裁判字號：高雄高等行政法院92年訴字第791號判決
裁判日期：民國92年10月30日
裁判案由：耕地三七五租約
高雄高等行政法院判決九十二年度訴字第七九一號
原告甲○○被告嘉義市東區區公所代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服嘉義市政府中華民國九十二年五月十九日府法訴字第○九二○○二七六○五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告所共有坐落嘉義市○○段第五七七、六四八、五七八、六四二、五八一、六五
二、六五三地號等七筆土地（下稱系爭耕地）係依耕地三七五減租條例出租之耕地，租約於民國（下同）九十一年十二月三十一日租期屆滿；原告於九十二年一月二十七日向被告提出將系爭耕地收回自耕之申請，主張其所有收益不足以維持一家生活，依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，請求將系爭耕地收回。嗣經被告審查其所附資料，於九十二年二月二十六日以嘉市東區民字第○九二○○○三一六三號函復略謂：「關於台端等三人因所有收入不足以維持一家生活，依照耕地三七五減租條例第十九條第一項規定填具申請書要求收回自耕乙案，經查尚缺租約期滿時全戶戶籍謄本、九十年全年綜合所得稅各類所得資料、九十年全年生活費用明細表、自任耕作切結書及 林秀博 、 林蕙蘭 代為處理委託書，請於文到十五日內儘速補件俾憑辦理，倘逾期未補正，則視為未申請，請查照。」等語，原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告應依原告九十二年一月二十七日收件地字第○○一號私有耕地租約期滿收回耕地申請書申請，作成准原告收回耕地之處分。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」固分別為耕地三七五減租條例第十九條、第二十條所明定。惟依法律不得牴觸憲法之法位階精神，及憲法第十五條、第二十三條規定，法律規定限制人民基本權須符合必要性與相當性精神。查耕地三七五減租條例以法律形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人無法管理使用其耕地，已違反私法自治、契約自由二大原則，侵害憲法第十五條之人民基本權。
（二）次按五十年前所制定之耕地三七五減租條例，因台灣尚屬完全之農業社會，且斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主迫使政府播遷來台，為收攬當時農村佃農之人心，維持台灣之秩序，乃強將部分特定人財產利益移歸另部分特定人，使農地出租人財產權益受損之情形，此尚勉強可稱之為符合憲法第二十三條規定避免緊急危難情形，惟近來依內政部九十年十二月統計資料，全國仍存在耕地三七五租約戶數論，出租人有四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以耕地面積論，租賃耕地面僅占全國耕地百分之二點七，其對全國農業影響已甚微小；次計算承租人戶數與承租耕地面積，每戶承租戶承租面積平均為零點四一六一公頃，再依行政院農委會九十一年十月三十日公布之台灣地區稻穀生產成本調查報告之統計，合計全年每公頃所需生產費用為新台幣（下同）十九萬九千四百六十二元，九十年度每公頃耕地收入平均計十八萬零六百五十二元，扣除前述生產費用，尚須虧損一萬八千八百十元，縱不計工資及資金利息成本，其收益僅有十萬三千九百零九元，則依前述每個承租戶承租之平均耕地面積，則平均每個承租戶不計工資、利息成本情形下，全年收益僅四萬三千二百三十七元。次查，台灣近來工商業蓬勃發展，多數人均已依恃工商業為生，農村人口已大量流失，縱留於農村，其亦大都兼有其他職業收入，並依行政院農委會九十年統計資料顯示，目前繼續承租耕地三七五租約之承租人，百分之九十六以上絕大部分收入非靠承耕三七五租約農地而來，其與五十年前耕地三七五減租條例制定當時，農村佃農幾乎全賴耕地地主土地收入維生情況完全不同，揆諸前情，顯見農業對台灣之影響已輕，已無為避免緊急危難維持社會安全制定耕地三七五減租條例之時空背景，仍適用耕地三七五減租條例限制剝奪耕地所有人權利，乃違反比例原則，該法條應已違憲，原告乃依憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定、司法院大法官審理案件法第五條第二項、第三項規定及司法院釋字第三七一號解釋，請鈞院以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋，於解釋耕地三七五減租條例違憲後，據以判決被告以原告未附有耕地三七五減租條例第十九條第一項規定情形證明文件而駁回原告收回系爭耕地之申請原處分，因依據之該法條已違憲，其處分亦於法有違，應予撤銷，內政部所訂私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法，原告縱未提出相關證明文件，被告依法仍須許原告收回系爭耕地。
（三）另依據租約約定，系爭耕地種植蕃薯之總收穫量應達九千五百零九台斤，應繳租金應為三五六五台斤，以目前蕃薯每台斤二十元計算，每年承租人應繳租金七萬餘元，惟承租人於二十年前每年只繳租金一千元，二人合計僅繳二千元，有時候繳的更少，與租約約定金額差距甚大。且自四十年前開始即未依約定種植蕃薯，而改種植水果，違反租約之約定。
乙、被告主張之理由
（一）被告九十二年二月二十六日嘉市東區民字第○九二○○○三一六三號函係謂：「經查尚缺租約期滿時全戶戶籍謄本、九十年全年綜合所得稅各類所得資料、九十年全年生活費用明細表、自任耕作切結書及林秀博、林蕙蘭代為處理委託書，請於文到十五日內儘速補件俾憑辦理，倘逾期未補正，則視為未申請」等語，並非對原告所為之行政處分，僅為事實之陳述及觀念之通知，且原告在被告請其補件期間即提起訴願，而被告因未逾補件期間，乃尚未依內政部訂頒之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」等相關規定，駁回其申請；而是於其逾越十五日補件期間後，方於九十二年五月五日以嘉市東區民字第○九二○○○七二○八號雙掛號函送達原告，並敘明理由：「因逾期未補正，視為未申請」，以正式駁回其申請，並退回申請書以外之全部文件。則依據訴願法第七十七條第八款規定及改制前行政法院六十二年裁字第四十一號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」。
（二）再依耕地三七五減租條例第二十條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約」。而該條例所規定出租人於耕地租約期滿時，得收回自耕者，以無該條例第十九條所列事由者為限，否則即應續訂租約。如不履行此項義務，拒絕續訂租約，出租人應受本條例第二十二條第三款規定拒絕續訂租約之處分。
（三）租期屆滿時，出租人要收回自耕，依耕地三七五減租條例第十九條之反面解釋，須具備之條件有三：（一）出租人能自任耕作。（二）出租人所有收益不足以維持一家生活。（三）出租人收回耕地，不致使承租人失其家庭生活之依據。若未同時具備此三種條件，除第（三）款條件不具備時得依同條第四項之規定，申請區公所耕地租佃委員會予以調處外，第（一）、（二）款條件未具備者，依法不得收回自耕。而此種條件是否具備，依內政部訂頒之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」之規定，必須由出租人檢附相關證明文件以供審核；再者，本案承租人業於九十二年一月二日申請續訂租約，故被告為審核出租人與承租人雙方是否符合有關規定之需，乃依該「須知」規定，請原告補附相關證明文件憑供審核，並非依法無據。（四）事實上，租期屆滿不再續租，出租人擬收回自耕，耕地三七五減租條例第十九條訂有處理程序，已如前述，但原告遲不補件，以供審核其所有收益是否足以維持一家生活，等同於不能依該條例第十九條規定收回自耕，而有依該條例第二十條規定准予承租人續訂租約之必要，且其恐有觸犯該條例第二十二條第三款拒絕續訂租約之規定，其行為實不足為取。又「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，係由內政部依據『耕地三七五減租條例』等相關規定所訂頒，而『耕地三七五減租條例』係經立法機關依照立法程序所制定，基於尊重立法權之運作，其在未經廢除前，本於依法行政原則，行政機關自應遵照辦理，併予敘明。
理由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第十九條、第二十條分別定有明文。
二、本件原告因其所共有系爭耕地之耕地三七五租約於九十一年十二月三十一日租期屆滿，雖曾向承租人表示屆期不再續租，承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予置理，原告乃於九十二年一月二十七日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕；嗣經被告審查原告所附資料，乃於九十二年二月二十六日以嘉市東區民字第○九二○○○三一六三號函復略謂：「關於台端等三人因所有收入不足以維持一家生活，依照耕地三七五減租條例第十九條第一項規定填具申請書要求收回自耕乙案，經查尚缺租約期滿時全戶戶籍謄本、九十年全年綜合所得稅各類所得資料、九十年全年生活費用明細表、自任耕作切結書及林秀博、林蕙蘭代為處理委託書，請於文到十五日內儘速補件俾憑辦理，倘逾期未補正，則視為未申請，請查照。」等語，原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟等情，已經兩造分別陳述在卷，並有原告之私有耕地租約期滿收回自耕申請書及被告九十二年二月二十六日嘉市東區民字第○九二○○○三一六三號函附原處分卷及訴願決定書附訴願卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，因有違私法自治、契約自由及比例原則，故有違憲情事，應為無效，而依無效之法律規定作成原處分，駁回原告收回自耕之申請，自屬違法等語，資為爭執。
三、經查：
（一）按所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項之規定自明，由此可知，行政處分之概念特徵之一，乃直接對外發生法律上效果，此並為行政處分與觀念通知主要區分標準。次按「．．．．．．被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。乃訴願決定及再訴願決定，遽認為無行政處分之存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有不合。」改制前行政法院著有五十五年判字第二二三號判例可資參照。另「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。．．．．．．。」復經司法院釋字第四二三號解釋在案；故行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，如不因該項敘述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，不得對之提起訴願。惟若行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，即難謂非行政處分，非得以有後續終局處分出現之可能為由，而謂僅係未具法效性之觀念通知，俾當事人有提起爭訟之機會；而先前行為已明確發生效力時，雖有後續終局處分出現之可能，仍應視此種先前行為為行政處分之一種（改制前行政法院七十七年度判字第二○五四號判決及吳庚著行政法之理論與實用，第七版第三一五頁參照）。
（二）查原告向被告依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，為收回系爭耕地自耕之申請，經被告審查原告申請書所附資料後，係於九十二年二月二十六日以嘉市東區民字第○九二○○○三一六三號函復原告，其主旨係謂：「關於台端等三人因所有收入不足以維持一家生活，依照耕地三七五減租條例第十九條第一項規定填具申請書要求收回自耕乙案，經查尚缺租約期滿時全戶戶籍謄本、九十年全年綜合所得稅各類所得資料、九十年全年生活費用明細表、自任耕作切結書及林秀博、林蕙蘭代為處理委託書，請於文到十五日內儘速補件俾憑辦理，倘逾期未補正，則視為未申請，請查照。」已如上述；故被告此函文已明白表示，原告如未依限補正被告通知補正之資料，則「視為未申請」；而所謂「視為未申請」即含有駁回申請之意，故被告於上述函文中業已表示逾期未補正之法律效果，且自此函文之用語，足以讓受文者認已無後續處置，故依上開所述，應認此函文依其敘述之事實及理由，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果，自為行政處分。至被告雖於原告就上述被告九十二年二月二十六日嘉市東區民字第○九二○○○三一六三號函提起訴願後，於九十二年五月五日以嘉市東區民字第○九二○○○七二○八號函，表示「因逾期未補正，視為未申請」等語，而正式駁回原告之申請（原告未再對之提起行政救濟）；然被告先前之九十二年二月二十六日嘉市東區民字第○九二○○○三一六三號函，性質上既應認屬行政處分，故雖被告嗣後有再為終局之處分，依上開所述，仍應視此種先前行為為行政處分之一種。故被告爭執其非行政處分云云，自無可採。故原告提起本件課予義務訴訟，程序上並無瑕疵，先此敘明。
四、又按「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律」，業經司法院釋字第四二二號解釋在案；而該號解釋之解釋理由書更明白揭示：「生存權應予保障；國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，分別為憲法第十五條及第一百五十三條所明定，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定。其後為配合國家整體農地改革之措施，於七十二年雖有就上開條例第十九條租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之相應性修正。惟同條例第十九條第一項第三款復規定『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕』，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農的生存權。」可知，耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第十九條限制收回自耕及第二十條應續訂租約之規定；故此等規定，乃立法者為具體實現憲法第十五條及第一百五十三條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，是耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定並無原告所稱因違憲而無效情事。故原告以該條規定違反私法自治、契約自由及比例原則，請求裁定停止本件訴訟程序，聲請大法官解釋云云，尚無可採。
五、又查：
（一）按基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範，有司法院釋字第五五九號解釋足資參照。關於耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時欲收回耕地者，耕地三七五減租條例第十九條第一項明文定有要件，故訂有耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時如欲收回耕地時，即須符合耕地三七五減租條例第十九條第一項之規定。至於內政部雖為利該條規定之執行，而訂頒有「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」，並於第六點第二款第三目及第三款第一目分別規定：「出租人依減租條例第十九條第一項規定申請收回耕地自耕者，應檢附下列文件：（１）『收回出租耕地申請書』（格式六）一式二份。（２）原租約書正本一份。（３）出租人自任耕作切結書（格式十）一份。（４）身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本一份。（５）委託他人申請者：委託書（格式八）一份。（６）委託他人申請者：受託人之身分證。經核對受託人身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存受託人身分證影本一份。如耕地承租人提出申請續訂租約或經通知表明願意續約者，應請出租人另補附下列文件：（７）租約期滿時，出租人之全戶戶籍謄本一份。（８）國稅局分局、稽徵所核發之九十年全年綜合所得稅各類所得資料清單，或委託鄉（鎮、市、區）公所代為申請上開清單之委託書（格式十一）一份。（９）九十年全年生活費用明細表（格式十二）一份。」「鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應於公告屆滿後以書面通知申請人十五日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容，且鄉（鎮、市、區）公所應於補正期間內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由後，逾期仍未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形。」然此固得作為行政機關審查申請耕地收回自耕事件處理流程之依據，但對於出租人所為耕地收回自耕之申請，准駁與否，則仍應以耕地三七五減租條例第十九條第一項規定作為依據，乃當然之理。
（二）查本件原告所共有系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例八十九年一月四日修正施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依農業發展條例第二十條規定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本件耕地租約是於九十一年十二月三十一日租期屆滿，因原告向承租人表示屆期不再續租，承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予置理，原告乃於九十二年一月二十七日向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕。而被告所以通知原告補正租約期滿時之原告之全戶戶籍謄本、九十年之全年綜合所得稅各項資料、九十年全年生活費用明細表、自任耕作切結書及林秀博與林蕙蘭代為處理委託書等資料，乃是要審核原告之支出及收入，是否符合耕地三七五減租條例第十九條第一項收回耕地的要件等情，則經被告陳述甚明；而依耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，出租人若有該條規定之情事即不得收回自耕，是出租人九十年之全年綜合所得稅各項資料、九十年全年生活費用明細表及自任耕作切結書，乃被告審查原告得否收回自耕所必須憑藉之資料，且依原告提出之收回耕地申請書之「記載」，原告申請時係有檢附戶籍謄本、九十年之全年綜合所得稅各項資料、九十年全年生活費用明細表及自任耕作切結書等資料（實際上並未檢附）；另程序上，本件申請書係列原告與林秀博、林蕙蘭為申請人，然申請書上卻僅有原告之印章，是就原告本件申請，被告於程序上及實體上實有通知原告補正上述文件之必要。而原告所以未依被告通知補正，乃因原告之收益實足以維持其一家生活，故原告認縱為補正，被告亦不可能准許原告之申請一節，亦據原告陳述在卷（詳見本院九十二年十月十四日準備程序筆錄）；本件原告所為收回系爭耕地之申請，其實質上既有耕地三七五減租條例第十九條所規定不得收回自耕之情事，且因原告未依被告通知補正資料，致原告本件申請，不僅程序上有所瑕疵，且實體上被告亦無從認定原告符合收回地耕地之要件，是被告予以否准，尚無不合。
六、至原告雖另主張本件耕地租約之承租人未依約定之租金額繳納租金，且未依約定種植蕃薯，而改種植水果，違反租約之約定云云；然查，本件承租人是否有此等違反契約約定情事，乃原告應依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請租佃爭議調解之事項，核與本件原告是依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定，請求收回耕地，程序上是由行政機關作成行政處分之程序並不相同（司法院釋字第一二八號解釋參照），是原告於本件持以爭執，本院自無再予審究之必要，併予敘明。
七、綜上所述，原告之主張，並無可採。是被告就原告依據耕地三七五減租條例第十九條第一項規定所為收回系爭耕地之申請，予以否准，並無違誤，訴願決定從程序上予以駁回，理由雖有未洽，結論尚無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應依原告九十二年一月二十七日收件地字第○○一號私有耕地租約期滿收回耕地申請書之申請，作成准原告收回耕地之處分，均無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款，第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年十月三十日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官楊惠欽法官林勇奮法官簡慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年十月三十日
法院書記官藍亮仁