最高行政法院103年度判字第259號判決

裁判字號：最高行政法院103年判字第259號判決

裁判日期：民國103年05月22日

裁判案由：都市計畫法

最高行政法院判決
103年度判字第259號上訴人高雄市政府代表人 陳菊 訴訟代理人 鄭君地
王存偉 邱持敬 被上訴人 陳啟祥 上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國102年11月19日高雄高等行政法院102年度訴字第231號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理由
一、緣被上訴人所有坐落高雄市○○區○○段潮州寮小段5713、5714、5715等地號土地（下稱系爭土地）屬都市計畫農業區土地，前經改制前高雄縣政府查獲被上訴人供第三人地勇選礦股份有限公司（下稱地勇公司）於系爭土地堆置爐石、砂石，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以民國98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書處地勇公司新臺幣（下同）6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用，該文同時副知被上訴人，請善盡土地管理維護之責，並督促地勇公司於期限內恢復作農業區合法使用，否則將依法併罰。因系爭土地仍未為改善，改制前高雄縣政府續以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書處地勇公司12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作「農業區」之合法使用，另依違反都市計畫法規定，以99年8月6日府建都字第0000000000A號函檢附同文號裁處書處被上訴人6萬元罰鍰，並勒令立即停止於系爭土地從事礦砂土堆置之違法使用行為，並限期於收受本裁處書之次日起3個月內恢復作「農業區」合法之使用。上訴人嗣於102年1月3日再次派員前往系爭土地稽查，發現系爭土地仍持續供地勇公司堆置廢鐵等非做農業使用，上訴人除於102年1月15日以高市府都發開字第10230124400號函裁處地勇公司30萬元罰鍰並勒令停止使用外，並於同日認被上訴人亦同時違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，遂依都市計畫法第79條第1項規定，以高市府都發開字第10230158900號函（下稱原處分）處被上訴人9萬元罰鍰，並勒令停止使用。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以102年度訴字第231號判決訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張︰被上訴人為地勇公司之負責人，該公司因系爭土地非農用之行為，已遭上訴人課處罰鍰，並勒令停止使用，復因同一事件對被上訴人課罰，已違反一事不二罰原則。且本件最終執行搬遷之人仍為地勇公司，對被上訴人另行課罰，欠缺必要性，違反比例原則。又上訴人既已對地勇公司課處最高額度罰鍰，並勒令該公司停止使用，應足以達成其行政目的，其再對系爭土地所有權人之被上訴人予以裁罰及勒令停止使用，顯與本院91年度判字第23號判決及95年度1月份庭長法官聯席會議決議揭示之原則相悖。又上訴人背後之依據應為內政部91年度11月21日台內營字第0910081556號函釋，然該函釋所涉裁量怠惰及裁量濫用之不當，業經行政法院判決予以指明，則上訴人以該函釋「第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。
」之方式對被上訴人課罰，亦有未洽云云。為此，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以︰依都市計畫法第79條第1項規定，被上訴人為系爭土地之所有權人，上訴人自得以被上訴人為對象予以裁罰，並無違誤。又改制前高雄縣政府前於99年間對被上訴人裁處6萬元罰鍰，且罰鍰部分已繳清，惟地勇公司迄今仍有違法使用之情形，是上訴人以被上訴人為系爭土地所有權人，仍負有管理之責，乃以原處分予以裁罰。且本件即便由上訴人代履行完畢，亦無法確認可向地勇公司收取該筆款項，是行政裁量之間，尚乎謹慎云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按都市計畫範圍內之建築物違規使用，依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，固已授權行政機關對於裁處對象得為選擇之裁量，如有逾越權限及濫用權力之情事，亦屬違法。再按本院95年度1月份庭長法官聯席會議決議意旨，可知主管機關如依都市計畫法第79條第1項規定對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對土地或建築物所有權人為處罰。㈡地勇公司於系爭土地上堆置爐石、砂石，未作農業使用之行為，於上訴人98年4月30日為處分前業已堆置，嗣後即不曾再有新的堆置行為，雖地勇公司經上訴人處分後有將前揭堆置之部分爐石、砂石覓地搬遷，但迄至上訴人102年1月3日前往稽查時，尚未搬遷完竣，故上訴人對地勇公司99年8月6日及102年1月15日之裁處，均係依據都市計畫法第79條第1項後段所為之按次處罰；至於99年8月6日及102年1月15日對被上訴人之裁處（上訴人99年8月6日對被上訴人之處分，因被上訴人並無爭執，業已確定），係依都市計畫法第79條第1項規定，單純以其為系爭土地所有權人之資格予以處罰，既非以被上訴人與地勇公司間有故意共同違法行為（行政罰法第14條），亦非以其為地勇公司有代表權人因執行職務致使地勇公司為前揭違章行為而予以併罰（行政罰法第15條）。是上訴人對地勇公司於98年4月間關於違反都市計畫法之違章行為，除第一次（98年4月30日）僅就地勇公司為系爭土地違章行為人之資格予以處罰外，其餘第二（99年8月6日）、三（102年1月15日）次，則係依都市計畫法第79條第1項規定，分別對系爭土地違章行為人（兼系爭土地使用人即地勇公司）及所有權人（即被上訴人）併予處罰。㈢第按行政處罰之對象原則上應以行為人為重心，在例外情形方處罰非行為人，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」之區別，行為責任係指應作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；狀態責任係指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。都市計畫法第79條第1項之處罰對象，除違規行為之行為人外，尚包括對發生危害之物具有事實管領力之土地或建築物所有權人，則上開土地或建築物所有權人所負責任，即屬「狀態責任」，堪可認定。又按行政罰法第4條揭櫫之處罰法定主義精神，並參照同法第15條、第16條例外容許併罰之特別規定可知，處罰對象有數人時，裁罰機關就同一違規事實為併罰者，必須法律或自治條例有明文始得為之，否則即有牴觸行政罰法第4條規定之情事。佐諸行政罰法第14條係使用共同違法之用語，即有意與刑罰共犯概念有所區別，因此故意共同違反行政法上義務之人，不區分渠為共犯、教唆犯或幫助犯，均屬行政罰法第4條所稱之行為人。從而，土地或建築物所有權人參與或授意他人為違反都市計畫法上義務之行為，即屬行政罰法第4條、第14條所稱之行為人，而非都市計畫法第79條第1項單純僅負狀態責任之所有權人。㈣都市計畫法第79條第1項並無任何文義解釋得對所有權人、使用人、管理人併予處罰，是上訴人於102年1月15日同時對系爭土地違章行為人與所有權人予以併罰，顯已違法。且上訴人既明確表示被上訴人與地勇公司間並無故意共同違法行為存在等語，則被上訴人當非行政罰法第4條、第14條所稱之行為人，而被上訴人既僅為系爭土地所有權人，應僅於使用人（即行為人）未依法改善或行蹤成謎或行為人無從明查時，方得就所有權人單獨處罰，亦絕非謂此際即得予以併罰（本院95年度1月份庭長法官聯席會議決議參照）。乃上訴人於102年1月15日對地勇公司違反都市計畫法第79條第1項規定義務行為裁罰並勒令停止使用後，竟於同日再度對系爭土地所有權人之被上訴人予以併罰，原處分不僅違背都市計畫法第79條第1項規範意旨，更不得以其「行政目的無法達成」之理由，作為併罰系爭土地所有權人之依據，是原處分自屬無據，訴願決定未予以糾正，亦有未合，爰判決訴願決定及原處分均撤銷。
五、本院查：
（一）按「（前段）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。（後段）不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。但第29條之1、第29條之2及第30條所規定者，不在此限。」「農業區經縣（市）政府審查核准，得設置公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼稚園、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）、面積零點3公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施。核准設置之各項設施，不得擅自變更使用，並應依農業發展條例第12條繳交回饋金之規定辦理。」分別為都市計畫法第79條第1項及行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項、第29條之1第1項所分別明定。依上可知，都市計畫範圍內之農業區土地，非屬依行為時都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1第1項規定核准設置之使用，而非作農業使用時，主管機關得對違反規定之土地所有權人、使用人或管理人裁處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
（二）次按，都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之農業區土地，未依規定使用，主管機關得對所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒命停止使用或恢復原狀。究其性質，如係以土地所有權人、使用人或管理人為農業區土地未依規定使用之行為人，即以其有違反行政法上義務之形成原因行為時，主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定所為之裁處，為學理上所稱之「行為責任」；惟如土地未依規定使用，所生「危險」之發生，與受處罰之人並無因果關係，僅因其等對該土地有事實上管領力，為排除土地違規使用之「危險」，而對之處罰，則為學理上所稱之「狀態責任」。主管機關依上開規定為裁罰時，就行政責任人之選擇，該條並無優先次序之規定；又主管機關依該條項規定對違規使用之行為人為處罰後，如未能達成恢復作農業使用之目的，依該條規定之意旨，並無主管機關不得再對土地所有權人、使用人或管理人課以「狀態責任」之意思；惟僅於達成排除非法使用，確保農業區土地保持農用之管制目的，於必要時始得為之，尚不容許主管機關適用該條為處罰時，恣意選擇處罰之對象。是以，主管機關以狀態責任人為處分對象，選擇時應依違規使用之農業區土地實際情況，以合目的性及有效性為原則，斟酌裁罰時裁罰對象對該土地有無事實之支配管領力，能否有效為停止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），在合比例原則下，選擇有利管制目的達成之對象，如此方能謂主管機關所為之裁處，與都市計畫法第79條第1項規定之立法意旨相符，而無裁量之違法。再者，依都市計畫法第79條第1項前段規定，對土地所有權人、使用人或管理人為處罰後，對同一對象，僅得於受處罰人有改善之可能時，依同條項後段規定再予按次處罰，尚非得一再對同一對象，再依同條第1項前段規定予以處罰，否則即與一事不二罰之原則有背。
（三）再按，都市計畫法第79條第1項後段所指「得按次罰鍰」，觀諸89年1月26日該條修正之立法理由「連續違規使用且不依限改善者，施以連續性之罰鍰」之意旨，係對於已依該條第1項前段規定「勒令停止使用」者，於受處罰人未依限改善時，由主管機關按次課以行政罰，目的在強迫改善義務人依法改善。是經主管機關依該規定「勒令停止使用」後，於得為改善之相當期間經過後，有證據足認受處罰人未依命為改善時，始得依同條第1項後段規定按次罰鍰，以督促違章行為人改善。故主管機關依該條第1項前段規定處罰後，受處分人未提起救濟而確定下，主管機關再依該條第1項後段為處分，該處分是否違法之審查，應以主管機關依都市計畫法第79條第1項前段規定所為之第一次處分是否合法，及受處分人是否無正當理由未依限停止使用或恢復原狀之事實，加以判斷。
（四）原審以上訴人對第三人地勇公司於99年8月6日及102年1月15日之裁處，均係依都市計畫法第79條第1項後段規定所為之按次處罰；至對被上訴人所作成之2次裁處，則係依都市計畫法第79條第1項規定，單純以其為系爭土地所有權人之資格予以處罰。並以都市計畫法第79條第1項規定，無得對所有權人、使用人、管理人「併予」處罰之規定；及被上訴人僅為系爭土地所有權人，應僅於使用人（即行為人）未依法改善或行蹤成謎或行為人無從明查時，方得就所有權人「單獨」處罰，作為認定原處分違法之主要論述依據。依原審所認定之事實，揆諸首開規定及說明，於法已有不合。
（五）此外，原處分主旨謂：「……土地非作農業使用，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，依都市計畫法第79條第1項規定處新台幣9萬元罰鍰，並勒令停止使用，……」雖未言明處分之依據為都市計畫法第79條第1項前段或後段，然原審於言詞辯論時，由審判長為：「系爭3筆土地，被告對於原告裁處，第一次於99年8月6日裁處6萬元罰鍰，並勒令停止違法堆置行為，……第二次裁處，除9萬元罰鍰之外，並勒令停止使用。……，按次處罰，並無勒令停止使用之預防性不利處分，……」之闡明，經上訴人代理人稱：「第二次處分勒令停止使用僅是宣告性。」依此，上訴人是否主張原處分係依都市計畫法第79條第1項後段規定，所為之「按次處罰」，原判決對此攸關原處分合法性審查之重要事實，未為認定，已有應調查認定之事實，未依證據認定之違誤。
（六）再者，上訴人於原審言詞辯論時，已陳稱：「依95年1月份庭長法官聯席會議決議後段但書已足達成行政目的時，才不對建築物所有權人處罰。本件被告已經歷次對訴外人地勇公司處分均無法達到行政目的，所以才對原告裁罰。」已主張係依都市計畫法第79條第1項規定，對第三人地勇公司處罰，因未能達成管制目的，認有必要，始以被上訴人為對象作成處分。依前開說明，原審於此，應進而就改制前高雄縣政府作成98年4月30日府建都字第0980096328號處分，是否以地勇公司為違章行為人所作成，先予釐清；再就地勇公司是否已依該處分於系爭土地著手停止從事礦砂土堆置之行為，予以調查，並以其調查結果，作為認定上訴人是否有對其他狀態責任人予以處罰必要之依據，及本件上訴人對被上訴人作成99年8月6日府建都字第0000000000A號裁處，有無裁量違法與原處分是否違法之判斷依據。原判決未就上開事實為調查、認定，即逕以都市計畫法第79條第1項規定，無得對所有權人、使用人、管理人「併予」處罰之規定，作成判決，亦有不適用法規及理由不備之違背法令。
六、綜上所述，原判決既有上述判決適用法規不當及判決不備理由之違法情事，且其違法情事，足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由；又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國103年5月22日
最高行政法院第四庭
審判長法官侯東昇
法官鄭小康法官江幸垠法官闕銘富法官沈應南以上正本證明與原本無異中華民國103年5月22日
書記官吳玫瑩