裁判字號：最高行政法院87年判字第2214號判決
裁判日期：民國87年11月05日
裁判案由：耕地三七五租約
行政法院判決八十七年度判字第二二一四號
聲請人甲○○
送達 李惠陽
送達丁○○
送達乙○○
送達右聲請人因耕地三七五租約事件，對本院中華民國八十七年二月十九日八十七年度裁字第一四六號裁定聲請再審。本院判決如左︰
主文本院八十七年度裁字第一四六號裁定廢棄。
再訴願決定及訴願決定均撤銷。
事實緣本件聲請人因繼承取得訂有三七五租約之土地，於民國八十六年一月六日函請高雄縣路竹鄉公所交付該土地訂立之三七五租約書原件，以憑辦理租期屆滿收回自耕之申請及租金之收取，路竹鄉公所於八十六年一月八日以路鄉民字第一五五號函復以：「三七五租約書於訂立時僅謄寫正本二份，副本一份，正本交付出租人、承租人各一份保存，副本留存本所，故無三七五租約書原件再行交付，另租金之收取係由出租人直接向承租人收取，故請逕向其他出租人查詢租約書正本及租金事宜．．．」。原告不服，對之提起訴願、再訴願，均遭一再訴願決定駁回，乃提起行政訴訟，經本院八十七年度裁字第一四六號裁定（以下稱原裁定）駁回後，聲請人以原裁定有行政訴訟法第二十八條第一款再審事由對之聲請再審。其再審意旨略謂：㈠按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語，形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義制作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。．．．」⒊司法院公布大法官四二三號有解釋。再按「．．．中央或地方機關對於人民依法聲請之案件，於法定期限內應作為而不作為，致損害人民之權利或利益者，同行政處分。」訴願法第二條第二項有明文之規定。末按：「確定判決消極的不適用法規，顯然影響裁判者，自屬民事訴訟法第四百九十六條第一項第一款所定適用法規顯有錯誤之範圍，應許當事人對之提起再審之訴，以貫徹憲治保障人民權益之本旨。最高法院六十年度台再字第一七○號判例與上述見解未洽部分應不予援用。惟確定判決消極的不適用法規，對於裁判顯無影響者，不得據為再審理由。就此而言，該判例與憲法並無牴觸。本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力。」司法院釋字第一七七號解釋如上。二、再審原告繼承土地後因居住外鄉未收到三七五租約有關文件。嗣因路竹鄉公所之函示為申請收回自耕及歷年來積欠租金之催收於⒈⒍函請路竹鄉公所核發（即應交付而未交付之補發）聲請人有關土地之原三七五租約書正本。按原裁定認原出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地者，應依台灣省耕地租約登記辦法第四條第一項第二款及第五條第一項第一款之規定應申請租約變更登記。鄉公所辦理耕地租約登記之申請依右揭臺灣省耕地租約登記辦法第十條第三項第二款之手續，並依同條第二項、第三項之規定審查結果經縣政府核定後登記之，並將租約書發還申請人。然後於租期屆滿時，據以辦理收回自耕之申請，始是正辦。然聲請人申請繼承土地之三七五租約書，應如右揭臺灣省耕地租約登記辦法第四、五、十條之規定核發。但路竹鄉公所卻依臺灣省耕地租約登記辦法第三條第一項第一款之規定：「三七五租約訂立時僅謄寫正本二份、副本一份，正本交付出租人、承租人各一份保存，副本留存本所，故無三七五租約書原件再交付。另租金之收取係由出租人直接向承租人收取，故請逕向其他出租人查詢租約書正本及租金事宜．．．」。惟聲請人⒓函示收回三七五租約自耕應檢附之原租約書正本。應因繼承變更為再審原告名義之租約書正本。路竹鄉公所拒發之原租約書，係被繼承人 李曰 、 王謙察 ⒍，⒍⒛，⒋，在世時最初訂立之原租約書，當時聲請人尚未出生，被繼承人訂立之租約與聲請人無關，而且聲請人只申請繼承取得土地後之租約書正本，並無申請與自己無關之訂立登記後租約書，路竹鄉公所函知如收回三七五租約應檢附原租約書提出申請。又其後續行政行為，卻應適用臺灣省耕地租約登記辦法第四條第五條第十條之租約變更規定核發租約書而未予適用，不應適用之臺灣省耕地租約登記辦法第三條第一項第一款規定（訂立登記．．．）誤予適用，而拒絕補發三七五租約書，使聲請人喪失三七五租約收回自耕之權利及十數年來積欠之地租無法催收。路竹鄉公所之如此處分已違反民法第一百四十八條誠實信用原則，訴願、一再訴願之決定行政訴訟猶謂其函復係純屬單純事實之敍述，並不因而發生法律上效果，揆諸首揭判例意旨（行政法院四十四年判字第十八號判例），自非訴願法上之行政處分。惟訴願、一再訴願決定及行政法院裁定援引駁回訴訟之行政法院四十四年判字第十八號判例，行政機關不利於己之爭訟不問人民之權利是非受損，祭出此判例，以非行政處分不得提起訴願、訴訟而駁回其訴。如此不週全之威權統治時代之判例牴觸訴願法第二條第二項規定，及司法院釋字第四二三號解釋，釋字第一七七號解釋等。行政法院八十七年度裁字第一四六號裁定適用行政法院四十四年判字第十八號判例駁回再審原告之訴，牴觸如右大法官解釋、法規、判例適用法規顯有錯誤。茲依行政訴訟法第二十八條第一款，第三十條、第二十九條之規定聲請再審，請求判決路竹鄉公所依法核發聲請人有關原三七五租約書正本等語。
理由按本院裁定有行政訴訟法第二十八條之情形者，得準用該條及同法第二十九條之規定，聲請再審，為同法第三十條所明定。次按司法院釋字第四二三號解釋明示：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」。本件聲請人因繼承取得訂有三七五租約之土地，於八十六年一月六日函請路竹鄉公所交付該土地訂立之三七五租約書原件，以憑辦理租期屆滿收回自耕之申請及租金之收取，路竹鄉公所於八十六年一月八日路鄉民字第一五五號函復以：「三七五租約書於訂立時僅謄寫正本二份，副本一份，正本交付出租人、承租人各一份保存，副本留存本所，故無三七五租約書原件再行交付，另租金之收取係由出租人直接向承租人收取，故請逕向其他出租人查詢租約書正本及租金事宜．．．」。原告不服，對之提起訴願、再訴願，均遭一再訴願決定駁回，乃提起行政訴訟。本件原裁定謂：「按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件，所謂行政處分，乃中央或地方機關就具體事件所為之發生法律上效果之單方行政行為。至中央或地方機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起訴願，本院著有四十四年判字第一八號判例，可資參照。又臺灣省耕地登記辦法第三條第一項第一款規定：申請耕地租約訂立登記者，應檢具租約書正本二份、副本一份，第四條第一項第二款規定：耕地租約因原出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地者，應申請租約變更登記，第五條第一項第一款規定：申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並檢具土地登記簿謄本一份，第十條第二項第二款規定：租約變更登記經縣（市）政府核定後登記之，鄉（鎮、市、區）公所應在原租約書後加貼附表，將變更內容予以註記後，將租約發還申請人。本件原告因繼承取得訂有三七五租約之土地，於八十六年一月六日函請被告交付該土地訂立之三七五租約書原件，以憑辦理租期屆滿收回自耕之申請及租金之收取，被告於八十六年一月八日路鄉民字第一五五號函復以：『三七五租約書於訂立時僅謄寫正本二份，副本一份，正本交付出租人、承租人各一份保存，副本留存本所，故無三七五租約書原件再行交付，另租金之收取係由出租人直接向承租人收取，故請逕向其他出租人查詢租約書正本及租金事宜．．．』。原告不服，對之提起訴願、再訴願，均遭一再訴願決定駁回，乃提起行政訴訟，略謂：被告之復函，無異對原告申請之拒絕，屬訴願法第二條第二項之視同行政處分云云。查原告因繼承取得訂有三七五租約之土地，依前揭臺灣省耕地登記辦法規定，應申請租約變更登記，而申請租約變更登記，應填具申請書，提出原租約書外，並檢具土地登記簿謄本一份，經縣政府核定後登記之，被告並應在原租約書後加貼附表，將變更內容予以註記後，將租約書發還原告，然後於租期屆滿時，據以辦理收回自耕之申請，始是正辦。而原告卻函請被告交付該土地訂立之三七五租約書原件，被告根據臺灣省耕地登記辦法第三條第一項第一款規定內容，函復三七五租約書正本二份交付出租人、承租人各一份保存，其僅留存副本一份，故無三七五租約書原件再行交付，純屬單純事實之敍述，並不因而發生法律上效果，揆諸首揭判例意旨，自非訴願法上之行政處分。又原告之申請，被告既已函復，自無訴願法第二條第二項規定所謂應作為而不作為之情事，原告訴謂被告之復函，無異對其申請之拒絕視同行政處分云，顯有所誤解。又土地登記規則適用之對象為土地及建築改良物之所有權與他項權利，且主管機關為土地所在地之市縣地政機關分設之登記機關，此觀諸該規則第三、四條規定自明。原告訴謂三七五減租耕地之租佃與永佃權雖名稱不同，但同為耕地之租佃而性質相類似，得以土地登記規則辦理登記一節，尤有誤解，均無可採。被告上開復函既非行政處分，原告即不得對之提起行政訴訟。從而，訴願、再訴願決定，遞從程序上駁回其一再訴願，於法並無不合，原告復對之提起行政訴訟，亦為法所不許可」等語，因而裁定駁回聲請人前訴訟程序之訴。查依臺灣省耕地登記辦法第二條第一項前段規定，本件高雄縣路竹鄉公所為三七五租約之登記機關，聲請人因繼承取得訂有三七五租約之土地，為辦理租期屆滿收回自耕之申請及租金之收取，於八十六年一月六日函請路竹鄉公所交付該土地訂立之三七五租約書原件，路竹鄉公所於同年一月八日以路鄉民字第一五五號函復略以無三七五租約書原件再行交付云云，核係主管機關就人民聲請事件，所為對外發生否准之法律上效果之單方行政行為，無論其原因為何，揆諸首開釋字第四二三號解釋意旨，自應認為係行政處分。本件原裁定認為路竹鄉公所上開函復內容，純屬單純事實之敍述，並不因而發生法律上效果，自非訴願法上之行政處分云云，將人民向主管機關提出聲請未獲允准，僅認為係事實之敍述，對人民將受主管機關此一函復之拘束，而不得再行提出聲請之法律效果有所疏略，使人民之聲請遭批駁後，喪失行政救濟之機會，其適用法規即難謂無違誤之處，聲請人據以指摘，並非全無可採，爰將原裁定廢棄。本件高雄縣路○鄉○○路鄉民字第一五五號函乃否准聲請人請求交付系爭土地訂立之三七五租約書原件之行政處分，已如前述，聲請人對該行政處分如有不服，一再訴願決定自應就路竹鄉公所所為否准之處分，是否為有理由，為實體上審理，以保障人民之訴願及訴訟之權。爰將一再訴願決定均撤銷，由訴願機關及再訴願機關就本件原處分是否為有理由，進行實體審理，依法另為決定，以昭折服。
據上論結，本件再審之聲請為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段、第三十條、第三十三條，民事訴訟法第五百零五條，判決如主文。
中華民國八十七年十一月五日
行政法院第二庭
審判長評事 陳石獅
評事 徐樹海 評事 彭鳳至 評事 黃合文 評事 林茂權 右正本 證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十七年十一月六日