雖原告對於該證人與被告關係密切，受被告請託而至本院並為前揭證述，且證人未曾參與中環公司97年2月18日至系爭場址採樣過程及其檢驗程序，則其證述顯無足取云云。惟查，證人○○○純係以個人身分及專家資格前來應訊，並同意具結而為前揭證述（見本院卷2第83頁），其前揭證述自堪公允，其專業領域上可受公評及接受反覆驗證，其本於專業之證詞，仍堪採取。則由證人前揭證述情節可知，中環及台檢公司從事土壤檢測過程所使用之偵測器固然無法全然排除非石油類之有機碳氫化合物之干擾，但縱使同時存在總石油碳氫化合物及非石油類碳氫化合物，因每項物質都有其特定圖譜及專屬特徵，並不因此導致污染物質之混淆而無法分別辨識，更何況系爭場址於採樣深度所採得之土壤樣品，根本僅存有柴油圖譜，並未見有其他非柴油類碳氫化合物之特徵或圖譜存在，顯見系爭場址地下層僅單純遭受柴油污染，並無原告指述系爭場址另有其他家庭產生之有機碳氫化合物，堪可認定。
3、第查，被告委託中環公司及台檢公司查證系爭場址之土壤污染情形，確已依環保署公告之土壤採樣方法規定，並參酌環保署97年7月9日環署土字第0970051491號函意旨：「主旨：有關苓雅寮儲運站漏油造成附近新光社區土壤及地下水污染乙案‧‧‧說明：‧‧‧‧‧‧為確實達到保護環境及維護國民健康之目的，應以污染可能分布之最大範圍規劃採樣位置。‧‧‧。」規劃採網格方式做採樣布點，經勘查現場周圍環境後，考量系爭場址已興建大樓，實際環境為地下管線密布，能採樣之地點十分有限，只能就空地巷弄採樣；採樣深度則係視可能的污染源位置、場址及污染物之特性、地下水位深度而定等情，業據被告陳述明確，並有被告環保局土壤及地下水污染稽查紀錄、現場勘測照片數張在卷（見本院卷2第130至141頁）可證，如欲就原告所主張應增加更多檢測點以證明系爭場址確有全面性之污染，而非僅係「點」狀污染乙節，就事實狀態執行上本有窒礙難行之處；且查：
（1）原告於78年6、7月間發現成功路與新光路交叉路口西北邊地下12吋高級柴油油管破裂，直至84年間先後委請衛世敦、芮德、泰懋及盤亞等數家公司於苓雅寮儲運所內部及鄰近區域執行漏油回收及污染調查等工作等情，已如前述，而原告於80年8月間曾製作「苓雅寮漏油事件簡報」說明：「壹、發現經過：78.11.5成功二路108號地下室發現滲油。79.1.30成功二路110號地下室發現滲油。79.2.12真善美戲院地下室發現滲油。79.2.22成功大樓地下室發現油漬。貳、原因探討：地下油管漏油。鄰近建大樓抽取地下水，改變地下水分佈型態‧‧‧」等語，該文件標示地下水流向往北、東方向延伸，浮油厚度標示圖則顯示浮油大體分佈在系爭場址、苓雅寮儲運所之特貿二南及公一北區（見本院卷2第18至33頁）。
（2）嗣原告另於80年7月10日提出漏油處理情形進度報告，載明：「地下漏油處理情形：㈠漏油回收方面─漏油已完全堵止。已漏出部分仍依原定進度於成功路東側附近進行第二期回收工程‧‧‧㈣未來改善計畫─當浮油回收完畢後，殘存於土壤顆粒間隙中之殘油，其回收與整治相當不易‧‧‧本公司正積極研擬土壤及地下水整治工作計畫，以便採取長期性之整治措施。」等語，上開報告並附上「回收整治後之油層厚度變化圖」顯示79年7月間其油層厚度最厚處係位於苓雅寮儲運所靠近成功二路漏油點處，再逐漸以類似同心圓之方式向外側變薄。嗣後79年9月以後之油層厚度則因原告設置回收井抽取浮油，油層厚度依回收井之設置變薄。至於系爭場址下之浮油則因建物地基結構影響而積聚浮油，因此回收浮油工作之後階段，系爭場址浮油厚度較成功二路漏油點為高（見本院卷2第34至36頁）。
（3）而原告於訴願階段並提出「中油苓雅寮儲運所地下水污染整治情況報告」稱：「緣起：㈠民國78年11月5日，成功二路108號屋主發現地下室有油漬，乃通知中油公司前往檢查，經開挖地磚後研判係柴油滲出，中油公司並於79年2月起承租該屋鑿井回收柴油。㈡民國79年2月22日成功大樓地下室部分發現地面有油漬，中油公司立即派員赴現場勘查，初步研判為柴油漬，中油公司乃於2月25日成立緊急處理小組，進行油脂回收、社區安全及溝通協調等工作，並向附近居民及新聞界說明善後處理方式‧‧‧事件處理：79年3月中油公司根據美國Weston之建議，先於苓雅寮儲運所週界設置完成30口觀測回收井，為避免造成地層下陷及房屋龜裂，每日抽取地下水之回收油量不超過1000公秉，並同時委託成功大學土木工程研究所進行成功路漏油地區地盤變動監測計畫，以瞭解該地區內地盤變動情形，藉此增加抽油工作之安全性。‧‧‧自79年3月至84年5月止，中油公司陸續委託顧問公司回收油脂及開挖偵測回收井共計51口，期間地下水回收浮油數量‧‧‧總計約2112公秉‧‧‧84年4月28日該地區地下水浮油經中油公司評估應已回收完畢，故停止地下水浮油回收整治工作。‧‧‧」等語（見訴願卷第257至259頁），而觀附件一系爭場址位置，其中成功二路108號及110號位於柴油油管破裂點之北邊、真善美戲院及成功大樓則位於柴油油管破裂點之東邊，且前揭四處均位於系爭場址之內，佐諸原告前揭所提地下水流向及油層厚度分佈圖觀察，此均說明苓雅寮儲運所78年地下柴油油管破裂所洩漏之油量甚為可觀，已透過地下土壤孔隙或地下水位高低移動，從地下層往系爭場址之東方及北方擴散，且淤積系爭場址眾多建物地基底下孔隙之浮油確有回收困難，整治不易之困境，然原告自84年4月底以後，即不再進行系爭場址浮油回收作業。
（4）嗣後原告於浮油回收工作結束後，另提出「苓所污染整治簡報」亦載明：「苓所地下水浮油改善經過及執行成果：‧‧‧84年4月28日由於該地區地下水浮油回收已差不多了，本案工作即苓所及成功路附近地下水浮油回收整治工作告一段落，結束地下水的抽取工作（附圖一為民國80年1月地下水浮油厚度等高線圖）。目前各浮油污染區之分佈已成破碎之獨立微量小型區域，不再連續分佈，而成功路以東之民宅區殘餘微量浮油可能積聚在基礎下或基礎和基礎之縫隙間（如附圖二84年4月地下水浮油厚度等高線圖），因此後續之土壤整治工作只能以現地生物整治方式進行。油氣回收系統改善工作：為改善新光路140巷內及成功路東側土壤油氣偏高的問題，在80年至81年間陸續設置15座抽氣井，抽取地下油氣，並在84年5月至11月間在新光路140巷內及成功路東側設置9座供氣井，以壓縮機利用Airsparging方式，將壓縮空氣經管線，送入供氣井，以抑制厭氧菌產生，培養好氧菌，嗤食地下碳氫化合物，並利用自動設備監測及記錄油氣之出口濃度‧‧‧。」該簡報之附圖一「80年1月地下水浮油厚度等高線圖」並載明系爭場址（包含成功路東側及新光路140巷）於80年1月間仍係污染範圍，其浮油面積及厚度甚至更甚於苓雅寮儲運所；附圖三「苓所成功路油氣回收系統改善工程之供氣井位置圖」亦載明原告於系爭場址設置油氣回收井、油氣觀測井、供氣井位置（見本院卷1第139至147頁）。
（5）又證人丙○○○○於本院準備程序中亦證稱：伊於79年間任職工研院期間，曾受工研院之指派至新光社區採取地下水樣本，為採取地下水有尋找相關井的位置，當時新光路上有一整排的浮油回收井，這是東西向，另在成功路上靠近新光社區南北向也有一整排浮油回收井，苓雅寮儲運所靠近成功路有開挖一個非常大的坑，浮油就往該坑集中然後回收浮油，這是他們的回收浮油方式。伊當時也有看到新光路上有人員定期測量浮油深度，顯示浮油在往東擴散當中，此與85大樓地下水抽取的流向不同係平行方向等語，嗣經證人繪製浮油回收井及收集坑之地理位置，顯示浮油回收井基本上沿系爭場址外圍之南邊及西邊設置，而浮油收集坑則設置於苓雅寮儲運所特貿二南及公一北區之間（見本院卷2第49、75至76頁），且觀諸證人前揭親自見聞事項，其中回收井設置情形與原告前揭「苓所污染整治簡報」所列附圖三相同；而收集坑位置則與前揭簡報之附圖一地理位置一致，是其證言亦堪信為真實。
（6）再查，原告苓雅寮儲運所特貿二南區因經環保署於95年間公告為整治場址後，原告於99年3月23日就該址提出污染整治計畫，計畫書中清楚表明特貿二南場址曾就78年柴油漏油事件處理浮油回收工作，而其處理浮油回收範圍橫跨苓雅寮儲運所特貿二南、○○○區○○○○○路東側之系爭場址（見計畫書3-13頁，本院卷2第161頁）。此外，依該整治計畫第4-18頁以下並記載：「苓站東側係以成功一路為界，由於78年6月間的成功路地下柴油輸油管之漏油，因此在三多路與新光路間的成功路段及部分新光路南側的成功路段都曾經嚴重受到柴油污染，在成功路東西側的鑽孔已證明此污染存在，而且在淺層及地下水面附近的土壤都有非常高的TPH污染濃度值，土壤污染十分嚴重。推估此土壤污染範圍，是隨浮油層擴散而遠達新光路上成功大樓南側，高雄營業辦公大樓門口、新光路140巷22弄附近及東帝士大樓邊界」、「就所得到的TPH濃度值判斷，污染似乎形成一個45度角的流向往東北方向擴散」。另依該整治計畫第4-19頁以下所載：「高雄營業處堆置場包括在成功路與H-20、H-16及H-17油槽間的區域（見計畫書圖
3.3-1），及目前苓站浮油回收操作之主要區域，在此堆置場南側（以三多路及其延長線作為劃分）之土壤污染，大致為78年6月之成功路下柴油輸油管漏油後受地下水位移動浮油所造成」等語（見計畫書4-18至19頁，本院卷第164頁）。而計畫書圖5.2-2標示特貿二南污染土壤污染最大面積示意圖污染推估分析，更明白標示特貿二南愈往系爭場址靠攏之區域，土壤污染情況便愈厚實（見本院卷2第167頁）。由是觀之，特貿二南在經環保署公告為整治場址，且持續為調查及整治計畫之狀態下，尚且還顯示如此大面積之污染情形，又焉有僅相距30公尺成功路之隔之系爭場址，即無可能仍保留有78年漏油事件迄未清理妥當之柴油污染？更何況原告79至84年間設置油氣回收井僅及於系爭場址外圍，而無法就系爭場址內各個建物基地底層抽取外洩浮油，再佐諸前揭「苓所污染整治簡報」所附80及84年地下水浮油厚度等高線圖可知，系爭場址建物基地底層確實仍保有78年漏油事件尚未清除乾淨之外洩柴油。
又雖原告除前揭整治計畫書外，其餘書證均否認形式及實質之真正，然查，前揭部分書證係原告於訴願階段自行提出，並與證人丙○○○○前揭證述情節相吻合，且該等書證引用之圖表具有連續性，並在前揭書證中反覆出現，甚至於原告99年出具特貿二南整治場址之整治計畫書中還繼續援用（例如計畫書圖3.6-1與前揭「新光社區緊急應變計畫修正二版」所附圖示完全相同），則原告前揭主張要無足取，應認前揭書證均確為原告所製作。
（7）則從前揭（1）至（6）所述，亦即從原告處理78年間成功路12吋高級柴油漏油事件處理流程及其沿革，乃至相關文獻數據及證人證述情節，均可見系爭場址於78年間因原告12吋高級柴油破裂，導致土壤遭受浮油擴散污染之情況係全面性且有往建物地基向下沈積之現象。雖原告於事件發生後陸續執行回收浮油、油氣及整治工作，但仍有殘餘微量浮油可能積聚在基礎下或基礎和基礎之縫隙間，前揭苓所污染整治簡報及附圖記載甚明。遲至中環公司、台檢公司於97、98年間執行採樣及檢測後，於系爭場址範圍內，仍有8處採樣點測得之總石油碳氫化合物濃度遠高於管制標準。佐諸證人丙○○○○亦證稱系爭場址之土壤確係受柴油污染，且從附件一所示檢測點逐一觀察，系爭場址所受柴油污染並非僅限於檢測點之局部污染，從其專家觀點，已可研判系爭場址之污染確屬大面積之污染等語（見本院卷2第76頁），則系爭場址之污染事證已臻明確，且該污染與78年間柴油漏油所漏油量甚大，造成地底橫向輻射狀向下浸染，嗣後再隨地下水位高低移動肆意流散之因素密切相關，至於地下水流主向、近海潮汐沖刷等因素則與系爭場址之污染欠缺關連性，更非僅限於檢測點之局部污染。綜此，78年間地下柴油污染時間至今已長達逾20年；柴油之傳輸途徑可能因地下水位隨著各種自然或人為因素流動而擴散；柴油滲入土壤進入地下水後，會浮於水面上擴散，遇建物阻絕後，殘餘微量浮油即可能積聚在建物基礎下或基礎和基礎之縫隙間，是系爭場址雖已無明顯油層存在，為不連續之污染，但一旦建物曾經受浮油污染，仍可能長時間存在於受污染建物等情形，則基於保護環境及維護國民健康之考量，被告依前揭環保署95年3月23日函釋意旨，以較大尺度空間評估，將網狀採樣區域範圍內之新光社區均劃定為土壤污染控制場址範圍，亦無不合。準此，被告因系爭場址土壤有受漏油污染之虞，經查證後認為土壤污染來源明確，且土壤污染物（總石油碳氫化合物）濃度達土壤污染管制標準，於99年6月7日為系爭公告，即無違誤。
（六）又依土污法第2條第15款第1目規定，洩漏或棄置污染物，造成土壤或地下水污染之人，即為污染行為人。又「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：‧‧‧4、豎立告示標誌或設置圍籬。」「直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」亦分別為土污法第13條第1項、第15條第1項第4款及第2項所明定。土污法第2條第15款規定洩漏污染物，造成土壤或地下水污染者，為污染行為人。衡諸污染行為人之設定，係為貫徹環境法上之污染者負責原則，污染行為人不僅應為其未盡防護措施致污染物質外溢之行為負責，並對其造成之污染狀態負有預防污染擴散之義務（前揭行為時土污法施行細則第14條第1項第5款及第6款規定參照）。而污染物質可能因自然或人為因素擴散至他處，則預防洩漏污染物質因自然因素或人為因素而擴散，仍屬污染行為人應負責之範圍，以避免污染行為人因第三人行為介入，而解免其應負擔之整治及預防義務。經查，系爭場址之土壤污染物質係總石油碳氫化合物，其來源係苓雅寮儲運所78年之漏油，已如前述。則原告所屬苓雅寮儲運所洩漏污染物，經擴散至系爭場址後，造成系爭場址之土壤污染超過管制標準，顯見原告未盡其整治及預防污染擴散之義務，至於高屋公司及東帝士公司因興建大樓抽取地下水，造成系爭浮油擴散之行為，是否符合土污法第2條第15款規定之污染行為人，則屬於被告是否亦應公告認定高屋公司及東帝士公司為污染行為人之問題，亦無礙原告為污染行為人，依土污法應負污染整治責任之認定。從而，原告依土污法第2條第15款規定，即為污染行為人。被告以系爭處分，命原告於文到6個月內提送污染控制計畫送被告審核，並命其於文到1個月內採取在系爭場址豎立告示標誌之應變必要措施，與前揭土污法第2條第15款、第13條第1項、第15條第1項第4款及第2項規定，亦核無不合。
（七）又行政程序法第114條第1項第2款及第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰‧‧必須記明之理由已於事後記明者。」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」又被告於訴願程序提出答辯之書面中，業已補充載明行政處分應記明之理由，應可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序（最高行政法院97年度判字第214號判決意旨參照）。經查，本件被告於訴願程序中，以99年10月4日高市府環2字第0990058740號函附答辯書陳稱略以：「‧‧‧惟查：㈠‧‧‧⒊自訴願人苓雅寮營運所於78年6月間發生漏油事件，致附近環境嚴重土壤及地下水污染，新光社區發展協會即屢屢反應該社區土壤污染嚴重，再經本府於97年2月18日、98年5月19日、20日、21日、98年10月12日分別派員至苓雅區意誠里新光社區進行土壤污染採樣及查證結果，其土壤樣品之總石油碳氫化合物檢驗值均已超過土壤污染管制標準1,000mg/kg。又本漏油污染事件經數次公害糾紛調處會議，且訴願人亦針對污染場址提送新光社區緊急應變計畫，來函說明三『本事業部亟思得以積極的行動，來進行新光社區的地下污染改善作業‧‧‧。』等語。據上，均足以認定新光社區場址之土壤污染來源，已臻明確。另訴願人主張：‧‧‧。按土污法第2條第1項第17款污染控制場址定義，更可佐證新光社區場址土壤污染來源係因訴願人在78年的柴油漏油事件，所洩漏之污染物。‧‧‧㈡⒈訴願人為新光社區土壤之污染行為人，此業經本府99年6月7日高市府環2字第0990032557號函書面公告在案‧‧‧。⒉‧‧‧另訴願人就本府公告內容第五點載明污染行為人為訴願人，並未就土污法第2條第15款要件之污染行為人前即以事實及理由加以詳述等語，經查本府於公告認定訴願人為高市府環2字第0990012068號函請訴願人陳述意見，而訴願人亦補充污染行為人之事證，其函文內容主張東帝士營造公司及高屋建設公司應同為污染行為人並未否認其為本案之污染行為人，且本府亦依土污法第2條第15款污染行為人定義函復訴願人‧‧‧足以證明本府先前依土污法第2條第15款要件之事實及理由對訴願人加以詳述之作為並無違誤。‧‧‧⒊‧‧‧訴願人之行為與新光社區土壤污染結果的確有因果關係之事實，已毋庸置疑。‧‧‧再者，訴願人主張高屋建設股份有限公司和東帝士營造股份有限公司應同為新光社區土壤污染場址的污染行為人等語，惟按土污法第2條第1項第17款污染行為人之定義，訴願人所主張高屋建設公司和東帝士營造公司同為污染行為人與該土污法定義未符，本府復於99年7月5日以高市府環2字第099003951號函詢貴署有關『新光社區土壤污染場址』之污染行為人認定疑義，貴署對上述訴願人主張亦認為不符土污法第2條第15款污染行為人之定義‧‧‧。」（該答辯狀附訴願卷參照），足認被告已於訴願程序中事後補正其認定原告為污染行為人之事實、理由及法令依據。依行政程序法第114條第1項、第2項規定及最高行政法院97年度判字第214號判決意旨，系爭公告尚難謂有未記載事實及理由之瑕疵。
五、綜上所述，原告之主張，均不可採。被告依土污法第12條第2項公告高雄市苓雅區意誠里新光社區（高雄市○○區○○段776、776-10、776-27地號等49筆土地）為土壤污染控制場址，並認定原告為污染行為人，依土污法第13條第1項規定，命其於文到6個月內提送污染控制計畫送被告審核，及依土污法第15條第1項第4款及第2項規定，命其於文到1個月內在系爭場址豎立告示標誌，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年3月18日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官張季芬法官林彥君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年3月18日
書記官洪美智