裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第2479號判決
裁判日期：民國94年06月29日
裁判案由：勞保
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02479號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○兼共同訴訟代理人戊○○被告勞工保險局代表人己○總經理）住同訴訟代理人辛○○
庚○○上列當事人間因勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國93年5月28日勞訴字第0000000000訴願決定（發文日期：中華民國93年6月4日），提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告連帶負擔。
事實
一、事實概要：原告之被繼承人 林玉鳳 原以南投縣日月潭漁會為投保單位，參加勞工保險為被保險人。林玉鳳以其因肝癌併肺轉移，於民國（下同）92年4月25日（以郵戳為憑）檢據向被告申請普通疾病殘廢給付。經被告審查，以林玉鳳審定成殘後，已不能從事工作，殘廢程度符合勞工保險殘廢給付標準表第46項第3等級，原應發給840日殘廢給付計新臺幣（下同）462,000元，惟林玉鳳已於92年4月27日死亡，且其受益人之一即原告戊○○亦已向被告請領死亡給付35個月計577,500元，乃依勞工保險條例施行細則第81條規定，以92年7月10日保給殘字第09260439440號函（下稱原處分），以原告戊○○擇領死亡給付較為優厚，核定發給死亡給付，而否准所請殘廢給付。原告戊○○不服，向勞工保險監理委員會申請審議，經該會以92年11月25日92保監審字第3710號審定書審定申請審議駁回，原告仍不服，提起訴願遭決定駁回後，遂向提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成核付原告新臺幣（下同）242,000元之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按「本院按依法應由合議作成之行政處分，合議機關之組
成不合法，則其作成之行政處分，構成撤銷原因。經查，『訴願審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會，人士、學者、專家人數不得少於2分之1。』訴願法第52條第2項後段定有明文。本件訴願決定之訴願審議委員會共9人，為 郭吉仁 、 龔文廣 、 胡天榮 、 洪瑞清 、 孟藹倫 、 賴錦豐 、 林誠二 、 王惠玲 及 黃程貫 。上訴人於原審質疑其中郭吉仁為訴願決定機關即行政院勞工委員會之副主委；龔文廣為勞委會參事；胡天榮為勞委會技監；洪瑞清為勞委會處長；孟藹倫為勞委會執行秘書；賴錦豐為勞委會處長；僅林誠二、王惠玲及黃程貫3人為專家學者。就此爭議，未見被上訴人於原審答辯，而此訴願審議委員會組織是否合法，係屬行政院應依職權調查事項，原審竟未予調查，即到底勞委會訴願審議委員會組織是否合法，即其全體成員是否符合訴願法規定之事實，未經原審調查，於法有違。」最高行政法院93年度判字18號判決參照。查本件訴願決定機關所組成之訴願審議委員計11名，依序為 林豐賓 、胡天榮、 蘇德勝 、賴錦豐、 黃秋桂 、孟藹倫、龔文廣、 成文裕 、 林素鳳 、 劉士豪 及 蔡震榮 。然觀其主任委員林豐賓係為行政院勞工委員會常務副主任委員、胡天榮為該會技監、蘇德勝為該會參事、賴錦豐為該會勞工保險處處長；黃秋桂為該會勞資關係處處長、孟藹倫為該會法規會執行秘書、龔文廣為曾任該會參事，有行政院勞工委員會93年訴願審議委員名冊可參，以上7名委員其所佔2分之1強，明顯逾越訴願法第52條第2項規定之法定公正比例，有違訴願審議委員會組織之公正性，依法應予撤銷。
⒉被保險人所提申請殘廢給付案，何以被告知情被保險人已
死亡，無非被告乃欲陷該殘廢申請案延宕於不確定性（4月9日申請殘廢給付，7月10日函復該殘廢申請不予給付，期間時日長達3個月有餘），顯企圖增長文書作業，且原告相信政府公門之函文並配合來函回覆補具資料送局憑辦，若原告不提出被保險人之死亡給付申請，被告是否不給付前開時日所提出之申請殘廢給付案，惟原告相信政府信賴政府之公文配合填補具資料後，被告卻為殘廢給付不給付，而核給死亡給付。
⒊何以特約醫院經被告審查後竟核予被保險人所出具之殘廢
診斷書不同，前者為被保險人所提出之殘廢詳況表為：「終身僅可從事輕便工作」，後者為：「遺存永久性機能障害致終身不能從事工作」。又特約醫師竟能核定符合殘廢給付標準第46項第3級之標準？實情為被告等逕自改核較重之殘廢等級，期復圖能自圓其說而以擇領死亡給付較為優厚。此乃盡棄被保險人所出具經依醫師法第11條，醫師親自診察施行治療，開給方劑或交付診斷書於不顧，且漫無準據審查，顯逾法理尺度。
⒋被告以經其派員訪查，據原告戊○○告稱，其母因病嚴重
而無法從事工作云云。然其矛盾處係何以受益人提爭議審議時主述稱其母終身僅能從事輕便工作，況有診斷證書為憑，實情乃為被告所派之訪查員盡採不利被保險人及原告蒙混之詞，有違行政程序法第8條規定：「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、第9條規定：「行政機關就該管行政程序應於當事人有利不利之情形，一律注意。」⒌被告所核誠因遲未核付被保險人之殘廢給付，直至被保險
人死亡欲減略給付原應給付440日殘廢給付所致，復為原處分以擇領死亡給付較為優厚為由，且強加原告等接受其給付，有違憲法第153條所示，實施制定保護勞工之勞工保險條例第1條，為保障勞工生活，促進社會安全之立法意旨。為凸顯被告當時所派員稱被保險人因病嚴重而無法工作之不實，旋原告申請審議時指稱，依據殘廢診斷書所載其母終身僅可從事輕便工作之真實，業已附上被保險人是有工作能力與行為能力之證明書一紙，以證明原告當時所指被保險人原經被告特約之財團法人辜公亮基金會和信治癌中心醫院（下稱和信治癌中心醫院）醫師當時所載：終身僅可從事輕便工作，其診斷書所示即可佐證被保險人當時及和信治癌中心醫院所載之工作能力。
⒍本件被保險人依法定權利提出殘廢給付申請，與死亡給付
分屬二案件，祇因被告欲逕將二案併為一案所致，更令不服。又按勞工保險條例第6條規定：「年滿15歲以上，60歲以下勞工應以其雇主或所屬團體為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人。」、第9條第3款規定：「被保險人有左列規定之一者，得繼續參加勞工保險：…三、因傷病請假留職停薪普通傷病未過1年，職災害未超過2年者。」、第11條前段規定：「符合第6條規定之勞工，各投保單位應於其所屬勞工到職、入會、到訓、離職、退會、結訓之當日，列表通知保險人；其保險效力之開始或停止，均自應為通知之日起算。」況同條例第21條之1亦僅規定被保險人因殘廢不能況繼續從事工作，方有請領殘廢給付與老年給付擇一請領之適用，要非被告核定指稱受益人得擇一請領死亡給付或殘廢給付。足見被告視前揭法條規定同具文，有違司法院大法官解釋，更違悖中央法規標準法第5條所定應以法律規定之事項、第11條法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。
⒎原告為證其申請審議及訴願請求時，參酌被告91年11月29
日保給殘字第09110293460號函，該函係依據勞工保險監理委員會保監字第4328號文辦理，其結果經被告審查後亦依法給付殘廢給付，其後再核付被保險人之死亡給付案。雖謂不同事件為不同處理，惟依勞工保險條例第6條、第9條、第11條及第21條之1規定，亦應依法行政，反之者即有違法律保留原則，況行政程序法第6條規定：「行政行為非有正當理由，不得為差別待遇。」⒏若被告能依勞工保險條例施行細則第57條規定，自收受申
請給付經審查應予發給者，應於收到申請書之10日內發給之規定（參證最高行政法院92年度判字第1238號判決，該判決直指被告應付遲延利息），方不致損害勞工之法益，亦非有浪費行政資源之度。
㈡被告主張之理由：
⒈按「各機關辦理訴願事件，應設訴願審議委員會，組成人
員以具有法制專長者為原則。訴願審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於2分之1。…」「訴願決定應經訴願審議委員會會議之決議，其決議以委員過半數之出席，出席委員過半數之同意行之。」為訴願法第52條第1項、第2項及第53條所明定。查行政院勞工委員會93年度訴願審議委員會委員名單符合訴願法第52條之規定；又本案訴願決定經行政院勞工委員會訴願審議委員會過半數委員出席，出席委員過半數之同意行之，符合同法第53條規定。訴願法僅就訴願審議委員會之組成須社會公正人士、學者、專家人數不得少於2分之1，惟並未就個別案件決議委員加以明文限制，原告訴稱其嚴正質疑行政院勞工委員會訴願審議委員會組織之公正性，依法當予撤銷本案訴願決定，非有理由。
⒉本件經被告審查林玉鳳殘廢給付申請案，經查林玉鳳於診
斷殘廢後無法從事工作，殘廢程度符合勞工保險殘廢給付標準表第46項第3等級，原應發給840日殘廢給付；惟查林玉鳳已於92年4月27日死亡，其受益人已向被告請領35個月死亡給付，依勞工保險條例施行細則第81條規定，以擇領死亡給付為優，乃以原處分核定所請殘廢給付應不予給付，於法並無不合。
⒊原告雖列舉司法院解釋，主張被告以非屬法律位階之勞工
保險條例施行細則第81條規定，促原告擇領死亡或殘廢給付，違背法律保留原則云云。惟按「被保險人領取殘廢給付，不能繼續從事工作者，其保險效力即行終止。」為勞工保險條例第57條所明定。是就被保險人因重度殘廢不能繼續從事工作而提出殘廢給付申請之案件，如遇嗣後被保險人病情急遽惡化，未經被告完成調查即已死亡之情形，為被保險人及受益人之利益計，遂於勞工保險條例施行細則第81條規定：「被保險人身體殘廢不能從事工作，依勞工保險殘廢給付標準表申請殘廢給付後之死亡，其受益人得擇領死亡給付或殘廢給付。」此係對被保險人之受益人為放寬條件之有利規定，並非增加母法所無之限制，亦未牴觸母法之規定，自得予以適用。
⒋次查本案主要爭議點在於被保險人於92年4月9日審定成殘
時之殘廢詳況。按「…惟診斷書之內容，係由醫師依病人病情或依該病人之病歷據實填載…至於該診斷書所載之病情，是否符合殘廢給付標準，係由該殘障給付主管機關逕依權責認定。」為行政院衛生署89年3月17日衛署醫字第89013119號函釋在案。另被保險人之殘廢症狀程度常涉醫學專業判斷，非被告之一般行政人員所能逕行認定，故被告於審核保險給付案件時，除以被保險人或受益人檢附之資料、診斷書等書面資料予以審核外，如有必要，亦須另外徵詢專科醫師意見或實地派員訪查瞭解實情等，此觀勞工保險局組織條例第11條第2項規定，被告得視業務需要聘用兼任醫師12人至20人，及勞工保險條例第28條、第56條及同條例施行細則第76條規定保險人為審核保險給付，得調查有關之文件、得另行指定醫院或醫師複檢等規定自明。查本案據和信治癌中心醫院於92年4月9日所開具之殘廢診斷書雖有「終身僅能從事輕便工作」之記載，惟經被告調閱林玉鳳之病歷資料送請被告專科醫師審，其審查意見如前揭所述認：林玉鳳因肝癌合併肺轉移，已不能期待療效，病況符合勞工保險殘廢給付標準表第46項第3等級；復查原告不服原處分向勞工保險監理委員會申請審議，經該會將全案資料送請該會特約醫師審查，亦持相同見解認：「 林君 所患於出具診斷書時已屬癌症末期，應無法從事任何工作，再行治療亦無法期待療效，勞工保險局核定第46項第3等級給付應無不當」；更者，本案林玉鳳之受益人戊○○於被告進行業務訪查時亦表示，林玉鳳已於92年4月27日死亡，其於92年4月9日審定成殘後迄死亡期間因病況嚴重而無法從事工作，此有經戊○○簽名之訪問記錄可稽。綜上，足見本案被保險人林玉鳳於92年4月9日審定成殘時，其殘廢詳況符合勞工保險殘廢給付標準表「胸腹部臟器障害」系列第46障害項目規定「胸腹部臟器機能遺存顯著害，終身不能從事工作者。」為第3殘廢等級。原告訴稱林玉鳳於審定成殘時，仍可從事輕便工作，尚難採認。
理由
一、原告主張：本件被保險人之殘廢診斷書之日期為92年4月9日，殘廢詳況載明終身僅可從事輕便工作，被告之特約醫院審查後竟核予被保險人所出具之殘廢診斷書不同，且被告所派之訪查員盡採不利被保險人及原告蒙混之詞，及被告遲未核付被保險人之殘廢給付，直至被保險人死亡，復為原處分以擇領死亡給付較為優厚，有違勞工保險條例所定保障勞工生活之立法意旨及行政程序法第7條規定，本件被保險人依法定權利提出殘廢給付申請，與死亡給付分屬二案件，祇因被告欲逕將二案併為一案所致，據此，依行政訴訟法第5條第2項及勞工保險條例第53條規定，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以：經被告調閱被保險人病歷資料並送請專科醫師審查，其審查意見認：「林君因肝癌合併肺轉移，已不能期待療效，病況符合勞工保險殘廢給付標準表第46項第3等級」，復經被告派員於92年5月28日進行業務訪查，據林玉鳳受益人戊○○表示，林玉鳳已於92年4月27日死亡，其於同年月9日審定成殘後迄死亡期間因病況嚴重而無法從事工作等語，故原處分以被保險人於診斷殘廢後無法從事工作，殘廢程度符合勞工保險殘廢給付標準表第46項第3等級，原應發給840日殘廢給付，惟查其已於92年4月27日死亡，受益人已向被告請領35個月死亡給付，依勞工保險條例施行細則第81條規定，以擇領死亡給付為優，核定所請殘廢給付應不予給付，於法並無不合，求為判決駁回原告之訴等語。
三、按勞工保險條例第53條規定：「（第1項）被保險人因普通傷害或罹患普通疾病，經治療終止後，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永久殘廢者，得按其平均月投保薪資，依同表規定之殘廢等級及給付標準，1次請領殘廢補助費，殘廢給付標準表如附表二。（第2項）被保險人領取普通傷病給付期滿，或其所患普通傷病經治療1年以上尚未痊癒，如身體遺存障害，適合殘廢給付標準表規定之項目，並經保險人自設或特約醫院診斷為永不能復原者，得比照前項規定辦理。」同條例第57條規定：「被保險人領取殘廢給付，不能繼續從事工作者，其保險效力即行終止。」勞工保險條例施行細則第81條規定：「被保險人身體殘廢不能從事工作，依勞工保險殘廢給付標準表申請殘廢給付後死亡，其受益人得擇領死亡給付或殘廢給付。」勞工保險殘廢給付標準表「胸腹部臟器障害」系列第46障害項目規定「胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身不能從事工作者。」為第3殘廢等級，給付標準840日；第47障害項目規定「胸腹部臟器機能遺存顯著障害，終身只能從事輕便工作者」為第7殘廢等級，給付標準440日。同系列附註一規定，胸部臟器，包括心臟、心囊、主動脈等；同系列附註二規定，胸腹部臟器障害等級之審定：胸腹部臟器機能遺存障害，須將症狀綜合衡量，永久喪失勞動能力與影響其日常生活活動或社會生活活動之狀況及需他人扶助之情形，比照精神、神經障害等級審定基本原則、綜合審定其等級；附註六規定，「胸腹部臟器遺存障害者」係指胸腹部遺存機能障害，致工作上確有明顯之阻害而由醫學上可予證明者，如膀胱括約肌變化所致之尿失禁或肛門括約肌不全（因斷裂等）所致之大便失禁者，適用第52項第12級。
四、原告之被繼承人林玉鳳原為勞工保險之被保險人。林玉鳳以其因肝癌併肺轉移，於92年4月25日（以郵戳為憑）檢據向被告申請普通疾病殘廢給付，嗣林玉鳳於92年4月27日因肝末期併肺轉移死亡，且其受益人之一即原告戊○○向被告請領死亡給付35個月計577,500元等情，為兩造所不爭，並有勞工保險給付申請書、和信治癌中心醫院出具之勞工保險殘廢診斷書、醫學影像檢查報告及出院病歷摘要、財團法人埔里基督教醫院轉診單、死亡證明書、戶籍謄本附原處分卷可稽，堪認屬實。
五、本件之爭執，在於被保險人審定成殘時是否尚能從事輕便工作？本件是否可同時領取殘廢給付及死亡給付？經查：
㈠按勞工保險條例第28條、第56條及勞工保險條例施行細則第
76條第3項規定，被告於審核勞保給付案件時，除以被保險人所檢附之保險資料、殘廢診斷書等書面資料予以審核外，亦得調查有關之文件、得另行指定醫院或醫師複檢，並得通知出具殘廢診斷書之醫療機構檢送必要之檢查紀錄或有關診療病歷，故專門醫師診斷證明僅為參考依據，被告仍應依職權審查被保險人之殘廢程度，並認定事實後以為核定。行政院衛生署89年3月17日衛署醫字第89013119號函釋略以：「診斷書之內容，係由醫師依病人病情或依該病人之病歷據實填載，而非依病人要求內容出具，至於該診斷書所載之病情，是否符合殘障給付標準，係由該殘障給付主管機關逕依權責認定。」核與上開規定意旨無違，被告辦理相關案件，自得據之適用。本件依被保險人檢具之和信治癌中心醫院92年4月9日審定成殘之勞工保險殘廢診斷書記載略以：「傷病名稱：因肝癌併肺轉移。治療經過：於91年4月8日第1次住院接受栓塞治療，91年7月22日第2次接受栓塞治療，於91年9月2日胸部X片發現已有肺部轉移。自91年4月3日起至92年4月9日止於該院門診診療，於91年4月8日至91年4月17日、91年7月22日至91年7月30日於該院住院診療。殘廢詳況為：右肝巨大肝癌併肺轉移。意識、言語及呼吸正常，行動能力、飲食及大小便、沐浴更衣情形均正常，工作能力為終身僅可從事輕便工作。」可知被保險人於92年4月9日診斷成殘時，為肝癌併肺轉移，旋於92年4月27日因肝末期併肺轉移死亡，其於「92年4月9日」之時點，已屬癌症末期，不能期待療效，應無法從事任何工作，其病況非屬上開診斷書所載「終身僅能從事輕便工作」之程度。抑且，經被告派員於92年5月28日業務訪查，據原告戊○○陳稱被保險人已於92年4月27日死亡，其於同年月9日審定成殘後迄死亡期間因病況嚴重而無法從事工作等語，此有經原告戊○○確認無誤並簽名之訪問記錄附原處分可稽。再者，經被告調閱被保險人之病歷資料送請被告專科醫師審，其審查意見認：「林君因肝癌合併肺轉移，已不能期待療效，病況符合勞工保險殘廢給付標準表第46項第3等級。」復經勞工保險監理委員會將全案資料送請該會特約醫師審查，亦認：「林君所患於出具診斷書時已屬癌症末期，應無法從事任何工作，再行治療亦無法期待療效，勞工保險局核定第46項第3等級給付應無不當」，均同此見解，並有審查意見附原處分卷、審定卷可參。足見被保險人於92年4月9日審定成殘時，其殘廢詳況符合勞工保險殘廢給付標準表「胸腹部臟器障害」系列第46障害項目規定「胸腹部臟器機能遺存顯著害，終身不能從事工作者。
」為第3殘廢等級。原告主張：被保險人於審定成殘時，仍可從事輕便工作云云，與事實不符，殊不足採。
㈡關於原告主張：被告以非屬法律位階之勞工保險條例施行細
則第81條規定，促原告擇領死亡或殘廢給付，違背法律保留原則云云。惟按「被保險人領取殘廢給付，不能繼續從事工作者，其保險效力即行終止。」為勞工保險條例第57條所明定。是就被保險人因重度殘廢不能繼續從事工作而提出殘廢給付申請之案件，如遇嗣後被保險人病情急遽惡化，未經被告完成審查即已死亡之情形，為被保險人及受益人之利益計，乃有勞工保險條例施行細則第81條規定：「被保險人身體殘廢不能從事工作，依勞工保險殘廢給付標準表申請殘廢給付後之死亡，其受益人得擇領死亡給付或殘廢給付。」為中央主管機關行政院勞工委員會依勞工保險條例第77條之授權訂定，此係對被保險人之受益人為放寬條件之有利規定，並非增加母法所無之限制，亦未牴觸母法之規定，被告辦理相關案件，自得據以適用。是原告此部分主張，有所誤解，亦不足採。
㈢被保險人因肝癌併肺轉移於92年4月9日審定成殘，其殘廢程
度符合第46項第3等級，已屬癌症末期，再行治療亦無法期待療效，顯已不能繼續從事工作；其於92年4月25日提出殘廢給付申請之案件，嗣後被保險人病情急遽惡化，未經被告完成審查，旋於92年4月27日因肝末期併肺轉移死亡。依勞工保險條例施行細則第81條規定，其同時具有請領殘廢給付及死亡給付條件，僅得就殘廢給付與死亡給付擇一請領。查被保險人審定成殘當月起前6個月平均投保薪資16,500元，日給付額550元，其殘廢給付為840日，計為462,000元；而死亡給付為35個月，計為577,500元，二者相較，應以擇領死亡給付為優，所請殘廢給付應不予給付。
六、至於原告主張：本件訴願審議委員之組成，其中7名委員為行政院勞工委員會之高級職員，占2分之1強，明顯逾越訴願法第52條第2項規定之法定公正比例，有違訴願審議委員會組織之公正性云云。按訴願法第52條第1項、第2項規定：「（第1項）各機關辦理訴願事件，應設訴願審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。（第2項）訴願審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於2分之1。」且訴願法僅就訴願審議委員會之組成須社會公正人士、學者、專家人數不得少於2分之1，惟並未就個別案件決議委員加以明文限制。觀之本件附於原處分卷之行政院勞工委員會93年度訴願審議委員會委員名單15名，以其現職觀之，社會公正人士、學者、專家人數8名，超過2分之1，符合訴願法第52條規定。原告此部分主張，自不足採。
七、綜上所述，原處分以被保險人審定成殘後，已不能從事工作，殘廢程度符合勞工保險殘廢給付標準表第46項第3等級，原應發給840日殘廢給付計462,000元，惟其已於92年4月27日死亡，且其受益人之一即原告戊○○亦已向被告請領死亡給付35個月計577,500元，依勞工保險條例施行細則第81條規定，以擇領死亡給付較為優厚，核定發給死亡給付，而否准所請殘廢給付，認事用法，並無違誤，爭議審定及訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第85條第2項前段，判決如主文。
中華民國94年6月29日
第三庭審判長法官王立杰
法官王碧芳法官胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年6月29日
書記官陳幸潔