裁判字號：最高行政法院93年判字第1456號判決
裁判日期：民國93年11月25日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決九十三年度判字第一四五六號
上訴人甲○○訴訟代理人丙○○被上訴人臺北市政府代表人乙○○右當事人間因都市計畫法事件，上訴人對於中華民國九十二年六月二十六日臺北高等行政法院九十一年度訴字第二二九三號判決，提起上訴，本院判決如左：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人起訴主張：被上訴人以其所屬警察局萬華分局於民國九十年十一月十三日在臺北市○○區○○路○○號九樓建築物查獲上訴人開設「（無市招）應召站」，從事媒介色情交易圖利，以上訴人違規使用上開建築物作為性交易仲介場所，違反都市計畫法第三十四條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則第八條之一，依都市計畫法第七十九條之規定，以九十一年一月二十二日府都一字第○九一○○二○八九○○號函處上訴人新臺幣（下同）二十萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。惟被上訴人之行政處分，不問程序、實體，均違法越權、濫權十分嚴重，而其程序違法、逾權、濫權「取證」，依法均不得作為上訴人不利之證據。本件既無證據證明上訴人違反都市計畫法第三十四條之事實，其處分顯有自始無效之情形，自應依法撤銷等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應賠償上訴人五百萬元，並自本件起訴狀繕本送達被上訴人之翌日起，按年利率百分之五計給利息；本件確定判決應由被上訴人刊載於聯合報、中國時報第七版或第八版各三日，費用由被上訴人負擔。
被上訴人則以：上開建築物位於都市計畫第三之一種住宅區內，使用組別及使用項目應符合臺北市土地使用分區管制規則第八條之一規定，然該條文並無允許或附條件允許「性交易仲介業」場所，上訴人未經許可，違規使用為（無市招）應召站，經被上訴人所屬警察局於九十年十一月十三日搜索查獲相關事證在案。另查臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內之允許使用項目或附條件允許使用項目，皆無可供「性交易仲介業」之項目，被上訴人依都市計畫法第七十九條之規定，處上訴人二十萬元罰鍰並勒令停止使用，並無違誤等語，作為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人在臺北市○○區○○路○○號九樓建築物開設「（無市招）應召站」，經臺北市政府警察局萬華分局於九十年十一月十三日赴現場查獲上訴人利用系爭建築物提供給不特定人從事媒介色情交易圖利，並當場查扣一批記事用便條紙，其中記載電話0000000000為應召女子 陳明珠 之行動電話號碼（陳明珠當日被警方在臺北市○○○路○段○○○號四樓查獲與男客江○○從事性交易），並查扣帳冊三本、電話簿十四本、自動電話三具、行動電話二支、保險套一四四個及監視器乙組，而搜索過程中有男子林○○撥打電話進來要找「潘姐」（即上訴人）介紹女子從事性交易，經現場接聽電話員警引導 林某 至現址，經訊問林某表示係經由報紙分類廣告得知電話媒介性交易。次依上訴人於九十年十一月十四日在臺北市政府警察局萬華分局偵訊筆錄稱：查獲名冊所記載之自稱胡小姐等二十餘名均是其所僱用應召的小姐，每次應召以一小時計算，台幣貳仟元，上訴人抽得佣金八佰元，並經上訴人坦承不諱親自簽名捺指印在案。又萬華分局員警根據查獲名冊記載之電話號碼逐一查詢，通知其中一名李小姐製作指證筆錄，經指認上訴人確曾利用電話媒介男客從事性交易，本件上訴人利用系爭建築物從事媒介色情交易圖利事證明確。因系爭建築物位於臺北市都市計畫第三之一種住宅區內，依臺北市土地使用分區管制規則第八條之一規定，第三之一種住宅區並無可供性交易仲介業之使用組別，上訴人已違反都市計畫法第三十四條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一規定，乃依都市計畫法第七十九條規定，以九十一年一月二十二日府都一字第○九一○○二○八九○○號函處上訴人二十萬元罰鍰，並勒令停止使用。又查臺北市政府警察局萬華分局偵辦本案係依據刑事訴訟法第一百三十一條第一項第三款規定，報請臺灣臺北地方法院檢察署檢察官依同法第一百三十一條第二項規定指揮逕行搜索，並依同法條第三項規定函報臺灣臺北地方法院九十年十二月十三日北院錦刑九十急搜二二字第二五四六四號函准予核備在案，所為之搜索並無不合刑事訴訟法之處。再查被上訴人從警方查扣之記事用便條紙所載之行動電話號碼、搜索過程中有男子打電話進來要找上訴人介紹女子從事性交易、現場遺留之保險套一四四個等證物，及上訴人與相關證人在警訊中之供述，認定上訴人有媒介性交易之行為，非無具體事實及證據，上訴人指被上訴人隱匿事實真象，虛構杜撰證據云云，顯非事實。又查被上訴人九十一年一月二十二日府都一字第○九一○○二○八九○○號函（即原處分）業已載明上訴人違反都市計畫法第七十九條之簡要事實理由及法令依據，至於證據則不在行政處分書應記載之範圍。本件經萬華分局傳訊當事人及證人陳述意見，並調查事實明確，依行政程序法第一百零三條第五款規定，被上訴人於作成處分前自得不給予上訴人陳述意見之機會。又查「臺北市土地使用分區管制規則」係依都市計畫法臺北市施行細則第二十六條所訂定，而都市計畫法臺北市施行細則係依都市計畫法第八十五條所訂定，上開管制規則確有法律之授權，非如上訴人所指不得作為限制人民權利之依據。況都市計畫法第三十二條第二項規定：「前項各使用區，得視實際需要再予劃分，分別予以不同程度之使用管制」，亦可作為被上訴人訂定「臺北市土地使用分區管制規則」之法源依據。本件被上訴人認上訴人將系爭建築物作為性交易仲介場所，違反都市計畫法第三十四條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則第八條之一，乃依都市計畫法第七十九條之規定，裁處上訴人二十萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，經核認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，及被上訴人應賠償上訴人五百萬元，並自本件繕本送達被上訴人翌日起，按年利率百分之五計給利息，及本件確定判決應由被上訴人刊載於聯合報、中國時報第七版或第八版各三日，費用由被上訴人負擔，均無理由，因將上訴人之訴駁回。
上訴意旨略謂：從原判決對本件法律關係與原處分所為「妓獸判決」所顯現的文化風氣，憂司法已亡，社稷將潰，政警自絕而莫之告，爰告請自反。法院必須先審判上訴人起訴主張的原處分（含一切公文書的證據），有無違背法定程式？有則原處分無效。本件檢察官簽發之逕行搜索指揮書，形式上無發文日期字號，違背公文程式條例第六條規定，依法無效，僅此，即應為撤銷原處分之判決。原處分主張上訴人在住宅「經營應召站，媒介性交易」的事實，應負確實舉證責任，證明此事實存在，不得以片面之臆測，且不得有證據上的矛盾。惟原處分所適用之法律，明顯違反憲政的法律正當程序，不應適用而違法適用。又上訴人對住宅建築物之使用，根本無違反都市計畫法或各級政府依該法所發布之命令的法律關係之事實，原處分既未主張上訴人有何違反此規定之「有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用」情形，且未舉證證明有此情形，顯有適用法律錯誤之情形。又原判決損害賠償部分事實欄，對上訴人起訴法律關係的攻擊方法，及被上訴人視同自認之事實，無一字記載，顯有判決不備理由之違法。本件無合法的傳票、通知、拘票、羈票，而以警察不法強擄逮捕上訴人非法拘禁於警局，違法疲勞偵訊達十九半小時之久，誘脅逼供。被上訴人所屬警察為意圖上訴人受刑事及行政處分，羅織、虛構刑事筆錄，損害上訴人之權利。上訴人自起訴迄今主張原處分所主張的「開設應召站，媒介性交易」之事實無絲毫證據，完全出於虛構，且被上訴人對於上訴人提出反證之六次攻擊方法，被上訴人均不爭執，即屬視同自認，依法即有拘束原審法院之效力。被上訴人所適用之管制規則既非依法律授權所制定，又非依都市計畫法授權制頒，不問有無未經許可之違反，均無都市計畫法第七十九條之適用，不得剝奪上訴人受憲法保障的財產、住宅、自由權利。本件搜索當時，並未查獲足資佐證的應召女，被上訴人並不能舉證上訴人住宅有應召女，既無證據，原處分所認定之事實顯屬憑空捏造虛構。被上訴人對於上訴人所為主張並未爭執，則未爭執之部分，即屬視同自認，此部分依法有自認法則之適用，應依不爭執之自認事實為判決基礎云云。
本院查：按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用」、「都市計畫得劃定住宅區、商業區、工業區等使用區，並得視實際情況，劃定其使用區或特定專用區；前項各使用區得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制」、「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生」，為行為時都市計畫法第六條、第三十二條、第三十四條所明定。又依都市計畫法臺北市施行細則第十條之一規定：「前條各使用分區使用限制如左：一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經本府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。．．．」臺北市土地使用分區管制規則第八條之一規定：「在第三之一種住宅區、第三之二種住宅區內得為第三種住宅區規定及左列規定之使用：一、允許使用（一）第十四組：人民團體。（二）第十六組：文康設施。二、附條件允許使用（一）第二十組：一般零售業乙組。（二）第二十二組：餐飲業。（三）第二十七組：一般服務業。（四）第三十組：金融保險業。（五）第三十三組：健身服務業。（六）第三十七組：旅遊及運輸服務業。」行為時都市計畫法第七十九條第一項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀．．．。」上開「臺北市土地使用分區管制規則」，係依都市計畫法第八十五條及都市計畫法臺北市施行細則第二十六條之具體授權所訂定，其第八條採正面列舉方式予以限制使用，乃主管機關基於都市計畫法之立法目的，所為限制都市計畫範圍內土地使用人為妨礙都市計畫之使用，自未逾越法律授權之內容及範圍，應予適用。又上開都市計畫法第三十四條及都市計畫法臺北市施行細則第十條之一之規定，係屬原則性、一般性之規範，如行為人違反具體詳細管制規定之臺北市土地使用分區管制規則，自有都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則相關規定之適用。又意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為，而引誘、容留或媒介以營利者，除該行為人涉及犯罪應受刑事之追訴處罰外，如將都市計畫之住宅區，作為媒介色情營利之場所，就一般客觀所共知之事實言，自屬不利於居住之環境，而為有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。是以，上開規定未核准「性交易仲介業場所」設置於住宅區，於法自無不合。上訴人主張「臺北市土地使用分區管制規則」並非法律，亦無法律之授權，不得作為限制人民自由權利之依據，原處分違反都市計畫法第三十四條之規定，顯屬違憲、違法，應屬無效云云，殊無足採。次查原判決以上訴人在臺北市○○區○○路○○號九樓建築物開設「（無市招）應召站」，經臺北市政府警察局萬華分局赴現場查獲有關帳冊等證物、上訴人在警訊之供述內容及相關人員之筆錄，認定上訴人利用系爭建築物從事媒介色情交易圖利事證明確，並就上訴人所主張臺北市政府警察局萬華分局未持搜索票即非法搜索，所扣得之證物亦與上訴人無關，且上訴人與證人在警局所作之筆錄均非在自由意志下所為之陳述，均不得作為證據，另作成處分前未給予上訴人陳述意見之機會，處分本身的程式違法各節，均無可採，已於判決理由內詳予論駁，並敍明其判斷之依據及得心證之理由，經核並無違背論理法則或經驗法則，自無判決適用法則不當或不備理由等違背法令情事。又依行政程序法第一百十一條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」準此，行政處分是否無效，自應依上開各款之規定判斷之。上訴人主張本件檢察官的「逕行搜索指揮書」形式上無發文日期文號，依公文程式條例第六條規定無效；原處分違反行政程序法第九十六條第二款規定，不合法定程序；作成處分前未給予上訴人陳述意見；依無效命令性之「管制規定」及無管轄權的警察官署意思所為之行政處分，依法自屬無效云云，於法自屬無據。上訴論旨，徒執前詞，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任意指摘原判決不當，聲明廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十三年十一月二十五日
最高行政法院第三庭
審判長法官廖政雄
法官高啟燦法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國九十三年十一月二十六日