裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第2091號裁定
裁判日期：民國100年04月11日
裁判案由：資遣
臺北高等行政法院裁定
99年度訴字第2091號原告 鄒湘生 被告教育部代表人 吳清基 （部長）住同上訴訟代理人 黃旭田 律師
翁國彥 律師上列當事人間資遣事件，原告不服行政院中華民國99年9月6日院臺訴字第0990102113號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係臺北縣私立豫章高級工商職業學校（下稱「豫章高職」）建築科專任教師，因豫章高職招收之建築科學生人數驟降，豫章高職教師評審委員會（下稱「教評會」）決議該校自92學年度起建築科停止招生，嗣後豫章高職於民國92年
3月19日召開教評會，以學校經費困難，建築科停辦，且原告未具第二專長為由，依教師法第15條及豫章工商教職員工退休撫卹資遣辦法第10條第1項第1款規定，作成自92學年度起資遣原告之決議，並以92年3月24日92豫務人字第92000697號函（下稱「92年3月24日函」）通知原告於2日內申辦提前退休，若原告未在期限內申辦退休，將以資遣方式辦理。由於原告未按期辦理，豫章高職教評會乃於92年5月26日決議資遣原告，豫章高職即依教師法第15條規定於92年6月2日以92豫務人字第92001464號函（下稱「92年6月2日函」）報請被告中部辦公室核備。經被告中部辦公室以92年
6月17日教中㈢字第0920551539號書函（下稱「92年6月17日函」）請豫章高職補附教評會評審委員之選舉紀錄，以及當然委員暨選舉委員名單相關資料，復經該校以92年6月24日92豫務人字第92001666號函（下稱「92年6月24日函」）補送至被告中部辦公室，並簽會被告中部辦公室人事科表示意見後，被告中部辦公室即以92年7月22日部授教中㈢字第0920554964號函（下稱「系爭函文」）同意核備。原告就豫章高職之資遣措施及系爭函文不服，於97年3月19日向被告中央教師申訴評議委員會（下稱「中央申評會」）提起申訴，該會以原告提起申訴逾教師申訴評議委員會組織及評議準則第11條規定之期間，且其已非現任教師，於97年7月7日作成申訴不受理之評議決定。原告就系爭函文及申訴評議決定不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第0990102113號訴願決定不受理，遂起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：豫章高職於92年3月19日召開第二次教評會，以不公開之教評會會議紀錄假造教評會決議，限伊於2日內辦理退休，因伊逾期未辦理，豫章高職即報請被告中部辦公室資遣伊，而被告即以系爭函文函復豫章高職同意核備伊之資遣案。惟系爭函文違反教師法第14條及第15條，且系爭函文並未給伊副本，直至92年7月28日才由學校人事室出示給伊。伊自92年8月3日起即不斷檢附書面證物並再三向被告中部辦公室申訴，但承辦人卻以避重就輕之方式敷衍處理，或是原文照轉予學校或是不予回應。故豫章高職決議資遣伊一案，被告以系爭函文同意核備顯有違法等語。並聲明：
原處分、申訴評議決定及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：原告若對豫章高職資遣之決定表示不服，應以豫章高職為被告，謀求救濟，始具實益，系爭函文僅為「豫章高職資遣原告之法定生效要件」，並非行政處分，不得為本件撤銷訴訟之標的，而原告提起訴願已逾法定訴願期間，業遭行政院依訴願法第77條第1項第2款之規定，作成不受理決定，故本院應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，以裁定駁回原告之訴。另伊處理豫章高職資遣原告之一事，並無任何違法不當之處等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有豫章高職92年3月19日91學年度第二次教師評審委員會會議紀錄影本、豫章高職92年3月24日函影本、豫章高職92年5月26日91學年度第4次教師評審委員會會議紀錄影本、豫章高職92年6月2日函影本、豫章高職92年6月17日函影本、豫章高職92年6月24日函及相關資料影本、被告系爭函文影本、原告97年3月19日申訴書影本、申訴評議書影本及訴願決定書影本在卷可稽（本院卷第81至83、204至206、239至250、276至279頁），堪認為真正。
五、原告主張被告以系爭函文函復豫章高職同意核備伊之資遣案，係屬違法處分，惟為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是本件爭點即為：㈠系爭函文是否為行政處分？本件被告是否為適格之當事人？㈡原告是否已逾越申訴及法定訴願期間？㈢系爭函文是否違法？茲分述如下：
㈠系爭函文是否為行政處分？本件被告是否為適格之當事人？
1.按「為明定教師權利義務，保障教師工作與生活，以提昇教師專業地位，特制定本法。」及「因系、所、科、組、課程調整或學校減班、停辦、解散時，學校或主管教育行政機關對仍願繼續任教且有其他適當工作可以調任之合格教師，應優先輔導遷調或介聘；現職工作不適任或現職已無工作又無其他適當工作可以調任者或經公立醫院證明身體衰弱不能勝任工作者，報經主管教育行政機關核准後予以資遣。」教師法第1條及第15條分別定有明文。次按「本法第15條有關資遣原因之認定，由學校教師評審委員會審查。」亦為教師法施行細則第21條所明定。準此，教師之資遣涉及憲法基本權中之工作權及生存權之保障，故上述有關教師之資遣應報經主管教育行政機關核准之規定，應屬強制規定，至於有關資遣原因之認定，則授權由學校教評會審查。
2.再按最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議固有決議：「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第
2段參照）。公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。公立學校教師於聘任後，如予解聘、停聘或不續聘者，不僅影響教師個人權益，同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，乃涉及重大公益事項。是教師法第14條第1項規定，教師聘任後，除有該項各款法定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，乃為維護公益，而對公立學校是否終止、停止聘任教師之行政契約，以及是否繼續簽訂聘任教師之行政契約之自由與權利，所為公法上限制。除該項教師解聘、停聘或不續聘法定事由之限制外，該法另定有教師解聘、停聘或不續聘之法定程序限制（教師法第14條第2項、第3項、同法施行細則第16條各款參照）。是公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分，當事人以之作為訴訟對象提起撤銷訴訟，其訴訟固因欠缺法定程序要件而不合法。惟鑑於上開解聘、停聘或不續聘之行政處分影響教師身分、地位及名譽甚鉅，如俟主管教育行政機關核准解聘、停聘或不續聘之行政處分後始得救濟，恐失救濟實益，而可能影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，故法律如另定其特別救濟程序，亦屬有據。查教師法第29條第1項規定：『教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。』第31條第1項規定：『教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。』同條第2項前段規定：『教師不服申訴決定者，得提起再申訴。』是教師得提起申訴、再申訴之對象，依教師法第29條第1項規定為『主管教育行政機關或學校有關其個人之措施』，而公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，在主管機關核准前，應屬學校有關教師個人措施之一種，故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，乃上開法律所為特別規定。另查教師法第33條規定：『教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。』其中所謂『按其性質』，首應區分學校與教師間之聘約關係屬私法契約或行政契約。公立學校教師之聘任屬行政契約，自不適用普通法院救濟途徑，相關爭議自應『依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。』又由於上開第33條前段規定『教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者』，得按其性質依訴願法或行政訴訟法請求救濟。是公立學校教師就學校有關教師個人之措施不服，得按其性質選擇循申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟途徑；或按其性質逕提訴願、行政訴訟，以資救濟，乃法律特別規定之救濟途徑及當事人就不同救濟途徑間之自由選擇權。公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起申訴、再申訴以資救濟，乃教師法第29條第1項所為特別規定，已如前述，則作為法律明定之另一救濟途徑選項（即按其性質逕提訴願、行政訴訟），其具行政處分性質者之爭議，自無限制解釋為須俟法定生效要件成就後始得提起之理，否則即與教師法第33條前段明定申訴、再申訴（視為訴願）、行政訴訟，與逕提訴願、行政訴訟，乃當事人得依其意願自由選擇救濟途徑之意旨不符。故公立學校教師得對法定生效要件尚未成就之不利益行政處分提起訴願、行政訴訟以資救濟，乃教師法第33條所為之特別規定。至當事人循序提起行政訴訟時，其被告機關之記載與訴訟類型，應與法定生效要件成就後之不利益行政處分之救濟程序相同，即以學校為被告，提起撤銷訴訟，俾於教師法在一般救濟程序外另定特別救濟途徑，且明定當事人有救濟途徑自由選擇權之現制下，使個案救濟程序不致愈趨複雜，以符有效法律保護之法治國家基本原則。公立學校教師對生效要件尚未成就之解聘、停聘或不續聘處分所進行之行政救濟程序進行中，各該不利益行政處分因經主管教育行政機關核准而發生完全效力者，當事人之前已依法進行之行政救濟程序即轉正為一般行政救濟程序，故不生單獨對主管教育行政機關之核准進行行政救濟問題；至當事人不服公立學校解聘、停聘或不續聘之行政處分，但未利用法定特別程序救濟（或遲誤法定特別救濟程序相關期限），而俟主管教育行政機關核准該行政處分後，始依教師法第29條第1項、第31條第
2項前段及第33條規定提起申訴、再申訴（視為訴願）或依法逕提訴願後，再以學校為被告依法提起撤銷訴訟者，亦無不合，於此情形，當事人如以教育行政主管機關為被告者，法院應妥為行使闡明權，使當事人改以學校為被告，以資保障當事人權益，均併予指明。」
3.惟按最高行政法院上開決議，乃係針就「公立學校教師」聘任後，因具有「教師法第14條第1項各款事由之一」，經教評會決議通過予以解聘、停聘或不續聘，該公立學校報請主管教育行政機關核准，同時通知該教師，該教師不服，應以何者為被告？提何種類型行政訴訟？以資救濟之情事所作成之決議，核與私立學校教師因與私立學校簽訂私法契約，受該校聘任為「私立學校教師」，嗣因授課基本鐘點不足，且因學術專長等情，無法遷調至其他教學單位，亦不願轉任職員，經該校二級教評會決議認定「教師法第15條規定」之資遣原因成立，該校報請主管教育行政機關核准，同時通知該教師之情事有別，則該教師不服，應以何者為被告？提何種類型行政訴訟？以資救濟，自無法援用最高行政法院上開決議所指之法定特別行政救濟途徑救濟，而應循一般行政救濟途徑救濟。復因私立學校非各級政府依法令設置實施教育之機構，而具有機關之地位者，是私立學校二級教評會之資遣決議雖係對於所屬教師之措施，且有損害該教師憲法基本權中之工作權及生存權之虞，惟因該決議非屬行政處分，該教師無從以該校為被告，對於該決議提起撤銷訴訟，而應俟主管教育行政機關就該校報請資遣教師作成核准之行政處分後，以主管教育行政機關為被告，對於該核准之行政處分提起撤銷訴訟（最高行政法院99年度裁字第2606號裁定意旨參照）。
4.本件豫章高職為私立學校，非屬各級政府依法令設置實施教育之機構，而具有機關之地位者，是其與原告所簽訂之聘任契約為私法契約，是其以學校經費困難，建築科停辦，且原告未具第二專長為由，經該校教評會作成自92學年度起資遣原告之決議，並報請被告核備，則被告所為同意核備之系爭函文，揆諸前揭說明，即屬行政處分。原告不服被告系爭函文所為之核准處分，以教育部為被告，提起本件撤銷訴訟，被告亦屬適格之當事人。是被告援引最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議就「公立學校教師」針對解聘、停聘或不續聘應如何救濟所作成之決議，辯稱系爭函文並非行政處分，不得為本件撤銷訴訟之標的，亦不應以伊為被告提起本件訴訟云云，容有誤解，要非可採。
㈡原告是否已逾越申訴及法定訴願期間？
1.按教師法第29條第1項規定：「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」次按教師申訴評議委員會組織及評議準則第11條第1項規定：「申訴之提起應於收受或知悉措施之次日起30日內以書面為之；再申訴應於申訴評議書達到之次日起30日內以書面為之。」第20條第1款則規定：「申訴有下列各款情形之一者，應為不受理之評議決定：一、提起申訴逾第11條規定之期間。……」經查：
⑴原告因與豫章高職簽訂私法契約，受該校聘任為「私立
學校教師」，嗣經該校教評會決議資遣，並報請被告以系爭函文核准，原告針對豫章高職資遣之措施，固得依教師法第29條第1項之規定提出申訴，惟如原告係不服系爭函文，則無法援用最高行政法院上開決議所指之法定特別行政救濟途徑救濟，而應循一般行政救濟途徑救濟，已如前述，是原告針對系爭函文應提起訴願及行政訴訟以資救濟，而非提起申訴，則原告針對系爭函文向中央申評會提出教師申訴，已非合法。
⑵縱認原告針對系爭函文得依教師法第29條第1項之規定
提起申訴，惟查系爭函文之受文對象固為豫章高職，惟依原告於起訴狀所附說明稱其於92年7月28日由豫章高職人事主任出示系爭函文，並要求其提出資遣申請等語以觀（本院卷第13頁），原告至遲於是時即已知悉系爭函文，如其認系爭函文違法、不當致其權益受損，欲提出教師申訴，應於知悉系爭函文之次日即92年7月29日起30日內提起，惟原告遲至97年3月19日始向中央申評會寄出申訴書，該申訴書並於同年月24日送達中央申評會等情，有申訴書影本、蓋有郵戳之信封影本在卷可憑（本院卷第276至278頁），顯已逾申訴評議委員會組織及評議準則第11條第1項所規定之申訴期限，其申訴自於法不合。是中央申評會依同準則第20條第1款之規定而為不受理之評議決定，並無違誤。
2.次按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之，且訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準；又訴願事件，提起訴願逾法定期間或未於訴願法第57條所定期間內補送訴願書者，應為不受理之決定，訴願法第14條第1項、第3項、第77條第2款分別定有明文。再按處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為，行政程序法第98條第1項亦有明定。又訴願逾期即未經合法之訴願程序，進而提起撤銷訴訟，不備起訴要件，為不合法，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。經查：
⑴原告不服被告之系爭函文，應提起訴願及行政訴訟等一
般行政爭訟程序以資救濟，而非援用最高行政法院上開決議所指之教師申訴等特別行政救濟途徑尋求救濟，而原告已於92年7月28日經由豫章高職人事主任出示系爭函文，均如前述，雖因系爭函文未記載救濟期間，惟原告遲於6年7月後之99年3月1日始向行政院提起訴願，有蓋有總收文章之訴願書可考（訴願卷第1頁），已逾行政程序法第98條第3項所定得聲明不服之1年期間甚明。
⑵縱認原告得依教師法第29條第1項之規定，針對系爭函
文提起教師申訴，惟查原告逾法定期限始提出教師申訴，而不合法，前已認定，則原告不服申訴審議決定，再提起訴願，仍不合法。況原告係於97年7月11日收受中央申評會97年7月7日申訴評議書，有經原告蓋章收受之被告教師申訴文書郵務送達證書影本附卷可稽（訴願卷後段第115頁），且該評議書末已敘明「如不服本評議決定，得依教師法第33條及相關法律規定，於法定期限內，向該管機關提起法律救濟。」縱屬未明確記載救濟期間，惟原告遲於1年7月後之99年3月1日始向行政院提起訴願，亦已逾行政程序法第98條第3項所定得聲明不服之1年期間，所提訴願仍於法未合，是訴願決定不受理，並無不合。則原告針對系爭函文復提起本件撤銷訴訟，揆諸前揭規定及說明，顯非合法，又屬不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回。至原告所為系爭函文違法之實體上主張，則無從進而審究，附此敘明。
六、本件裁定基礎已臻明確，其餘爭點及兩造其餘之攻擊防禦方法與訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國100年4月11日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官林育如法官張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年4月11日
書記官陳可欣