裁判字號：最高行政法院104年判字第627號判決
裁判日期：民國104年10月29日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決
104年度判字第627號上訴人 陳啟祥 訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師被上訴人高雄市政府代表人 陳菊 訴訟代理人 王存偉
邱持敬 上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國104年4月7日高雄高等行政法院103年度訴更一字第10號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人所有坐落高雄市○○區○○段潮州寮小段5713、57
14、5715地號土地（即原審卷第46頁所載光明一場，下稱系爭土地）屬都市計畫農業區土地，前經改制前高雄縣政府查獲上訴人供訴外人地勇選礦股份有限公司（下稱地勇公司）於系爭土地堆置爐石、砂石，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以民國98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書處地勇公司新臺幣（下同）6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用，該文同時副知上訴人，請善盡土地管理維護之責，並督促地勇公司於期限內恢復作農業區合法使用，否則將依法併罰。因系爭土地仍未為改善，改制前高雄縣政府續以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書處地勇公司12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用，另依違反都市計畫法規定，以99年8月6日府建都字第0000000000A號函（下稱99年8月6日裁處書）檢附同文號裁處書處上訴人6萬元罰鍰，並勒令立即停止於系爭土地從事礦砂土堆置之違法使用行為，並限期恢復作農業區合法之使用。被上訴人嗣於102年1月3日再次派員前往系爭土地稽查，發現系爭土地仍持續供地勇公司堆置廢鐵等非農業使用，被上訴人除於102年1月15日以高市府都發開字第10230124400號函裁處地勇公司30萬元罰鍰並勒令停止使用外，並於同日認上訴人亦同時違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，遂依都市計畫法第79條第1項規定，以高市府都發開字第10230158900號函（下稱原處分）處上訴人9萬元罰鍰，並勒令停止使用。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以102年度訴字第231號判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人不服，提起上訴，經本院103年度判字第259號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院以103年度訴更一字第10號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張︰上訴人雖為地勇公司負責人，被上訴人既已對該公司課處最高額罰鍰，並勒令停止使用，復又對上訴人課罰，實質違反一事不二罰及比例原則。又上訴人未經地勇公司董事會同意，亦無法以個人身分就系爭土地堆置物為處分或遷移行為。又堆置物搬遷涉及堆置裝卸作○○○區道路行徑、車行運輸、污染預防等技術，需投入大量人力、物力，上訴人實無法以個人財力支應，顯見確實於經濟能力上不可能。且系爭土地堆置之產品，需先向環境保護局申請固定污染源設置許可證，而設置許可證僅能由地勇公司申請，上訴人無法申請，上訴人若私自移除上開產品於他地，將遭其他行政主管機關依法裁罰，顯見確實亦有法律上權利之不可能性。另上訴人為土地所有權人，應僅負擔狀態責任，無從成立行政罰法第14條第1項共同實施之共犯關係。況被上訴人對地勇公司已課處最高額罰鍰，並勒令停止使用，另對上訴人課罰，欠缺充分、合法及適當之理由，有違本院91年度判字第23號判決及本院95年1月份庭長法官聯席會議決議意旨云云。為此，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：地勇公司於系爭土地有違法使用之情形，被上訴人以上訴人為土地所有權人，仍負有管理之責，自得依都市計畫法第79條第1項予以裁處罰鍰。另上訴人既為地勇公司之負責人，更應督促地勇公司依法排除或改善其於系爭土地堆置廢鐵之違規使用情形云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依都市計畫法第79條第1項及都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、第29條之1第1項規定，可知都市計畫範圍內之農業區土地，非屬依行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1第1項規定核准設置之使用，而非作農業使用時，主管機關得對違反規定之土地所有權人、使用人或管理人裁處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，不拆除、改建、停止使用或恢復原狀時，得再按次處罰。㈡本件經本院發回原審法院更為審理所表示之法律見解，係認主管機關依都市計畫法第79條第1項前段斟酌裁罰對象時，依據違規使用之農業區土地實際狀況，如土地所有權人、使用人或管理人係農業區土地未依規定使用之行為人，因其違規使用行為導致干擾或危害秩序之危險發生，行為人本應承擔自己違規行為之後果，負擔排除違規行為之行政法上義務，為行為責任。另土地違規使用之危險倘非土地所有權人、使用人或管理人行為造成，而是基於渠等對於「物」具支配管領力，所負擔之排除土地違規使用危險狀態義務，為狀態責任，並僅於達成排除非法使用，確保農業區土地保持農用之管制目的，於必要時始得為之，即狀態責任尚須基於有效作成停止違規使用之給付為必要處罰裁量。又主管機關依都市計畫法第79條第1項規定為裁罰時，就行政責任人之選擇，並無優先次序。準此，上訴人應負行為責任或狀態責任，以是否有造成系爭土地違規使用之危險行為，應先予釐清。㈢本件上訴人應為系爭土地違規使用之共同行為人：地勇公司於系爭土地堆置爐石、砂石，未作農業使用，且上訴人為地勇公司之代表人。按公司法第208條第3項規定，董事長對內為股東會、董事會及常務董事會主席，對外代表公司，是上訴人為作成地勇公司在系爭土地堆置礦砂土之決策者，其參與地勇公司業務決策並出租系爭土地供地勇公司違規使用，足認上訴人之行為係導致干擾或危害秩序之危險發生，應負行為責任，已該當未於農業區土地為適法使用之行為。次參行政罰法第14條第1項立法理由，可知此規定係採取共犯一體概念，不再區分共同正犯、教唆、幫助，只要對違反義務之構成要件的實現有助益者，皆予處罰；又所謂故意共同實施，即無主從之分，但參與者或協力者，皆須故意，過失參與已明文排除。又依行政罰法第3條規定，自然人及法人各別獨立為行政法上權利義務之主體，倘自然人及法人間，數人基於故意，共同實施違反行政法上義務行為，依行政罰法第14條第1項規定，應依其行為情節之輕重，分別處罰。本件上訴人參與地勇公司業務決策並出租系爭土地供地勇公司違規使用，渠等為故意共同實施違反行政法上義務之行為者，被上訴人自得分別處罰之。觀諸99年8月6日裁處書內容，係認定上訴人為共犯，顯以上訴人為共同行為人而予裁處，尚非以上訴人應負狀態責任而予裁處。從而，被上訴人嗣於102年1月15日以原處分裁罰上訴人，並勒令停止使用，即本於都市計畫法第79條第1項後段規定，對不拆除、改建、停止使用或恢復原狀之行為人，所為之按次處罰。被上訴人承受改制前高雄縣政府業務，於原審法院前審準備及言詞辯論程序雖稱其係認上訴人應負狀態責任而裁罰云云，與上開裁處書內容相佐，尚不能以被上訴人事後誤述內容為認定依據，仍應以原函文之意旨為憑。又上訴人雖主張其土地所有權人，僅負擔狀態責任云云，然上訴人既參與地勇公司業務決策，且明知地勇公司承租系爭土地係為農業區土地違規使用，仍出租並容任地勇公司未經申請堆置礦砂土石，相較於僅單純出租土地之所有權人，顯有不同，自應論以共同行為人責任，被上訴人對於上訴人與地勇公司故意共同實施違反行政法上義務之行為，就行政責任人之選擇，即無優先次序，得分別處罰並按次處罰。㈣原處分係因上訴人違反命停止違法使用處分所課予移除堆置物恢復農業使用之義務，依都市計畫法第79條第1項後段所為按次處罰，尚屬適法：99年8月6日裁處書已告確定，上訴人負有限期改善之行為義務。嗣被上訴人於102年1月3日到場稽查，發現系爭土地堆置之礦砂土石仍未搬遷完竣，足認上訴人就系爭土地確有行政法上義務違反情事，則被上訴人再依都市計畫法第79條第1項後段作成按次處罰之處分，即屬有據。又主管機關對於行為人，依都市計畫法第79條第1項前段規定，作成命其停止使用之處分，逾處分所定期限，行為人仍未遵守，主管機關非不得針對後續之違反行為，再依都市計畫法第79條第1項前段規定，作成命其停止使用之預防性不利處分。從而，被上訴人除對上訴人後續之違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定之行為，依都市計畫法第79條第1項後段作成罰鍰處分外，仍可依前段作成命停止使用之處分。是原處分除處罰鍰外，並勒令停止使用，於法並無不合。被上訴人抗辯原處分關於勒令停止使用部分，僅係重申前次所為預防性不利處分，雖非可採，難仍無礙原處分之適法性。㈤縱認原處分係認上訴人應負狀態責任，亦係基於有效作成停止違規使用之給付為必要裁量，仍屬適法：上訴人雖受有99年8月6日裁處書之限期改善義務，然其未遵期履行行政法上義務，被上訴人據此作成原處分，應無不合。上訴人雖主張其未經董事會同意，無法以個人身分就系爭土地堆置物為處分或遷移行為，搬遷需投入大量人力、物力，非可由上訴人個人財力支應云云。惟上訴人除為系爭土地所有權人之外，兼任地勇公司之代表人，應有能力積極促使地勇公司與其協議恢復系爭土地之適法使用之可能。另按空氣污染防制法第24條第1項規定及行政院環境保護署100年12月19日公告「第一批至第八批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」附表一，未達公告標準者，無須申請固定污染源許可證即可設置堆置場。查系爭土地堆置物數量為20,000公噸，上訴人得以低於上揭標準之方式，逐次分散搬遷系爭土地之堆置物至其他適法場所堆放，而有助減輕、降低系爭土地違規情狀。是縱認原處分係認上訴人應負狀態責任，亦係基於有效作成停止違規使用之給付為必要裁量，仍屬適法，不得單以上訴人與地勇公司銀行存摺餘款之差距，遽論上訴人毫無履行回復適法使用義務之可能。上訴人主張因堆置物性質，搬遷、堆置所需申請之固定污染源設置許可證，上訴人無法申請，法律上無改善之可能性云云，同無足採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠被上訴人針對同樣案例事實之數另案，均主張係以土地所有權人負狀態責任而裁處土地所有權人，本件更審前之準備程序，被上訴人亦為相同陳述，原判決不應漠視被上訴人之真意，而認定被上訴人已援引行政罰法共犯為本件裁罰依據。甚者，行政罰法第14條立法理由亦指出，就違規情節裁處私法人（即地勇公司）之情形下，針對義務主體與該義務主體內部之成員係不包括在該條規範範圍內。然原判決以上訴人係地勇公司之負責人，率認其與地勇公司具共同行為人之共犯關係，顯已與立法理由之意旨悖離，有法規適用不當之當然違背法令。㈡本件被上訴人於適用都市計畫法第79條第1項規定時，已裁處使用人地勇公司最高額罰鍰，既已合理裁量，豈能就相同違規情事同時裁處上訴人，實與本院95年1月份庭長法官聯席會議決議及本院102年度判字第553號判決意旨相違。且觀諸都市計畫法第79條第1項規定，受罰者為土地所有權人、使用人「或」管理人，並非土地所有權人「及」使用人，「及」管理人，倘就同一違規情事，容許被上訴人於裁量上併同處罰使用人及土地所有權人，實有違行政罰法第4條處罰法定原則。又原判決以上訴人得以低於申請固定汙染源操作許可證堆置量方式，逐次分散搬遷云云，惟此部分於現實上無足夠數量之用地，反屬脫法行為，實無助於改良本件違規情狀。㈢依原處分所載，係以上訴人所有之土地非作農業使用作為違規事實，並未說明上訴人與地勇公司為共同行為人，且未援引行政罰法第14條、第15條作為裁罰依據，亦即，上訴人係因土地所有權人之身分而受罰。且原處分未有違規時間與前次裁罰之記載，則原處分究屬第一次處分或按次處罰，以及裁量事由，皆無從得悉。又被上訴人直至訴訟程序中，才表明原處分為按次處罰，於更審前，被上訴人皆稱上訴人係因土地所有權人之身分而受罰，嗣更審中，經法官闡釋告知，方改稱上訴人與地勇公司為共同行為人，應負行為責任，而非狀態責任。職此，原處分之事實、理由及其法令依據顯有缺漏，被上訴人亦未依法定程式補正，故原處分為有瑕疵之行政處分，而應予撤銷。是原判決未就此節予以究明，即於更審中補正並變更原處分所載之事實、理由及法令依據，自嫌速斷，且有判決不適用行政程序法第5條、第96條第1項第2款及第114條第1項、第2項之違法。㈣原判決固認被上訴人及原處分所載之事實、理由及法令依據，係以上訴人為土地所有權人之身分，而非依行政罰法第14條、第15條共同行為人，有所違誤。
惟原判決竟對於原處分之違法與缺漏，逕以判決之方式，予以補正並變更，顯然自居行政機關，實與憲法上之權力分立原則有所扞格。㈤系爭土地之堆置量固然未達60,000公噸/年，但堆置體積超過3,000立方公尺，則上訴人欲移除堆置物，依空氣污染防制法第24條第1項及行政院環境保護署100年12月19日環署空字第0000000000E號公告，仍應取得固定污染源設置許可證，上訴人為自然人，不具申請許可證之資格，確具期待不可能之情事。職此，原判決僅以系爭土地堆置量未達60,000公噸/年為由，未審究系爭堆置物之體積已逾3,000立方公尺，即認上訴人之主張不可採，尚嫌速斷，且有適用空氣污染防制法第24條第1項、行政院環境保護署100年12月19日環署空字第0000000000E號公告不當之違誤云云。
六、本院查：
（一）按「（前段）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。（後段）不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。但第29條之1、第29條之2及第30條所規定者，不在此限。」「農業區經縣（市）政府審查核准，得設置公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼稚園、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）、面積零點3公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施。核准設置之各項設施，不得擅自變更使用，並應依農業發展條例第12條繳交回饋金之規定辦理。」分別為都市計畫法第79條第1項及行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、第29條之1第1項所分別明定。準此，都市計畫範圍內之農業區土地，如為行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1第1項所規定之各項設施以外之非農業使用，該土地所有權人、使用人或管理人，即屬違反行政法上之管制義務，即應依都市計畫法第79條第1項規定，予以處罰。
（二）次按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」為行政罰法第14條第1項所規定。依該條規定之立法理由，行政法上共同違法之規定，不採刑法有關教唆犯、幫助犯之概念，所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而言。換言之，行政罰法關於共同違法，係採共犯一體概念，不再區分共同「正犯」、教唆、幫助，只要對違反義務之構成要件的實現有助益，且對於義務之違反具有故意者，均予處罰，處罰之輕重，則依各個參與人之情節定之。
（三）又按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。……」為行政程序法第96條第1項第2款所規定。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之；且所謂「事實」之記載，除違規行為外，尚包括違規之時間、地點等及與適用法令有關之事項。再者，行政處分之程序瑕疵，僅於其客觀上損害原告權利時，始應予以撤銷，而行政處分實體是否違法，行政法院本應依職權為調查，不受兩造當事人事實及法律主張之拘束，即依行政訴訟法所揭櫫之職權探知主義，行政法院應斟酌一切足以支持受審查處分之事實上及法律上觀點，包括行政機關未曾明示作為系爭處分之理由。因此，行政機關在基礎事實關係相同，而未變更處分本質之範圍內，追加變更處分理由，僅在幫助法院為系爭行政處分是否違法之判斷，自為法之所許。換言之，書面行政處分有關事實、理由及其法令依據之記載，如其記載已可得確定，而能據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律之程度，即已合於行政程序法第96條第1項第2款所規定之要求。至行政程序法第114條第2項之規定，僅限於既存之行政處分書未合於行政程序法第96條第1項第2款規定之法定程式者，始有其適用。易言之，如屬得為理由後補之情形，即無行政程序法第114條第2項規定之適用。
（四）原處分以：「主旨：台端所有本市○○區○○段潮州寮小段5713、5714、5715地號土地非作農業使用，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，依都市計畫法第79條第1項規定處新臺幣9萬元罰鍰，並勒令停止使用，…說明：一、依據本府101年11月30日高市府環廢管字第10143528600號函、本府農業局102年1月4日高市農務字第10133505200號及……二、台端……所有旨揭都市計畫農業區土地為生鐵、廢鐵堆置使用，已違反現行都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，爰依都市計畫法第79條第1項規定予以處分。……」依其記載，可知，被上訴人係因高雄市政府101年11月30日高市府環廢管字第10143528600號函，及該府農業局102年1月4日高市農務字第10133505200號函，所為告知，而作成原處分，依本件前開所述之事實經過，被上訴人作成原處分所據之基礎事實、理由及法律依據，自屬可得確定，而無不符行政程序法第96條第1項第2款所規定法定程式之情形。
（五）又查，原審以改制前高雄縣政府前於99年8月6日又以府建都字第0990207145號裁處書處地勇公司12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用。同日又以府建都字第0000000000A號函（下稱對上訴人第一次處分）裁處上訴人6萬元罰鍰，並勒令立即停止於系爭土地從事礦砂土石堆置之違法使用行為，並限期恢復作「農業區」合法之使用。認該函略以：「……二、按內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函釋略以：『……為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。』，合先敘明。三、台端旨揭行為違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，仍未依本府98年4月30日府建都字第0980096328號函限期於收受本府裁處書之次日起3個月內恢復作『農業區』合法之使用，經本府於98年12月17日、99年1月8日及99年7月27日現場查證屬實，本府爰依都市計畫法第79條第1項規定處台端罰鍰新臺幣6萬元整，並勒令立即停止旨揭違法行為，且限期於收受本府裁處書之次日起3個月內恢復作『農業區』合法之使用。……」等語，係以上訴人為系爭違章之共同行為人所為之第一次處分。原判決審酌上訴人為地勇公司之代表人，為該公司在系爭土地堆置礦砂土石之決策者，而出租其所有系爭土地供地勇公司作本件之違規使用，上訴人與地勇公司應為共同實施違反行政法上義務之共同行為人，認改制前高雄縣政府對上訴人第一次處分並無違法，並以此為前提，以原處分係因上訴人違反命停止違法使用處分所課予移除推置物恢復農業使用之義務，依都市計畫法第79條第1項後段所為按次處罰，尚屬適法，揆之首揭規定及說明，並無不合。至被上訴人代理人於原審中，主張原處分係以上訴人與地勇公司均為本件系爭違章行為之共同行為人，所為原處分理由之補正，揆諸前開說明，亦為事實審法院之原審為本件事實認定時所得審酌。上訴人以原處分之事實、理由及其法令依據顯有缺漏，被上訴人未依法定程式補正，為有瑕疵之行政處分，指摘原判決未就此予以究明，有判決不適用行政程序法第5條、第96條第1項第2款及第114條第1項、第2項之違法，容屬誤解，而無足採。
（六）末查，被上訴人作成之第一次處分及原處分，依前所述，均以上訴人為行為主體，而非因上訴人為地勇公司之負責人，而對之為處罰，亦非僅以上訴人為地勇公司負責人，即認上訴人與地勇公司為系爭違章行為之共同行為人。上訴人以原判決因上訴人係地勇公司之負責人，率認其與地勇公司具共同行為人之共犯關係，與行政罰法第14條立法理由之意旨悖離，而指摘原判決有法規適用不當之當然違背法令，亦屬無據，自無可採。此外，本件事實與本院95年1月份庭長法官聯席會議決議所涉法律問題之事實不同，該決議所表示之法律見解，自無於本件適用之餘地；至本院102年度判字第553號判決之基礎關係事實，與本件不同，且非本院判例，本院自不受該判決見解之拘束，上訴人執本院95年1月份庭長法官聯席會議決議及本院102年度判字第553號判決意旨為論述依據，指摘原判決違法，自難認為有理由。
七、綜上所述，原審以原處分及訴願決定均無違誤，而駁回上訴人在第一審之訴，揆諸前開說明，並無不合。且原判決已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，又已對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國104年10月29日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官闕銘富法官楊得君法官沈應南以上正本證明與原本無異中華民國104年10月29日
書記官吳玫瑩